推動(dòng)軍民融合發(fā)展的思考

◎姜魯鳴

推動(dòng)軍民融合發(fā)展的思考

◎姜魯鳴

軍民融合作為國(guó)家戰(zhàn)略，現(xiàn)已成為持續(xù)深入推進(jìn)我國(guó)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合發(fā)展的重要抓手。推進(jìn)軍民融合需要正確把握我國(guó)軍民融合的主要進(jìn)展、重大瓶頸和戰(zhàn)略路徑，學(xué)習(xí)掌握并運(yùn)用新的發(fā)展理念，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、體制和政策建設(shè)等方面積極探索實(shí)踐，有效破解軍民融合深度發(fā)展面臨的各種矛盾，推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。

軍民融合；國(guó)家戰(zhàn)略；瓶頸；對(duì)策

把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)杰出貢獻(xiàn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興意義重大。要把這一戰(zhàn)略切實(shí)轉(zhuǎn)化為全黨全國(guó)全軍的宏大實(shí)踐，轉(zhuǎn)化為能夠支撐國(guó)家安全和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)力量，需要準(zhǔn)確把握我國(guó)軍民融合發(fā)展的主要進(jìn)展、重大瓶頸和戰(zhàn)略路徑。

主要進(jìn)展

改革開(kāi)放30多年來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在軍民融合發(fā)展道路上已邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，取得了顯著成效。

1.明確將軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略

（1）戰(zhàn)略方位。明確提出我國(guó)軍民融合發(fā)展剛進(jìn)入由初步融合向深度融合過(guò)渡階段的判斷，確立了我國(guó)軍民融合發(fā)展的歷史方位。

（2）戰(zhàn)略目標(biāo)。明確提出加快形成全要素、多領(lǐng)域和高效益的軍民深度融合發(fā)展格局，確立了軍民深度融合發(fā)展就是要建立涵義極為深刻、豐富的戰(zhàn)略目標(biāo)群。

（3）戰(zhàn)略重點(diǎn)。明確提出實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)構(gòu)建六大融合體系，即建立基礎(chǔ)領(lǐng)域資源共享體系、中國(guó)特色先進(jìn)國(guó)防科技工業(yè)體系、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系、軍事人才培養(yǎng)體系、軍隊(duì)保障社會(huì)化體系和國(guó)防動(dòng)員體系。

（4）戰(zhàn)略原則。明確提出“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化國(guó)家主導(dǎo)，注重融合共享，發(fā)揮市場(chǎng)作用，深化改革創(chuàng)新”，構(gòu)建特色鮮明、充分體現(xiàn)軍民融合規(guī)律的戰(zhàn)略原則體系。

（5）戰(zhàn)略舉措。明確提出必須強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”、強(qiáng)化改革創(chuàng)新、強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃和強(qiáng)化法治保障，構(gòu)建了推動(dòng)軍民深度融合發(fā)展的戰(zhàn)略引擎。

2.政策法規(guī)環(huán)境不斷優(yōu)化

在一些重點(diǎn)領(lǐng)域成立了軍民融合式發(fā)展的協(xié)調(diào)或職能機(jī)構(gòu)，建立了軍地聯(lián)合辦公制度、軍地聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)了軍地職能部門的溝通與協(xié)調(diào)。全國(guó)各省市自治區(qū)基本都成立了軍民融合（或軍民結(jié)合）發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，國(guó)家制定和頒布了一些法律法規(guī)，相關(guān)政策出臺(tái)的進(jìn)度明顯加快。目前，全國(guó)20多個(gè)省市自治區(qū)設(shè)立了軍民結(jié)合專項(xiàng)資金，建立了33個(gè)國(guó)家級(jí)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)示范基地，探索建立全面創(chuàng)新改革示范園區(qū)。從“十二五”起，制定實(shí)施了統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的五年規(guī)劃，確立了軍民融合發(fā)展的若干重大項(xiàng)目。

