地震應急管理行為模式及其績效評估

周德紅，李 文，馮 豪，王浩然

(武漢工程大學 資源與土木工程學院，湖北 武漢 430073)

地震應急管理行為模式及其績效評估

周德紅，李 文，馮 豪，王浩然

(武漢工程大學 資源與土木工程學院，湖北 武漢 430073)

地方人民政府擁有一套完整的地震應急行為模式，在短時間內(nèi)進行決策和協(xié)調(diào)，有利于控制地震災害的擴大。從“決策指揮和協(xié)調(diào)”到“應急救災結(jié)束”等13個方面建立地震應急管理行為模式，便于提高基層政府部門地震應急救援能力。對汶川、玉樹地震中的三類人群進行問卷調(diào)查并總結(jié)歸納，從應急救援運行機制、財政投入、應急服務保障、應急工作研習進修能力四個層面創(chuàng)建地震應急管理績效測評，選用層次分析法評價地震應急管理水平，找出應急管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，為完善政府應急抗災能力提出針對性指導建議。

地震；應急管理；行為模式；績效評估

中國地震局網(wǎng)站公布的從2008年至2016年初我國共發(fā)生7級以上地震有10次，死亡72 495人，有近2萬人失蹤[1-2]。地震引起的大量人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破環(huán)等災害，一直備受社會各層人士的關注。而基層政府是我國展開地震應急管理工作的基礎執(zhí)行層，其應急管理能力直接體現(xiàn)到整個救援工作的成敗。在我國大部分基層政府的地震應急管理工作普遍存在著各地區(qū)各部門方案類似，缺乏針對性和可操作性。2008年汶川8.0級地震和2010年玉樹7.1級地震后再次給予各企事業(yè)單位以警鐘。在汲取前車之鑒的基礎上，歸納總結(jié)應急管理的共性，使之成為科學化、規(guī)范化的行為模式對應急救援工作來說至關重要。鑒于此，以完善基層政府部門地震應急管理行為，增強我國地震應急救援工作的實力，提出基層政府地震應急管理行為模式框架結(jié)構(gòu)，對其應急管理工作進行系統(tǒng)、全面的梳理，并從四大層面建立基層政府地震應急管理績效評估體系，利用層次分析法軟件(Yet Another AHP，簡稱yaahp軟件)結(jié)合柱狀圖把評估結(jié)果以最直觀的方式展現(xiàn)出來，從而有針對性地量化和提高基層人民政府地震應急管理能力。

1 應急救援體系的構(gòu)成

地震應急活動的復雜且后果極易猝變，往往伴隨著不可預測的二次災害接踵而來。而事故應急救援的基本任務概括起來就是：營救傷員—控制事態(tài)—監(jiān)測險情—恢復重建—評估。無論潛在的事故風險怎樣變化無常，相應的應急救援措施也可能不同，但歸根結(jié)底其基本應急模式是相同的。應急管理工作的前提首先要有相應的應急救援體系，此體系應健全完整，符合人-機-環(huán)本質(zhì)安全設計及理論體系，以頂層事件為中心展開，以組織、運作機制為基礎，以法制為約束，明確各類需求和各項應急能力評估，科學合理地創(chuàng)建應急救援體系，保障各級部門統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。一套完整的應急體系應由組織機制、運作機制、法制基礎和保障體系四個部分組成[3](圖1)。

圖1 應急救援體系基本框架

2 地震應急管理行為模式分析

基層政府應對地震災害時，應充分掌握資源整合宏觀調(diào)控的局面，實施統(tǒng)一領導、分級負責的應急模式，避免散亂無章、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。但是突發(fā)事件影響力較大，往往會超出某個政府部門職能，此時必須動員公眾參與實現(xiàn)聯(lián)動機制。

然而，在我國各省的基層部門中大部分缺少基本流程，指揮和運作處于無步驟可循的狀態(tài)，決策過程往往忽略現(xiàn)實因素；團隊成員的任務不清，責任不明；救援和物資供應處于散亂狀態(tài)，缺乏對時間的管控；信息雜亂無序，有效信息的采集和發(fā)布不及時等等不良的應急管理狀態(tài)[4-5]。

