我國(guó)災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)框架與發(fā)展思路
——基于尼泊爾實(shí)地調(diào)查的分析

周洪建

(民政部國(guó)家減災(zāi)中心，北京 100124)

我國(guó)災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)框架與發(fā)展思路
——基于尼泊爾實(shí)地調(diào)查的分析

周洪建

(民政部國(guó)家減災(zāi)中心，北京 100124)

亞太地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)，中國(guó)和尼泊爾都屬于災(zāi)害損失嚴(yán)重的國(guó)家，做好災(zāi)害評(píng)估工作，對(duì)于及時(shí)高效的救災(zāi)決策至關(guān)重要。通過(guò)對(duì)尼泊爾災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)的實(shí)地調(diào)查，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前評(píng)估業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，深入分析與10大國(guó)際知名災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)的差距，從災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害損失快速評(píng)估、特別重大自然災(zāi)害損失綜合評(píng)估、災(zāi)害管理需求/能力和績(jī)效評(píng)估等5個(gè)方面對(duì)我國(guó)及尼泊爾災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)提出發(fā)展思路。

災(zāi)害評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)；損失；救助；中國(guó)；尼泊爾

亞太地區(qū)頻發(fā)多種自然災(zāi)害，每年導(dǎo)致數(shù)千人喪生，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成沉重打擊，多國(guó)同時(shí)受災(zāi)的情形時(shí)有發(fā)生；據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2005-2014年，亞太地區(qū)共發(fā)生1 625起有報(bào)告的災(zāi)害事件，造成約50萬(wàn)人喪生、約14億人受災(zāi)以及5 230億美元的經(jīng)濟(jì)損失[1]。尼泊爾位于南亞次大陸北部，地處世界屋脊喜馬拉雅山脈的中段南麓，境內(nèi)地形北高南低，從北面海拔8 000 m以上的世界屋脊經(jīng)過(guò)中部的高山、丘陵地帶，到南部海拔200 m 左右的平原，在短短200 km的距離內(nèi)，地勢(shì)遞降急劇，形成自北向南的四大階梯狀地貌形態(tài)；氣候多樣，高寒氣候、溫帶和亞熱帶氣候并存，西南季風(fēng)導(dǎo)致降雨集中于夏季。受上述自然因素影響，尼泊爾易遭受多種自然災(zāi)害的侵襲。同時(shí)，受人口快速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、貧困、公眾防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和技能普遍匱乏，以及有限的政治和社會(huì)控制能力等影響，整個(gè)國(guó)家更易遭受自然災(zāi)害的影響。據(jù)《尼泊爾災(zāi)害報(bào)告(2011年)》，1971-2010年，洪水、滑坡和泥石流、雷暴、地震、寒流等自然災(zāi)害年平均發(fā)生150次，年均死亡人口210人、受災(zāi)人口8.5萬(wàn)人[2]。2015年4月25日尼泊爾發(fā)生8.1級(jí)強(qiáng)震，造成超過(guò)8 790人死亡，65萬(wàn)棟房屋倒損，經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)7 000億盧比(約70億美元)[3]。

1 尼泊爾自然災(zāi)害評(píng)估現(xiàn)狀分析

目前，尼泊爾國(guó)家災(zāi)害評(píng)估主要針對(duì)地震、洪澇、森林火災(zāi)等致災(zāi)因子本身，缺乏對(duì)災(zāi)害可能造成的人員傷亡、房屋損毀、經(jīng)濟(jì)損失等評(píng)估方法和手段，同時(shí)也不具備開(kāi)展災(zāi)害損失綜合評(píng)估的技術(shù)手段和信息平臺(tái)。主要包括如下2個(gè)層面。