3.重點(diǎn)領(lǐng)域融合發(fā)展成效顯著

（1）在武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域，一方面，“民參軍”取得進(jìn)展。在國(guó)防科工局批準(zhǔn)的2000多家許可證單位中，民口單位占比超過(guò)2/3，其中民營(yíng)企業(yè)約占總數(shù)的1/3。民營(yíng)企業(yè)在載人航天工程、軍用飛機(jī)和艦船等項(xiàng)目的研制方面，發(fā)揮了重要作用。另一方面，“軍轉(zhuǎn)民”繼續(xù)拓展。各軍工集團(tuán)共生產(chǎn)五十大類、約1.5萬(wàn)種民品，民品銷售額占總銷售額的比重由20世紀(jì)70年代末的10%上升至目前的72%-81%。

（2）在人才培養(yǎng)領(lǐng)域，目前，與軍隊(duì)簽約招收國(guó)防生的普通高校已達(dá)118所，簽約高校大多是進(jìn)入國(guó)家“211工程”和“985工程”建設(shè)序列的高水平大學(xué)；累計(jì)招收選拔國(guó)防生10余萬(wàn)人，開(kāi)展了從地方大學(xué)生中聘用非現(xiàn)役文職人員、從優(yōu)秀大學(xué)生士兵中提拔干部等工作。

（3）在軍隊(duì)保障領(lǐng)域，共精減軍人崗位2.3萬(wàn)個(gè)、職工14.9萬(wàn)人；撤銷食堂、軍人服務(wù)社和營(yíng)房維修隊(duì)等各類保障機(jī)構(gòu)6200個(gè)，減少幼兒園和子女學(xué)校151所、事業(yè)單位3115個(gè)；60多萬(wàn)官兵的飲食保障已由地方餐飲公司提供，96%的軍隊(duì)被裝物資由社會(huì)提供，軍油、軍糧已基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)化保障。同時(shí)，國(guó)防動(dòng)員與空天、海洋和信息網(wǎng)絡(luò)等一些新興領(lǐng)域的軍民融合也取得顯著進(jìn)展。

突出矛盾

我國(guó)軍民融合發(fā)展盡管成效顯著，但總體上剛進(jìn)入由初步融合向深度融合發(fā)展的過(guò)渡階段，軍民融合的層次還比較低，融合的范圍還比較窄，融合的程度還比較淺。其主要根源是部門利益固化，表現(xiàn)在圍繞實(shí)現(xiàn)軍民融合而展開(kāi)的資源整合和利益整合，與既定的思維觀念、工作格局和利益結(jié)構(gòu)發(fā)生碰撞和沖突。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)條件下形成的相互分離的軍地兩大建設(shè)系統(tǒng)，目前仍然表現(xiàn)出強(qiáng)大的運(yùn)行慣性。這種慣性既表現(xiàn)在思想情感、體制機(jī)制和工作思路上，更反映在相應(yīng)的利益關(guān)系上，與軍民深度融合的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)形成很大矛盾。

1.對(duì)軍民融合的認(rèn)識(shí)比較片面

對(duì)國(guó)防部門來(lái)說(shuō)，自成體系的思維定勢(shì)和本位主義觀念還具有一定影響，有的沒(méi)有把軍民融合看作國(guó)家和國(guó)防建設(shè)的大戰(zhàn)略，而僅當(dāng)作從地方獲取資源的手段；沒(méi)有完全跳出自我建設(shè)、自我管理和自我保障的誤區(qū)，仍習(xí)慣于自我保障模式。對(duì)地方而言，缺乏在各自工作領(lǐng)域中貫徹國(guó)防需求的強(qiáng)烈意識(shí)，存在著把軍民融合僅僅看作是為國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)作貢獻(xiàn)的傾向，矮化和弱化了軍民融合的重大意義，影響了地方推進(jìn)軍民融合的積極性和主動(dòng)性。