因此，需要分析我國地震應急救援決策模式、保證信息上報時效性、組織協(xié)調(diào)好各個功能部門(醫(yī)療、消防等)間合作、保障應急物資供給、維護社會穩(wěn)定、法制管控造謠謊報等各層行為關系?；鶎诱块T地震應急管理行為模式主要由13大塊構(gòu)成：決策指揮和協(xié)調(diào)、信息收集與上報、人員搶救行動、醫(yī)療防疫、疏散和臨時安置、應急物資保障、生命線工程搶險、維護社會穩(wěn)定和恢復社會秩序、地震次生災害緊急處置、宣傳引導教育、災后恢復重建、災后事故調(diào)查與處理、應急救災結(jié)束(表1)。

表1 地震應急管理行為模式

續(xù)表1

應急行為體系應急行為模式類別主要模式內(nèi)容(6)應急物資保障應急物資保障行為模式應急物資募集：動用平時儲備、應急物資采購、直接強制征用、組織募捐、爭取外界援助等。(7)生命線工程搶險行動生命線工程搶險行為模式組織交通局、供水、供電等各部門第一時間調(diào)集專業(yè)人員投入到基礎設施的查災和緊急搶修工作中去，負責生命線搶險救災工作。(8)恢復社會穩(wěn)定秩序行為維恢復社會穩(wěn)定秩序行為模式①社會秩序安全保衛(wèi)；②專業(yè)心理指導人士安撫幫助受災群眾；③啟動社會生產(chǎn)秩序的恢復：復工復課、應急物質(zhì)儲備等。(9)地震次生災害緊急處置預防地震次生災害緊急處置行為模式對引起的危險品/毒氣泄、洪水、火災等次生地質(zhì)災害危險源進行緊急勘查、應急評估、監(jiān)測緊急處置。(10)宣傳引導教育對社會正能量宣傳引導教育分析模式①對社會公眾的信息發(fā)布(災情通告等)；②對內(nèi)正面的宣傳引導；③加強對外宣傳以防惡意造謠。(11)災后恢復重建災后恢復重建行為模式①硬件建設：城鄉(xiāng)倒塌毀損住房、公共服務設施、公共基礎設施等。②軟件建設：心理救濟、社區(qū)網(wǎng)絡、基層公共服務體系、生態(tài)文化體系等模塊進行恢復重建。(12)災后事故調(diào)查與處理災后事故調(diào)查與處理模式根據(jù)事故“四不放過原則”進行處理，如地震過程中嚴重失職、謊報軍情延誤時機等干部分情節(jié)輕重給予撤職、降職、刑罰處理。(13)應急救災結(jié)束應急救災結(jié)束模式執(zhí)行應急關閉程序，由地震總指揮宣布應急結(jié)束。

備注：*指根據(jù)不斷變化的形勢而靈活地變動各種政策的方法。

模式并非一成不變的，依據(jù)戴明PDCA管理循環(huán)模式，基層政府地震應急管理模式也應隨著應急需求、環(huán)境條件、運行模式等持續(xù)改進。結(jié)合地震應急管理工作的實踐需要，對改善應急管理具有重要的推動作用。

3 地震應急管理績效評估

當?shù)卣鸢l(fā)生時，政府必須立刻執(zhí)行并擔當起應急管理的決策任務，控制危機的蔓延。而應急管理是一個持續(xù)性的過程，貫穿于整個過程，包括預防、準備、響應和恢復四個階段[6]。政府是貫穿整個管理的執(zhí)行者。因此，政府在地震中應急管理工作的落實情況是評價的重點。當然，民眾是災害的直接受害者，政府工作落實的好壞，民眾的反饋才是政府的價值取向。民眾的意愿、期待、需求是否得以實現(xiàn)，是衡量基層政府應急管理績效的重要標度[7]。

在此，通過網(wǎng)絡及親幫親的途徑分別對汶川、青海玉樹2處災民和科研學者三類人群對當?shù)鼗鶎诱畱惫芾砜冃нM行樣本問卷調(diào)查，收回206份，去除無效份數(shù)實收180份(有效率達87.34%)?；诨鶎诱畱惫芾砜冃в嬎闳缦滤?。

