行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)的銜接

文/韓瀚

行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)的銜接

文/韓瀚

導(dǎo) 讀

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心是實(shí)現(xiàn)證據(jù)的銜接與轉(zhuǎn)化。本文從理論基礎(chǔ)、主體、聯(lián)系方式等方面研究行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接路徑，完善行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)的銜接，確保在有限的司法資源下，快速實(shí)現(xiàn)司法公正。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢直接導(dǎo)致了“以罰代刑”現(xiàn)象的大量存在，這一問題不僅影響了國家刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)，更是權(quán)力腐敗的溫床。貫通行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心莫過于實(shí)現(xiàn)證據(jù)的轉(zhuǎn)化。鑒于行政執(zhí)法與刑事司法對證據(jù)的要求存在較大差異，應(yīng)當(dāng)著手從立法上明確轉(zhuǎn)化流程和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作步驟，以解決二者證據(jù)銜接中出現(xiàn)的問題。

行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接的理論基礎(chǔ)

行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的問題長久存在于我國法律實(shí)踐之中，而其中必須考慮的一個基礎(chǔ)性因素是證據(jù)的銜接問題。我國學(xué)術(shù)界對行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)如何進(jìn)行銜接也存在較大的分歧，具體而言有以下四種學(xué)說：

1.全盤否定說。該學(xué)說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動中獲取的證據(jù)不能進(jìn)入刑事司法程序。其理由有三：一是行政機(jī)關(guān)并不具有刑事司法程序中的證據(jù)收集主體資格，并不在刑事訴訟中承擔(dān)任何職能；二是承認(rèn)行政執(zhí)法證據(jù)在刑事司法中的效力就意味著承認(rèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)收集刑事證據(jù)，會導(dǎo)致非法取證行為的泛濫，不利于體現(xiàn)保障人權(quán)的價值理念以及司法公正的價值追求；三是對行政執(zhí)法證據(jù)在刑事司法中持否定態(tài)度，才能從根本上體現(xiàn)正當(dāng)程序的觀念，有利于改變我國刑事訴訟中重實(shí)體輕程序、重打擊輕保護(hù)的傳統(tǒng)。

2.真實(shí)肯定說。該學(xué)說認(rèn)為，證據(jù)的核心是客觀真實(shí)并且可以證明案件事實(shí)。只要能夠通過相應(yīng)的程序核實(shí)了行政執(zhí)法證據(jù)的真實(shí)性，就應(yīng)當(dāng)允許其在刑事司法程序中使用。究其原因，持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，證據(jù)收集的主體、程序和手段并不影響證據(jù)的客觀真實(shí)性，證據(jù)的這一屬性并不因取證是否違法而作出任何改變。警察違法取證的行為不應(yīng)該導(dǎo)致有罪的被告人無罪釋放，可以另行對非法取證的行為作出相應(yīng)的處理。

3.折衷說。該學(xué)說承認(rèn)行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)有著諸多不同點(diǎn)，基于這一點(diǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取的證據(jù)不能夠直接在刑事訴訟中使用，但是不能對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證據(jù)持絕對否定的態(tài)度，考慮到證據(jù)的種類以及收集的程序方面的不同，應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的程序?qū)π姓?zhí)法證據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，使其符合刑事司法的要求。該學(xué)說認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待不同的證據(jù)類型，予以分別討論。

4.線索轉(zhuǎn)化說。該學(xué)說認(rèn)為刑事司法機(jī)關(guān)可以將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得的證據(jù)視為案件線索，通過線索再去獲取相應(yīng)的證據(jù)。該學(xué)說的出發(fā)點(diǎn)是，考慮到我國的國情，完全無視行政執(zhí)法證據(jù)有可能放縱罪犯，不切實(shí)際。但是刑事司法程序全盤接受行政執(zhí)法證據(jù)又有違保障人權(quán)的基本要求。

刑事司法程序涉及到對被告人定罪量刑的問題，如果允許行政執(zhí)法證據(jù)直接在刑事司法程序中使用，有擴(kuò)大公權(quán)力擠壓公民權(quán)利的嫌疑，不符合程序正當(dāng)原則，因而真實(shí)肯定說沒有被普遍接受?？紤]到我國國情，完全否定行政執(zhí)法證據(jù)會導(dǎo)致大量犯罪行為被放縱，所以全盤否定說沒有盛行。又因?yàn)樽C據(jù)收集的困難度較高，所以線索也不能被普遍接受。折衷說既平衡了打擊犯罪與權(quán)利保障之間的關(guān)系，又考慮到了證據(jù)收集的操作時間，因此得以被廣泛接受。