(1)基于部分國(guó)家/地區(qū)、相關(guān)國(guó)際組織的資助項(xiàng)目，尼泊爾部分涉災(zāi)部門(mén)初步建立了災(zāi)害監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)。尼泊爾科學(xué)技術(shù)與環(huán)境部水文與氣象局的洪水預(yù)測(cè)系統(tǒng)(Flood Forecasting Project)[4]，主要提供降雨觀測(cè)數(shù)據(jù)、河流站點(diǎn)的實(shí)時(shí)水位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、洪水預(yù)測(cè)情況、洪水警報(bào)等功能。國(guó)際山地綜合開(kāi)發(fā)中心(ICIMOD)建設(shè)的森林火災(zāi)探測(cè)與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(Forest Fire Detection & Monitoring in Nepal)[5]，主要通過(guò)火災(zāi)事故查詢(xún)工具，查詢(xún)尼泊爾不同地區(qū)、不同起止時(shí)間每日火災(zāi)事故情況和累積火災(zāi)事故情況，可加載的基本圖層包括國(guó)境線、地區(qū)界線、地區(qū)名稱(chēng)、機(jī)場(chǎng)、建設(shè)區(qū)、道路、保護(hù)區(qū)、仍在繼續(xù)的火災(zāi)、MODIS遙感影像、土地利用分布圖等。ICIMOD建設(shè)的加德滿(mǎn)都谷地地震應(yīng)急響應(yīng)信息系統(tǒng)(Katmandu Valley Earthquake Emergency &Response Management System)[6]，主要提供地震簡(jiǎn)介、相關(guān)新聞與媒體報(bào)道、緊急聯(lián)系方式、震后地質(zhì)災(zāi)害情況、地震前后航拍對(duì)比圖等，也提供相關(guān)建設(shè)區(qū)和不同行政區(qū)劃邊界數(shù)據(jù)的下載功能。分析發(fā)現(xiàn)，上述3個(gè)系統(tǒng)基本是在某一項(xiàng)目的支持下建設(shè)完成，主要以致災(zāi)因子監(jiān)測(cè)和危險(xiǎn)性評(píng)估為主，且各系統(tǒng)之間缺少必要的連通，均未涉及到災(zāi)害管理決策所需的災(zāi)害損失的相關(guān)指標(biāo)。

(2)初步建立了Sahana災(zāi)害管理系統(tǒng)框架[7]，主要分為3個(gè)部分，①災(zāi)害基本情況(Situation)，包括事件、事件報(bào)告、評(píng)估(包括快速評(píng)估和影響評(píng)估)、資產(chǎn)、庫(kù)存物品等；②相關(guān)救災(zāi)資源與設(shè)施(Facilities)，包括醫(yī)院、志愿者、避難所、倉(cāng)庫(kù)、社會(huì)組織等；③災(zāi)害響應(yīng)情況(Response)，包括救災(zāi)物資發(fā)放、其他國(guó)家提供的救災(zāi)物資、相

關(guān)地圖服務(wù)等。其中，評(píng)估部分包括災(zāi)害快速評(píng)估(Rapid Assessment)、影響評(píng)估(Impact Assessment)，也涉及到部分設(shè)施設(shè)備需求的評(píng)估；目前基本以災(zāi)害范圍評(píng)估為主，尚未真正實(shí)現(xiàn)災(zāi)害范圍、災(zāi)害實(shí)物量毀損、災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失、災(zāi)害救助需求與能力等全鏈條的快速評(píng)估與綜合評(píng)估，無(wú)法支撐現(xiàn)有的災(zāi)害管理決策需求。

2 國(guó)內(nèi)外主要災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)分析

2.1 10大國(guó)際知名災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)分析

當(dāng)前，許多國(guó)家和地區(qū)、國(guó)際組織等建立和發(fā)展了適合本國(guó)家和地區(qū)、甚至全球的災(zāi)害損失評(píng)估系統(tǒng)(表1)?？梢钥闯?，國(guó)際上主要的災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)理念、評(píng)估內(nèi)容各不相同：PAGER系統(tǒng)、EXTREMUM系統(tǒng)、QLARM系統(tǒng)、GDACS系統(tǒng)主要開(kāi)展災(zāi)害對(duì)人、建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、生命線等實(shí)物量的破壞評(píng)估；ELER系統(tǒng)以破壞評(píng)估和直接經(jīng)濟(jì)損失為主；EMA-DLA系統(tǒng)、ECLAC系統(tǒng)在破壞、直接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估的基礎(chǔ)上開(kāi)展間接損失評(píng)估；HAZUS-MH系統(tǒng)、Phenixs DMS系統(tǒng)在破壞、經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估的基礎(chǔ)上還開(kāi)展災(zāi)害救助需求評(píng)估，或者恢復(fù)重建需求評(píng)估，包括DaLA系統(tǒng)的毀損實(shí)物量的重建需求評(píng)估和經(jīng)濟(jì)損失的恢復(fù)需求評(píng)估。