(1)將180份樣本匯總分析輸入到y(tǒng)aahp軟件中，首先構(gòu)成如圖2所示的層次結(jié)構(gòu)模型圖。

圖2中所示層次分析模擬：目標層—基層政府應急管理的績效；中間層—應急救援運行機制績效、政府財政投入力度、基層政府應急服務保障支撐力度、應急管理工作研習進修能力；準則層—對應中間層往下分了13個要素。

(2)與總目標層相比，各級分類指標相對重要性的比較和分析。

然后切換到判斷矩陣輸入頁面(圖3)，首先點擊窗口左下角第一要素和中間斷矩陣形式的框格，根據(jù)調(diào)查結(jié)果利用行列兩兩要素比較的方式，通過窗口左上角的下(上)拉框中選擇重要性，則每矩陣框會自動出現(xiàn)1～9標度范圍內(nèi)的數(shù)值。直至通過框口最上角一致性檢驗后方可輸入下一個要素判斷矩陣的值。

(3)最后切換至計算結(jié)果，導出數(shù)據(jù)即可。

通過yaahp軟件把所有的判斷矩陣通過一致性檢驗后，得到每個樣本的指標權(quán)重結(jié)果。這里分別求出汶川災民、玉樹災民及研究學者樣本數(shù)據(jù)的平均權(quán)重值，再將得到的3個平均權(quán)重值經(jīng)過算數(shù)平均得出其相對目標層的總權(quán)重值(表2)。

基層政府應急管理的績效可用綜合指數(shù)來(P)表述。其算法如下：

(1)

式中：Xn為各因素相對總目標的權(quán)重；An為各因素的每項平均得分。

結(jié)合我國地震相關法律法規(guī)以及防震減災工作的現(xiàn)狀，對基層政府應急管理的績效綜合指數(shù)的等級評定[8]如表3所示。

從表2可以看出，基層政府應急管理的績效評估指標綜合得分0.803 1分，應前述評估標準，可以判斷在之前的地震災害中，基層政府的綜合管理能力達到良好水平。這表明，雖然大多數(shù)政府在地震應急救援中取得了一定的成績，但是其應急管理整體水平還有待進一步完善。

圖2 層次結(jié)構(gòu)模型圖

圖3 判斷矩陣

目標層中間層準則層平均權(quán)重汶川災民玉樹災民研究學者總權(quán)重值問卷平均得分綜合得分基層政府應急管理的績效應急救援運行機制績效A(04314)應急預警機制A1008640126201162010960653300716應急準備機制A2006080112500823008520836700713應急響應機制A3013670211402411019640876701722應急善后機制A4002490055400401004010796700319政府財政投入力度B(01256)應急物資供給B1007230068200765007230803300581應急資金籌集B2001910037500202002560753300193應急物資監(jiān)管B3003030020700321002770770000213基層政府應急服務保障支撐力度C(03480)應急綜合管理C1019630088802153016680773301290災民生活保障C2015580070500584009490870000826公共基礎設施C3012370055900793008630873300754應急管理工作研習進修能力D(00950)評估和交流D1001830063600063002940776700228激勵機制D20029100700114003680696700256行政問責D3004620019300207002870766700220合計08031

表3 綜合指數(shù)的評定等級

4 結(jié)果分析

將收集到的基層政府應急管理的績效數(shù)據(jù)進行分析整理與計算，得出了基層政府應急管理的績效指標體系的得分如圖4所示。

由圖4可知，我國基層政府應急預警和準備還不成熟，基層政府的應急物資籌資和監(jiān)管體制尚需完善，基層政府應急管理學習與探索能力尚需進一步提高。分析地震災害測評結(jié)果，可以提高政府應急管理的水平?；鶎诱块T可以從以下三個方面來完善和提高地震應急救援能力。

圖4 應急管理績效綜合得分

(1)完善預警體系和信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。與群眾建立起溝通橋梁，及時傳達災情，共同抵抗震災，防止出現(xiàn)與世隔絕的“孤島”。政府要有做好應急基礎設施配備，救援隊伍的分工與調(diào)度及支援隊伍的教育與培訓，完善應急預案，注重應急演練，做好隨時應對突發(fā)事件的準備。