行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接的必要性

為何我們需要討論行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)的銜接問題，是不是除銜接之外無其他可解決問題之路徑？本文選擇從解決這一問題的必要性上展開以下探討：

1.證據(jù)的收集主體不同。因?yàn)樵谖覈撕ｊP(guān)、證券、公安等機(jī)關(guān)以外，其他大部分機(jī)關(guān)并不同時享有行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)。刑事訴訟法第50條規(guī)定：“審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)?！币簿褪钦f，我國法律只承認(rèn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院具有收集、調(diào)取刑事證據(jù)的權(quán)力，除此之外任何機(jī)關(guān)都不具備這個權(quán)力。這就使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得的證據(jù)無法在刑事訴訟中直接使用，行政證據(jù)成為刑事證據(jù)需要一定的轉(zhuǎn)化。

2.證據(jù)的收集程序和方式不同。眾所周知，行政執(zhí)法與刑事司法分屬兩種不同的權(quán)力體系，程序上也存在著很大差異，同時也有著不一樣的目的追求。相比較行政執(zhí)法而言，刑事司法在保障人權(quán)上要求更高，這也導(dǎo)致了行政執(zhí)法對言詞證據(jù)的取證與刑事司法中對言詞證據(jù)的取證有著明顯的差別。如刑事訴訟法第122條規(guī)定：“偵查人員詢問證人，可以在現(xiàn)場進(jìn)行，也可以到證人所在單位、住處或者證人提出的地點(diǎn)進(jìn)行，在必要的時候，可以通知證人到人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)提供證言。在現(xiàn)場詢問證人，應(yīng)當(dāng)出示工作證件，到證人所在單位、住處或者證人提出的地點(diǎn)詢問證人，應(yīng)當(dāng)出示人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的證明文件。詢問證人應(yīng)當(dāng)個別進(jìn)行?！毙淌略V訟法對詢問證人的地點(diǎn)、主體、方式都作出了具體的規(guī)定。但是無論是在行政訴訟法還是在其他相關(guān)法律法規(guī)中都沒有詢問證人的具體規(guī)定。在這樣的情況下，如果我們不加區(qū)分把所有在行政執(zhí)法過程中獲得的證人證言都使用在刑事司法之中，那么保障人權(quán)的理念便無法得到體現(xiàn)。

另外對于物證的收集標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。行政處罰法第37條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法”；抽樣取證在刑事訴訟中是不被允許的。還需注意到，無論是搜查、勘驗(yàn)、檢查或扣押，刑事司法中對于程序的要求較行政執(zhí)法都細(xì)致和嚴(yán)謹(jǐn)。

3.證明標(biāo)準(zhǔn)的不同。刑事訴訟法第53條規(guī)定：“對一切案件的判處都要重證據(jù)，重調(diào)查研究，不輕信口供。只有被告人供述，沒有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據(jù)確實(shí)、充分的，可以認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰。證據(jù)確實(shí)、充分，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明；（二）據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；（三）綜合全案證據(jù)，對所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑?！倍姓V訟法第70條則規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?。”行政處罰法第30條又規(guī)定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)”；由此可見，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰需要的證明標(biāo)準(zhǔn)是查明事實(shí)，相比較刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)來說不僅模糊，同時也低。行政相對人如果對具體行政行為不滿提出行政訴訟，行政訴訟法則規(guī)定一個消極標(biāo)準(zhǔn)，只要具體行政行為沒有第70條所規(guī)定的6種情況，那么行政行為便可被認(rèn)為是合法的。由此可知，行政執(zhí)法需要達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于刑事司法的要求，也正因如此行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中收集到的證據(jù)無論是數(shù)量還是質(zhì)量，往往并不能達(dá)到刑事司法證明標(biāo)準(zhǔn)。在此前提下，如果不能有效地進(jìn)行銜接轉(zhuǎn)化，那么就很難使權(quán)力運(yùn)行得有效率。