表1 國(guó)外主要的災(zāi)害損失評(píng)估系統(tǒng)

2.2 國(guó)內(nèi)災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)分析

我國(guó)國(guó)家層面各涉災(zāi)行業(yè)部門(mén)積極開(kāi)展災(zāi)害評(píng)估工作(表2)，總體來(lái)講，涉及災(zāi)害評(píng)估的部門(mén)可分為3類(lèi)：①致災(zāi)因素管理部門(mén)，如國(guó)土資源部、水利部、氣象局、地震局、海洋局等；②基礎(chǔ)信息管理部門(mén)，如測(cè)繪與地理信息局、統(tǒng)計(jì)局等；③受災(zāi)對(duì)象管理部門(mén)，如民政部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等。

表2 中國(guó)相關(guān)涉災(zāi)部門(mén)評(píng)估業(yè)務(wù)開(kāi)展情況

?國(guó)家防汛抗旱總指揮部，《水旱災(zāi)害統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》，http：//wwwsxfbgovcn/article/1875shtml。

盡管我國(guó)參與災(zāi)害綜合評(píng)估和應(yīng)對(duì)的部門(mén)多，但目前仍存在3方面主要問(wèn)題：①評(píng)估災(zāi)種單一，部分部門(mén)不具備評(píng)估業(yè)務(wù)。目前我國(guó)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)還未脫離分部門(mén)分災(zāi)種的分隔管理方式，地震局、氣象局等致災(zāi)管理部門(mén)只對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的災(zāi)種進(jìn)行評(píng)估研究，而統(tǒng)計(jì)局等基礎(chǔ)信息管理部門(mén)僅對(duì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，并無(wú)災(zāi)害評(píng)估業(yè)務(wù)。②評(píng)估要素單一，無(wú)法為災(zāi)害綜合應(yīng)對(duì)提供全過(guò)程支持。嚴(yán)格地說(shuō)，自然災(zāi)害評(píng)估應(yīng)該對(duì)自然災(zāi)害系統(tǒng)中所有因子或要素進(jìn)行評(píng)估，然而在短期內(nèi)，這一目標(biāo)尚難以達(dá)到，各個(gè)部門(mén)僅針對(duì)災(zāi)害系統(tǒng)的某幾個(gè)與自身職責(zé)密切相關(guān)的要素進(jìn)行評(píng)估，一定程度上影響了部門(mén)間評(píng)估業(yè)務(wù)的協(xié)作和交流。③評(píng)估范圍相對(duì)局限，目前各部門(mén)的災(zāi)害評(píng)估和應(yīng)對(duì)僅覆蓋中國(guó)大陸地區(qū)和部分周邊區(qū)域，支撐“一帶一路”區(qū)域乃至全球的災(zāi)害評(píng)估能力不足。

3 與國(guó)際知名評(píng)估系統(tǒng)的差距分析

與國(guó)際知名評(píng)估系統(tǒng)相比，中國(guó)、尼泊爾國(guó)家災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)在諸多方面仍存在著較大差距。