(2)加強應急物資籌資和監(jiān)管體制。目前基層政府多數(shù)財政投入力度不大；資金使用分散；缺乏風險分擔機制。對于地方政府而言，由于經(jīng)濟條件有限，應急物資保障首要的就是生命救助物資。社會援助基金及救災專項撥款，要科學公正設置救災標準，把物資使用情況向公眾發(fā)布，保證救災物資募集數(shù)據(jù)真實性[9]?；诖私⒔∪?guī)劃管理監(jiān)督機制，實施震前、震中、震后監(jiān)督，均衡資源配置管理監(jiān)督等。

(3)建立科學的考核機制、獎懲機制。建立我國巨災保險制度，明確參與應急管理工作的企業(yè)、科研機構(gòu)等各自職責、利益[10]，實行按勞分配，

給予支援行動鼓勵與獎勵。建立健全地震應急評估與交流體系，引進先進防災減災技術，加強應急管理工作的交流合作。另外對影響社會秩序，玩忽職守，貪圖私利的主體對象，明確和規(guī)范問責主體，確定科學的問責標準，構(gòu)建多元化的問責渠道，著重落實“四不放過”原則。

5 結(jié)語

該文建立了基層政府應急救援行為模式，提出了13個地震應急工作模式，并根據(jù)實例和問卷調(diào)查結(jié)果，選用層次分析法評價基層政府地震應急管理水平，找出應急管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，并有針對性地提出完善建議，使基層政府的應急管理能力得到穩(wěn)步提升和持續(xù)改進。

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Emergency Management Behavior Model and Performance Evaluation of the Earthquake

ZHOU Dehong, LI Wen, FENG Hao and WANG Haoran

(SchoolofResourceandCivilEngineering,WuhanInstituteofTechnology,Wuhan430073,China)

Itcancontroltheearthquakedisasterexpansionifthelocalgovernmentshaveacompleteearthquakeemergencybehaviorpattern,anddecision-makingandcoordinationinashorttime.TheearthquakeemergencymanagementbehaviormodelwasbuiltfromtheDecision-makingCommandandCoordinationtoEmergencyReliefEndingandother13aspects,toimproveemergencyrescuecapabilityingrass-rootsgovernmentdepartments.ThethreegroupswereinvestigatedandsummarizedintheWenchuan,Yushuearthquake,emergencymanagementperformanceevaluationwasbuiltfromfourlevels,includingtheemergencyrescueoperationmechanism,financialinvestment,emergencyservicesupport,emergencyeducationandlearningability.TheAnalyticHierarchyProcesswaschosentoevaluatetheearthquakeemergencymanagement,identifyweaknessesinemergencymanagement.Ithasspecificguidancerecommendationsforimprovingemergencyresilienceability.

earthquake;emergencymanagement;behaviormodel;performanceevaluation

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.030.]

2016-05-23

2016-07-19

2015年安全生產(chǎn)重大事故防治關鍵技術科技項目(hubei-0008-2015AQ)；湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局2015年安全生產(chǎn)專項資金項目(鄂安監(jiān)發(fā)[2015]73號)；湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局2016年安全生產(chǎn)專項資金項目(鄂安監(jiān)發(fā)[2016]54號)；2016年湖北省高等學校省級教學研究項目(2016312)；武漢工程大學2016年研究生教學改革研究項目(yjg201601)；武漢工程大學第二批校級課程綜合改革項目(校教[2016]6號)

周德紅(1978-)，男，安徽宿松人，博士，副教授，主要從事地震災害評估與與風險防控方面的研究. E-mail:zhoudehong@tom.com

X43；TU398.9

A

1000-811X(2017)01-0172-05

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.030

周德紅，李文，馮豪，等. 地震應急管理行為模式及其績效評估[J]. 災害學，2017，32(1)：172-176. [ZHOU Dehong，LI Wen，F(xiàn)ENG Hao, et al. Emergency management behavior model and performance evaluation of the earthquake [J]. Journal of Catastrophology，2017，32(1)：172-176.