4.行政犯罪的法案規(guī)律及證據(jù)收集的特性。行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的犯罪都有一個普遍的特點(diǎn)，那就是這一類案件往往都是行政機(jī)關(guān)在主動執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)了其行政違法事實(shí)，再通過深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)其有可能違反了相關(guān)刑事法律規(guī)范，爾后再將案件移交給刑事機(jī)關(guān)進(jìn)入刑事司法程序。為何行政執(zhí)法與刑事司法銜接的案件具有這一類特點(diǎn)。筆者認(rèn)為原因有三：其一，行政執(zhí)法權(quán)多分散于多個行政執(zhí)法部門，權(quán)力較為細(xì)化，同時執(zhí)法力量較為充足。其二，相比較司法權(quán)的被動性，行政權(quán)較為主動。這更加大了其發(fā)現(xiàn)違法行為的可能性。其三，很多刑事犯罪的構(gòu)成中以擁有或者缺少特定的資格、許可為前提，而這種資格、許可的授予和審查為行政機(jī)關(guān)之權(quán)限。所以，綜合以上原因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠較早發(fā)現(xiàn)案件。

那么，在行政機(jī)關(guān)能夠較早發(fā)現(xiàn)案件的概率較大的情況下，行政機(jī)關(guān)首先收集證據(jù)便成了理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑椤６?，從證據(jù)的自有屬性來說，開展行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)銜接確有必要。第一，證據(jù)的收集有時間限制。證明案件事實(shí)的證據(jù)并不是一直都處于穩(wěn)定狀態(tài)，有些證據(jù)必須要在一定時間內(nèi)進(jìn)行固定，如果一味限制刑事司法中收集證據(jù)主體，那么當(dāng)案件移交給刑事司法機(jī)關(guān)時很多證據(jù)已經(jīng)不存在收集的可能性了。所以對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換是符合客觀規(guī)律的。第二，在某些領(lǐng)域行政執(zhí)法的專業(yè)性較強(qiáng)。本文前面曾提到，行政執(zhí)法權(quán)分散在各個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，一個執(zhí)法機(jī)關(guān)一般只負(fù)責(zé)一項(xiàng)或一類執(zhí)法，在其執(zhí)法范圍內(nèi)專業(yè)性非常強(qiáng)，相比較而言刑事司法機(jī)關(guān)不具相應(yīng)的專業(yè)水平。從這個角度來說，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)取得的證據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換反而有可能更真實(shí)地反映案件事實(shí)。最后，證據(jù)的客觀性、真實(shí)性決定了其不能被創(chuàng)造，也不能被發(fā)明。行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)一般并不會改變證據(jù)的本質(zhì)屬性，經(jīng)過相應(yīng)的轉(zhuǎn)化程序刑事司法機(jī)關(guān)同樣可以使用。

5.訴訟效率的要求。訴訟效率原則要求公正不僅要實(shí)現(xiàn)，還需要毫不延遲地實(shí)現(xiàn)，“遲到的正義非正義”，所以如果在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及收集過證據(jù)的前提下，刑事司法機(jī)關(guān)再完成一遍證據(jù)收集的過程，勢必會造成時間上的延誤。其次，多一遍證據(jù)收集程序，也就意味著多一份的司法資源的投入，增加訴訟成本。綜上所述，在有限的司法資源下，快速實(shí)現(xiàn)司法公正的要求決定了行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)有必要進(jìn)行銜接。

行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接的完善

由于行政執(zhí)法與刑事司法對證據(jù)規(guī)則的要求不同，其證明標(biāo)準(zhǔn)也存在差別。立法對于證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則的缺失，成為實(shí)踐中阻礙行政執(zhí)法與刑事司法銜接的一個重要原因。那么應(yīng)該建立怎樣的行政執(zhí)法與刑事司法銜接的證據(jù)規(guī)則，成為大家討論的重點(diǎn)。學(xué)者們指出，如果一律否認(rèn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得證據(jù)的效力，勢必違背司法效率原則，而且很多證據(jù)具有很強(qiáng)的時效性，一旦錯過便無法再次取證；但如果允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代替?zhèn)刹闄C(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法取證工作，又勢必違背司法權(quán)的專屬性和獨(dú)立性，所以簡單地全盤否認(rèn)或接受行政證據(jù)作為刑事證據(jù)使用都是不合理的。