3.1 災(zāi)害評(píng)估事項(xiàng)與內(nèi)容方面

國(guó)際知名的災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)評(píng)估事項(xiàng)與種類(lèi)豐富，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)、損失和救助需求評(píng)估等多方面。①風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，多災(zāi)種、多尺度開(kāi)展致災(zāi)因子危險(xiǎn)性評(píng)估、承災(zāi)體脆弱性評(píng)估和綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如美國(guó)的HAZUS-MH系統(tǒng)利用GIS技術(shù)，結(jié)合國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，基于現(xiàn)有的歷史損失記錄，計(jì)算災(zāi)害發(fā)生的可能性和頻率，基于不同承災(zāi)體類(lèi)型的脆弱性曲線，設(shè)置不同的災(zāi)害和資產(chǎn)函數(shù)模擬確定潛在破壞和損失，評(píng)估洪水、颶風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[8]。②損失評(píng)估方面，多種手段開(kāi)展災(zāi)害快速評(píng)估、高效判斷災(zāi)害損失情勢(shì)，基于災(zāi)后損失綜合評(píng)估開(kāi)展災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。如美國(guó)的HAZUS-MH系統(tǒng)主要評(píng)估災(zāi)害對(duì)建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等造成的破壞[8]，而PAGER系統(tǒng)重點(diǎn)評(píng)估可能造成的死亡人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)損失[9]。另外，間接損失的評(píng)估也納入某些評(píng)估系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍，如澳大利亞的EMA-DLA系統(tǒng)的評(píng)估結(jié)果中涵蓋了間接損失指標(biāo)，如交通中斷、企業(yè)停產(chǎn)等[11]。③救助需求評(píng)估方面，日本的Phoenix DMS系統(tǒng)進(jìn)行供應(yīng)需求評(píng)估分析，有效分配救災(zāi)人員和資源到各災(zāi)區(qū)[10]。

3.2 災(zāi)害評(píng)估時(shí)效性方面

目前，國(guó)際知名的災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)均可在第一時(shí)間對(duì)新發(fā)災(zāi)害進(jìn)行快速評(píng)估，給出評(píng)估結(jié)果，時(shí)效性較強(qiáng)。如美國(guó)的PAGER系統(tǒng)一般會(huì)在地震發(fā)生后的30 min內(nèi)發(fā)布初步評(píng)估結(jié)果，通過(guò)移動(dòng)電話(huà)和E-mail 等方式及時(shí)發(fā)送警報(bào)信息，包括最新確定的地震位置、強(qiáng)度和深度，災(zāi)害的初步影響估計(jì)等信息[9]。美國(guó)的HAZUS-MH 系統(tǒng)可在地震、洪水和颶風(fēng)等災(zāi)害發(fā)生后進(jìn)行現(xiàn)時(shí)評(píng)估，即快速評(píng)估[8]。日本的Phoenix DMS系統(tǒng)可進(jìn)行全天24 h監(jiān)測(cè)運(yùn)行，并能夠快捷準(zhǔn)確地響應(yīng)包括地震在內(nèi)的各種災(zāi)害，收集和發(fā)布環(huán)境信息，給出災(zāi)害破壞信息，并進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估[10]。

3.3 災(zāi)害評(píng)估結(jié)果展示方面

部分評(píng)估系統(tǒng)通過(guò)新穎的專(zhuān)題圖、表格展示方式，加強(qiáng)了評(píng)估結(jié)果的直觀性和可讀性。如美國(guó)的PAGER系統(tǒng)對(duì)于不同級(jí)別的預(yù)警用不同的顏色表示：綠色即死亡0 人，經(jīng)濟(jì)損失小于100 萬(wàn)美元，無(wú)需應(yīng)急響應(yīng)；黃色即死亡1～99 人，經(jīng)濟(jì)損失介于100萬(wàn)～10 000 萬(wàn)美元，地方應(yīng)急響應(yīng)；橙色即死亡100～999 人，經(jīng)濟(jì)損失介于1 億～10億美元，國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)；紅色即死亡人口大于1 000人，經(jīng)濟(jì)損失大于10 億美元[9]；俄羅斯的EXTREMUM 系統(tǒng)評(píng)估結(jié)果(專(zhuān)題地圖)中，用點(diǎn)狀符號(hào)表達(dá)地震造成的人口和建筑物損失情況，點(diǎn)的大小代表受災(zāi)人口的數(shù)量，不同的顏色代表建筑的破壞類(lèi)型(黑色表示倒塌、褐色表示部分倒塌、紅色表示嚴(yán)重破壞、黃色表示中等破壞、綠色表示輕微破壞、藍(lán)色表示無(wú)破壞)[12]。