2.領(lǐng)導(dǎo)體制不夠完善

與發(fā)達(dá)國(guó)家軍民一體化經(jīng)歷的長(zhǎng)期自然發(fā)育過(guò)程不同，我國(guó)軍民融合總體帶有一定的趕超性質(zhì)，這也決定了我國(guó)軍民融合須堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，需要一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)管理、強(qiáng)力推動(dòng)。但從筆者多次調(diào)研的情況看，在融合發(fā)展的高層決策方面，統(tǒng)籌軍民融合發(fā)展的決策機(jī)構(gòu)建設(shè)有待加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)溝通協(xié)調(diào)渠道還不夠暢通，在涉及軍民結(jié)合、寓軍于民的創(chuàng)新體系建設(shè)和國(guó)家資源統(tǒng)籌管理上，政府和軍隊(duì)、政府有關(guān)綜合管理部門之間還缺乏有效地溝通和協(xié)調(diào)整合機(jī)制。在行業(yè)管理方面，軍民產(chǎn)業(yè)相對(duì)分離，造成了資源浪費(fèi)。這表明，我國(guó)軍民融合目前在融合重點(diǎn)領(lǐng)域建立的一些跨軍地、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以將軍地之間、政府各職能部門之間的不同意見(jiàn)進(jìn)行高效整合。

3.融合機(jī)制不夠健全

（1）軍民融合需求對(duì)接機(jī)制缺失。在資源共享機(jī)制上，存在底數(shù)不清、渠道不暢、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制不健全等問(wèn)題，使軍民之間自成體系、重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題遲遲得不到解決，造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

（2）在監(jiān)督評(píng)估機(jī)制上，存在評(píng)估主體不明確、指標(biāo)體系不完備和程序不規(guī)范等問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)軍民融合難以實(shí)現(xiàn)由“入”轉(zhuǎn)“合”，只能在低層次上徘徊。如軍工領(lǐng)域存在由“入”轉(zhuǎn)“合”的問(wèn)題，單向的“軍轉(zhuǎn)民”阻力較小，而雙向的融合阻力明顯增大，突出表現(xiàn)在民口企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入機(jī)制很不順暢。目前獲準(zhǔn)進(jìn)入的民營(yíng)企業(yè)只有數(shù)百家，不到全國(guó)高新技術(shù)民營(yíng)企業(yè)總數(shù)的1%，我國(guó)十一大軍工集團(tuán)以外的民口配套率非常低。

對(duì)策思考

深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記明確提出，要努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)和順暢高效的組織管理體系，國(guó)家主導(dǎo)、需求牽引和市場(chǎng)運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系，系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的政策制度體系。這種“三位一體”的制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)是要建立完善縱向大貫通、橫向全覆蓋的科學(xué)權(quán)威的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體系，建立完善運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、協(xié)調(diào)高效的軍民融合深度發(fā)展運(yùn)行機(jī)制，建立完善投入保障、稅收優(yōu)惠、金融支持、產(chǎn)業(yè)扶持、軍事采購(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)兼容等政策手段。

1.建立健全軍民融合體制機(jī)制

在推進(jìn)軍民融合工作過(guò)程中，軍地銜接不夠緊密，甚至還會(huì)發(fā)生互相推諉扯皮等問(wèn)題，這在一定程度上影響了軍民融合發(fā)展的有序推進(jìn)。實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，需要體制、機(jī)制和政策三者組合發(fā)力、協(xié)同用力。因此，應(yīng)當(dāng)深入研究在中央成立集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下，如何有效統(tǒng)籌現(xiàn)有各融合機(jī)構(gòu)和職能的問(wèn)題，加大頂層上“統(tǒng)”的力度，切實(shí)解決融合過(guò)程中各自為政、多頭領(lǐng)導(dǎo)、分散管理以及領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)缺位、越位和錯(cuò)位等問(wèn)題。

2.加強(qiáng)融合戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)制建設(shè)