筆者認(rèn)為，折衷說的相關(guān)理論，根據(jù)證據(jù)的種類采取不同的處理方式，有條件的賦予行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位，可以較好地解決這一問題。具體如下：

一是行政機(jī)關(guān)收集的實(shí)物證據(jù)直接可以刑事證據(jù)使用。行政執(zhí)法中扣押的書證、物證、視聽資料等實(shí)物證據(jù),由于其本身的穩(wěn)定性和確定性，可以直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)；

二是行政機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)需要司法機(jī)關(guān)重新制作。行政機(jī)關(guān)收集的證人證言，被害人陳述、犯罪嫌疑人或者被告人供述和辯解等言詞證據(jù)材料，由于刑事訴訟法規(guī)定這類證據(jù)的取證主體只能是偵查人員，導(dǎo)致存在一個主體違法的問題。所以基于保障人權(quán)的角度，這類證據(jù)應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)重新提取后才可以作為證據(jù)使用，但確因有不可抗拒原因(如原證人、陳述人死亡)，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)查證有其他證據(jù)可以相互印證違法事實(shí)的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

三是行政機(jī)關(guān)作出的執(zhí)法范圍內(nèi)的專業(yè)性判斷審查形式要件合法后作為刑事證據(jù)使用。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的專門檢驗(yàn)、鑒定、檢測、現(xiàn)場筆錄、處罰決定等屬于其在職權(quán)范圍內(nèi)依法對社會、公共事務(wù)行使行政管理權(quán)的行為，具有公定力。因此，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法作出涉及其管理領(lǐng)域?qū)ｉT知識的檢驗(yàn)、鑒定，以及行政機(jī)關(guān)人員在實(shí)施具體行政行為時對有關(guān)事項(xiàng)的現(xiàn)場情況當(dāng)場所作的筆錄和處罰決定，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重，主要審查形式要件，沒有錯誤的，可以作為不需要提出證據(jù)進(jìn)行證明的事實(shí)加以確認(rèn)。在實(shí)踐部門，也有人認(rèn)為，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程制作的調(diào)查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄以及行政相對人的陳述筆錄等言詞性證據(jù)材料，可以直接作為刑事司法的“書證”，適用書證的規(guī)則。

四是確立“瑕疵證據(jù)”制度?！蛾P(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》第9條規(guī)定：“物證、書證的收集程序、方式存在下列瑕疵，通過有關(guān)辦案人員的補(bǔ)正或者作出合理解釋的，可以采用：（一）收集調(diào)取的物證、書證，在勘驗(yàn)、檢查筆錄，搜查筆錄，提取筆錄，扣押清單上沒有偵查人員、物品持有人、見證人簽名或者物品特征、數(shù)量、質(zhì)量、名稱等注明不詳?shù)模唬ǘ┦占{(diào)取物證照片、錄像或者復(fù)制品，書證的副本、復(fù)制件未注明與原件核對無異，無復(fù)制時間、無被收集、調(diào)取人（單位）簽名（蓋章）的；（三）物證照片、錄像或者復(fù)制品，書證的副本、復(fù)制件沒有制作人關(guān)于制作過程及原物、原件存放于何處的說明或者說明中無簽名的；（四）物證、書證的收集程序、方式存在其他瑕疵的。”同時刑事訴訟法第54條規(guī)定：“收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋?！?/p>

一般來說，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照行政法律法規(guī)收集的證據(jù)不存在實(shí)質(zhì)上的問題，僅僅是不符合刑事訴訟的要求，存在程序上的瑕疵，形成了“瑕疵證據(jù)”。如果允許其作為刑事訴訟證據(jù)，可以很好地緩解刑事司法機(jī)關(guān)取證難的問題。雖然，目前立法上并沒有明確這一轉(zhuǎn)換，但是理論界已經(jīng)對其進(jìn)行了較為充分的研究。如果能在立法層面明確“瑕疵證據(jù)”的法律地位，那么對于行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)的銜接將會產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。

(作者系中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)博士研究生，本文系中國政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新項(xiàng)目資助，項(xiàng)目名稱：行政執(zhí)法與刑事司法的界限與銜接機(jī)制研究，項(xiàng)目編號：2015BSCX25）