3.4 數(shù)據(jù)庫(kù)方面

完備的數(shù)據(jù)庫(kù)是開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、損失與需求評(píng)估的基礎(chǔ)。HAZUS-MH系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)包括人口、基礎(chǔ)設(shè)施、生命線設(shè)施和公共事業(yè)數(shù)據(jù)和特定災(zāi)種需求數(shù)據(jù)，可滿(mǎn)足國(guó)家、地方及專(zhuān)家不同對(duì)象的評(píng)估需要[8]；Phoenix DMS系統(tǒng)包括致災(zāi)因子數(shù)據(jù)庫(kù)、承災(zāi)體數(shù)據(jù)庫(kù)和環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)[10]；澳大利亞EMA-DLA系統(tǒng)包括致災(zāi)因子數(shù)據(jù)庫(kù)和承災(zāi)體數(shù)據(jù)庫(kù)[11]；世界銀行DaLA系統(tǒng)包括一般信息數(shù)據(jù)庫(kù)和具體行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，其中后者包括生產(chǎn)部門(mén)、社會(huì)行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)、跨部門(mén)、宏觀經(jīng)濟(jì)、個(gè)人或家庭收入等數(shù)據(jù)庫(kù)[16]。

與國(guó)外相比，我國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失評(píng)估體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題體現(xiàn)在：①風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，重致災(zāi)因子危險(xiǎn)性評(píng)估、輕承災(zāi)體脆弱性評(píng)估，綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估開(kāi)展較少，全國(guó)性的綜合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估尚未開(kāi)展，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估覆蓋率低；②損失評(píng)估方面，重災(zāi)后評(píng)估，輕災(zāi)前預(yù)警評(píng)估、災(zāi)中應(yīng)急評(píng)估；特別重大自然災(zāi)害損失綜合評(píng)估正處于起步階段，中央層面初步研發(fā)了應(yīng)用多方法、多手段開(kāi)展綜合評(píng)估的技術(shù)方法，而地方主要以統(tǒng)計(jì)報(bào)送、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查為主開(kāi)展綜合評(píng)估，技術(shù)支撐能力偏低；③防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)需求、能力和效果評(píng)估方面，對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不夠，部分專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估處在探索階段。因此，我國(guó)要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失評(píng)估在國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理中的重要地位。而與我國(guó)相比，尼泊爾現(xiàn)階段災(zāi)害評(píng)估工作尚未僅進(jìn)入信息化、業(yè)務(wù)化運(yùn)行的階段，欠缺較多。

4 災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)發(fā)展思路

我國(guó)自然災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)在與國(guó)際知名評(píng)估系統(tǒng)對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，并針對(duì)主要評(píng)估事項(xiàng)開(kāi)展相關(guān)技術(shù)方法、工作規(guī)程與機(jī)制、行業(yè)/地方能力提升等工作(圖1)。

表1 我國(guó)自然災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)發(fā)展思路

4.1 推動(dòng)開(kāi)展真正意義上的災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

(1)加強(qiáng)災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究，結(jié)合已有科技項(xiàng)目中對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究成果，以“十三五”科研項(xiàng)目和專(zhuān)業(yè)科研實(shí)驗(yàn)室為依托，整合相關(guān)涉災(zāi)部門(mén)的致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息，重點(diǎn)開(kāi)展主要承災(zāi)體脆弱性的工程實(shí)驗(yàn)和仿真模擬研究，積極推動(dòng)全國(guó)及省級(jí)尺度的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

(2)加強(qiáng)涉災(zāi)部門(mén)合作與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息共享和集成，以國(guó)務(wù)院“三定”方案中主要涉災(zāi)部(委、局)職責(zé)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用為基礎(chǔ)，依托“國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)”綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)，完善涉災(zāi)部門(mén)間災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的集成與共享機(jī)制，提升災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平。