軍民融合發(fā)展，涉及軍地兩大系統(tǒng)和多方利益關(guān)系，尤其需要國(guó)家通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)推進(jìn)。在歷史上，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)“軍民結(jié)合”“寓軍于民”的戰(zhàn)略思想，并以此作為黨和國(guó)家指導(dǎo)國(guó)防建設(shè)的重大方針。這些戰(zhàn)略思想雖然在某些領(lǐng)域和某些建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但由于沒(méi)有將其具體化為可供全局遵循的發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略階段和戰(zhàn)略舉措的約束和牽引，在很大程度上影響了解決軍民分離問(wèn)題的效果。因此，還需要深入研究其中所涉及的政策制度建設(shè)和跨域融合重大項(xiàng)目能夠落地的體制、機(jī)制和資金保障問(wèn)題。

3.健全需求對(duì)接機(jī)制

■ 嘗雪夜畫 王全福/攝

針對(duì)當(dāng)前軍民融合發(fā)展中軍事需求不夠明確、系統(tǒng)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃部門融合軍事需求管理的職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全軍各大單位、各部門有關(guān)軍民融合建設(shè)需求的申報(bào)、匯總、評(píng)估、論證和協(xié)調(diào)事宜。總需求生成后，統(tǒng)一報(bào)國(guó)務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃體系，交由政府有關(guān)綜合性部門負(fù)責(zé)總體銜接、綜合平衡和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并分解到政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)落實(shí)。各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的融合發(fā)展問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門與軍委有關(guān)職能部門進(jìn)行具體協(xié)調(diào)。

4.健全資源共享機(jī)制

實(shí)現(xiàn)軍地資源共享，僅靠行政指令和自覺(jué)自愿很難推動(dòng)。要想把體現(xiàn)國(guó)家利益的軍民融合轉(zhuǎn)化為各局部利益體能夠接受和樂(lè)于推進(jìn)的工作格局，就必須找到全局利益與各局部利益的相對(duì)均衡點(diǎn)，并從這個(gè)相對(duì)均衡點(diǎn)出發(fā)制訂政策。這就要求在推進(jìn)資源共享中，必須堅(jiān)持依法依規(guī)、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則，按照存量、增量?jī)煞N資源類型和軍為民用、民為軍用和軍民共用三種共享方式，明確軍地各自的權(quán)利義務(wù)，加大激勵(lì)約束力度，讓承擔(dān)國(guó)防義務(wù)、開(kāi)放資源的單位和個(gè)人沒(méi)有利益損失，甚至還有利可圖。我們要進(jìn)一步加強(qiáng)開(kāi)放軍隊(duì)資源的系統(tǒng)論證，凡是不影響國(guó)家安全的資源，如頻譜、空域和基礎(chǔ)設(shè)施等，能開(kāi)放的盡量開(kāi)放。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方各種相關(guān)戰(zhàn)略資源狀況和潛力的研究，凡是能為軍隊(duì)利用的，都要充分實(shí)現(xiàn)資源共享。在軍地資源共享中，要規(guī)范保密、解密制度，加強(qiáng)軍用標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

5.健全監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

研究制訂軍民融合建設(shè)監(jiān)督評(píng)估管理辦法，推動(dòng)形成行業(yè)內(nèi)部評(píng)估與第三方評(píng)估、中期評(píng)估與總結(jié)評(píng)估、定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合的監(jiān)督評(píng)估體系。確立軍民融合深度發(fā)展的具體目標(biāo)，制訂可衡量各相關(guān)部門融合業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行年度評(píng)估，為主管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督提供依據(jù)。可考慮將軍民融合工作業(yè)績(jī)納入軍地相關(guān)部門的政績(jī)考核體系，建立軍民融合績(jī)效考評(píng)制度，實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。