4.2 推動(dòng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的廣泛開(kāi)展

(1)依托國(guó)家減災(zāi)委近年開(kāi)展的“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)平臺(tái)，在當(dāng)前已創(chuàng)建的5 000多個(gè)綜合減災(zāi)示范社區(qū)基礎(chǔ)上，按照《國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》*國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，《國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2011，http://www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/jzjj/gzrd/201107/t20110701_101971.shtml。，繼續(xù)推進(jìn)全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，為更多的社區(qū)開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供有效平臺(tái)。

(2)依托全國(guó)減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化工作大力發(fā)展的良好契機(jī)，在制定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)、方法和通用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前社區(qū)減災(zāi)各項(xiàng)工作規(guī)范建設(shè)，著力開(kāi)展社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究，制定一套適合于社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

(3)加強(qiáng)社區(qū)自身風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力建設(shè)，形成社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效更新機(jī)制。依托民政部大力開(kāi)展的城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)活動(dòng)，在推進(jìn)綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)和制定社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立以基層災(zāi)害信息員隊(duì)伍為骨干，社區(qū)居民參與，社區(qū)組織自己開(kāi)展且不斷更新定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)自身能力。

4.3 加強(qiáng)災(zāi)害損失應(yīng)急快速評(píng)估

(1)完善現(xiàn)有評(píng)估技術(shù)體系，建設(shè)災(zāi)害損失快速評(píng)估系統(tǒng)。以國(guó)家減災(zāi)中心初步建設(shè)的災(zāi)害損失應(yīng)急快速評(píng)估系統(tǒng)為雛形，分析、整理并引入國(guó)外先進(jìn)的評(píng)估技術(shù)方法，集成國(guó)內(nèi)主要承災(zāi)體脆弱性評(píng)估成果，建設(shè)中國(guó)自然災(zāi)害損失快速評(píng)估系統(tǒng)。

(2)推動(dòng)災(zāi)害評(píng)估專(zhuān)業(yè)力量建設(shè)，提升地方應(yīng)急評(píng)估能力。持續(xù)推動(dòng)各級(jí)災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)《國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃(2010-2020年)》[17]對(duì)“高級(jí)災(zāi)害評(píng)估師(信息員)培養(yǎng)工程”的部署，加快災(zāi)害評(píng)估專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，通過(guò)與專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)的合作，指導(dǎo)并協(xié)助地方逐步提升災(zāi)害應(yīng)急評(píng)估能力。

4.4 完善特別重大自然災(zāi)害損失綜合評(píng)估體系

(1)完善多部門(mén)參與的綜合評(píng)估工作機(jī)制。梳理汶川特大地震、玉樹(shù)地震、甘肅舟曲特大泥石流、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸬忍卮笞匀粸?zāi)害損失綜合評(píng)估中多部門(mén)合作機(jī)制，按照《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中“災(zāi)情穩(wěn)定后，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于災(zāi)害評(píng)估工作的有關(guān)部署，民政部、受災(zāi)省(區(qū)、市)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展災(zāi)害損失綜合評(píng)估工作”的相關(guān)規(guī)定[18]，細(xì)化綜合評(píng)估工作流程、各部門(mén)職責(zé)等信息，建立“特別重大自然災(zāi)害損失綜合評(píng)估工作規(guī)程”。

(2)規(guī)范特別重大自然災(zāi)害損失評(píng)估的內(nèi)容體系[19]。結(jié)合近年來(lái)特別重大自然災(zāi)害損失評(píng)估案例和特別重大災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃等資料，采用涉災(zāi)部(委、局)征求意見(jiàn)、行業(yè)專(zhuān)家座談會(huì)、多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)模擬演練等形式，建立相對(duì)規(guī)范的“特別重大自然災(zāi)害損失評(píng)估的內(nèi)容體系”，適當(dāng)開(kāi)展災(zāi)害社會(huì)影響評(píng)估。