6.完善融合法規(guī)體系

當(dāng)前，國(guó)家層面還缺乏軍民融合的綜合性法律，推進(jìn)軍民融合各主體的權(quán)利義務(wù)還不明確，深入推進(jìn)軍民融合發(fā)展的政策環(huán)境尚未形成。鑒于這種情況，應(yīng)加快《軍民融合促進(jìn)法》立法的研究論證，以法律形式明確軍民融合的組織領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)行機(jī)制和配套保障等內(nèi)容，規(guī)范軍民融合中各相關(guān)主體的職責(zé)和義務(wù)，以及軍民融合的重要工作和程序方法。還應(yīng)根據(jù)軍民融合各主要領(lǐng)域的不同發(fā)展需求制訂相應(yīng)的法律法規(guī)。如在武器裝備科研生產(chǎn)方面，可考慮制訂《國(guó)防科研生產(chǎn)法》《武器裝備采購(gòu)供應(yīng)法》《軍民通用標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)防建設(shè)條例》《軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出管理辦法》等。同時(shí)，對(duì)于已頒布的法律法規(guī)，凡涉及軍民融合而又沒(méi)有作出明確規(guī)定的，要明確規(guī)范；凡是與軍民融合相悖的，要及時(shí)修訂。

7.健全軍民融合的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系

針對(duì)當(dāng)前面臨主要瓶頸問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)確定各融合領(lǐng)域中政策制度設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)。

（1）進(jìn)一步完善面向全社會(huì)的軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度，鼓勵(lì)企業(yè)和其他主體參與融合式發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)和軍品研制生產(chǎn)。

（2）改革完善稅收政策，加大稅收優(yōu)惠力度，建立民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)防建設(shè)，尤其是國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和扶持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效激勵(lì)。

（3）設(shè)立軍品投資風(fēng)險(xiǎn)基金，解決民參軍產(chǎn)品長(zhǎng)期售后服務(wù)難題，制訂行業(yè)規(guī)范，遏制逐利性惡性競(jìng)爭(zhēng)等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、具有良好市場(chǎng)前景和效益的軍民融合項(xiàng)目，可采取轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購(gòu)等優(yōu)惠政策，確保相關(guān)主體參與國(guó)防建設(shè)的積極性。

（5）充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用和資本市場(chǎng)的融資功能，根據(jù)項(xiàng)目可市場(chǎng)化程度，有計(jì)劃地實(shí)行投資主體多元化，為軍民融合發(fā)展提供可靠的資金來(lái)源。

（6）在軍工產(chǎn)業(yè)比較密集的地方，建立和完善一批軍民兩用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)，把園區(qū)建設(shè)成為軍工高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地、軍民兩用技術(shù)研發(fā)基地，不斷提升國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平。

（7）加快軍民標(biāo)準(zhǔn)通用化的工程。只有軍用標(biāo)準(zhǔn)與民用標(biāo)準(zhǔn)相匹配、相協(xié)調(diào)，才能有效推進(jìn)武器裝備科研生產(chǎn)體系的軍民融合。我國(guó)現(xiàn)行的軍用標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)數(shù)以萬(wàn)計(jì)。目前，很多民用高新技術(shù)企業(yè)在電子信息、新材料和新能源等領(lǐng)域的技術(shù)水平已超過(guò)了軍工單位，相比之下，很多軍用標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)失去了先進(jìn)性，修訂軍用標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)仍十分繁重。為此，必須建立和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息發(fā)布等制度，尤其應(yīng)抓緊實(shí)施“軍標(biāo)體系瘦身”和“軍民標(biāo)準(zhǔn)通用化”工程。凡是民用標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足軍事工作要求的應(yīng)盡量直接采用，對(duì)那些低于民用標(biāo)準(zhǔn)或能用民品標(biāo)準(zhǔn)代替軍用標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)明確采用民用標(biāo)準(zhǔn)，加快建立國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、軍用標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)互補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（作者系國(guó)防大學(xué)國(guó)防經(jīng)濟(jì)研究中心教授）

E252

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.002 ■ 編輯：張涵