(3)提升行業(yè)、地方特別重大災(zāi)害損失的評(píng)估能力。廣泛整理分析現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)、多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)災(zāi)害損失評(píng)估的基本做法，研究并編制特別重大災(zāi)害損失評(píng)估技術(shù)規(guī)范，開(kāi)展行業(yè)、地方災(zāi)害評(píng)估的培訓(xùn)工作，提升行業(yè)與地方開(kāi)展特別重大災(zāi)害損失評(píng)估的能力。

4.5 探索開(kāi)展災(zāi)害管理需求、能力和績(jī)效評(píng)估

(1)開(kāi)展需求、能力和績(jī)效評(píng)估內(nèi)容與方法研究?；谀壳肮ぷ鲗?shí)踐的基本空白現(xiàn)狀，首先開(kāi)展災(zāi)害需求、能力和績(jī)效評(píng)估的研究工作，了解概念，國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的研究經(jīng)驗(yàn)和工作現(xiàn)狀，最終確定適合于我國(guó)的災(zāi)害需求、能力和績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容、指標(biāo)與方法體系。

(2)建立需求、能力和績(jī)效評(píng)估工作機(jī)制。逐步建立災(zāi)害需求、能力和績(jī)效評(píng)估的常態(tài)工作機(jī)制。在災(zāi)害救助準(zhǔn)備階段，開(kāi)展災(zāi)害救助能力和需求評(píng)估；針對(duì)重大災(zāi)害過(guò)程，在開(kāi)展災(zāi)害損失評(píng)估的基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)展災(zāi)害救助需求評(píng)估；針對(duì)特大災(zāi)害，災(zāi)害過(guò)程穩(wěn)定后，開(kāi)展救助績(jī)效評(píng)估，年底開(kāi)展全年災(zāi)害救助績(jī)效評(píng)估。

[1] UN/ESCAP (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific). Asia-Pacific Disaster Report 2015: Disaster without borders, Regional Resilience for Sustainable Development [EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.unescap.org/resources/asia-pacific-disaster-report-2015.

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[19]周洪建，王丹丹，袁藝，等. 中國(guó)特別重大自然災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)的最新進(jìn)展——《特別重大自然災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)制度》解析[J]. 地球科學(xué)進(jìn)展，2015，30(5)：530-538.

Framework and Development of Disaster Assessment System: An Analysis Based on the Field Survey in Nepal

ZHOU Hongjian

(NationalDisasterReductionCenterofChina,Beijing100124,China)

TheAsia-Pacificregionisexposedtonaturaldisastersofmanytypes,andChina,Nepalarethecountrieswithseriousdisasterdamageandlosseachyear.Itisimportantfordisasterreliefdecisionmakingtodoarapiddisasterassessment.ThroughthefieldinvestigationofNepaldisasterassessmentsystem,combinedwithChina’scurrentassessmentsystemdevelopmentsituation,analyzingthegapwith10internationalwell-knowndisasterevaluationsystems,weputforwardthefeasibledevelopmentideasofdisasterassessmentsystemfromfiveaspects,includingintegrateddisasterriskassessment,communityriskassessment,rapidassessmentofdisasterdamageandloss,comprehensiveassessmentoflarge-scaledisasterdamageandloss,disastermanagementdemand/abilityandeffectevaluation.

disasterassessment;risk;damageandloss;disasterrelief;China;Nepal

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.029.]

2016-05-31

2016-07-18

國(guó)家自然科學(xué)青年基金項(xiàng)目“災(zāi)害鏈型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法研究”(41201553)

周洪建(1980-)，男，山東泰安人，副研究員，研究方向?yàn)闉?zāi)害評(píng)估與應(yīng)急管理. E-mail: zhouhj_bnu@hotmail.com

X43

A

1000-811X(2017)01-0166-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.029

周洪建. 我國(guó)災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)框架與發(fā)展思路——基于尼泊爾實(shí)地調(diào)查的分析[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(1)：166-171. [ZHOU Hongjian. Framework and development of disaster assessment system: An analysis based on the field survey in Nepal[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(1)：166-171.