城市社區(qū)治理運作機(jī)制探析*
——基于元治理理論的考察

韓瑞波

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

城市社區(qū)治理運作機(jī)制探析*
——基于元治理理論的考察

韓瑞波

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

當(dāng)前我國城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展明顯受制于城市社區(qū)治理運作機(jī)制的不健全。元治理理論范式與當(dāng)前我國城市社區(qū)治理具有高度契合性。該范式強(qiáng)調(diào)了政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)地位，政府的角色定位是“協(xié)調(diào)者”、“責(zé)任人”與“監(jiān)督者”。同時，元治理視閾下的城市社區(qū)治理還應(yīng)重視多元治理主體的共同參與，旨在構(gòu)建由協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制所組成的整體性運作機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制保證政府權(quán)能與治理彈性；責(zé)任機(jī)制提升社區(qū)治理互信與協(xié)作；監(jiān)督機(jī)制擺脫治理困境與治理風(fēng)險。在元治理理論指導(dǎo)下完善條塊化協(xié)調(diào)機(jī)制、互補(bǔ)性責(zé)任機(jī)制與常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，是優(yōu)化我國城市社區(qū)治理運作機(jī)制的絕佳路徑。

元治理；城市社區(qū)治理；運作機(jī)制

作為一種社區(qū)管理機(jī)制，社區(qū)治理已得到社會各界的廣泛認(rèn)同，成為推動社區(qū)建設(shè)的重要方式。當(dāng)前，我國城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，與此同時，各地區(qū)在社區(qū)管理、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)等方面已探索出諸多特征鮮明的城市社區(qū)發(fā)展模式。但不可否認(rèn)的是，目前的社區(qū)治理運作機(jī)制也存在明顯的缺陷。政府、社區(qū)居民、社區(qū)居委會、社會組織、駐區(qū)單位等治理主體之間的溝通與互動欠缺，呈現(xiàn)出一種“集體失聯(lián)”的形態(tài)，各主體在參與社區(qū)治理時缺乏必要的積極性和有效性。社區(qū)治理運作機(jī)制的碎片化困境已成為制約社區(qū)實現(xiàn)善治的瓶頸。在此背景下，如何克服城市社區(qū)治理運作機(jī)制的缺陷、擺脫困境，就成為完善社區(qū)治理、走向社區(qū)善治的重要命題。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

元治理理論在提出后的20多年時間內(nèi)，以其獨到的解釋力被廣泛運用于不同國家諸多領(lǐng)域的治理進(jìn)程之中。它在各種治理范式框架中具有代表性，既能在宏觀層面重塑政府、市場與社會之間的關(guān)系，又能在微觀層面上指導(dǎo)某一具體領(lǐng)域的治理行為。元治理理論范式與當(dāng)前我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀具有高度契合性。通過構(gòu)建元治理模型，用于指導(dǎo)我國城市社區(qū)治理實踐，并完善其運作機(jī)制，是實現(xiàn)城市社區(qū)善治的絕佳路徑。

(一)城市社區(qū)治理

德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯早在《共同體與社會》這部著作中最先使用了“社區(qū)”(community)一詞，用于描述那些存在于前工業(yè)社會的、具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富有人情味的社會關(guān)系和社會利益共同體。國內(nèi)學(xué)界將社區(qū)界定為地域性社會，其中既有社區(qū)研究歷史方面的淵源，同時也是社區(qū)研究在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)用與實踐的必然結(jié)果。[1]自“社區(qū)”的概念引入國內(nèi)學(xué)界以來，學(xué)者們對社區(qū)的理解和闡釋普遍具有地域性因素。例如，徐勇認(rèn)為，“社區(qū)是指由聚居在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，是由一定的人口、地域、設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)、文化現(xiàn)象和社區(qū)意識等要素構(gòu)成的小社會”[2]。又如，唐忠新認(rèn)為，“社區(qū)指的是由居住在某一地方的人們結(jié)成多種社會關(guān)系和社會群體，從事多種社會活動而構(gòu)成的社會區(qū)域生活共同體”[3]。就“社區(qū)”的一般內(nèi)涵來說，“社”即為人群，“區(qū)”就是地區(qū)、空間、環(huán)境，可以簡單將其理解為聚居在一定地域上的人群生活的共同體。城市社區(qū)是相對于農(nóng)村社區(qū)而言的，是指在一定的城市地域范圍內(nèi)，由一定規(guī)模的人群按照某種社會關(guān)系組成的、具有綜合性社會功能的社會區(qū)域共同體。

治理理論早先由英國學(xué)者羅德·羅茨提出，他認(rèn)為治理“意味著統(tǒng)治的含義發(fā)生變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程得以產(chǎn)生，意味著有序統(tǒng)治的條件已和以往大相徑庭，是以新的手段來統(tǒng)治社會”[4]。法國管理學(xué)家讓-皮埃爾·戈丹認(rèn)為，“治理可以用來破除陳規(guī)，沖破保護(hù)官僚主義的圍墻；治理具有現(xiàn)代性，它對舊有的社會關(guān)系提出質(zhì)疑，同時，治理可以代替公共干預(yù)主義”[5]。美國管理學(xué)家?guī)煲谅头丁じダＬ刂赋觯爸卫硭鶚?gòu)建的社會結(jié)構(gòu)與秩序不能依賴外部強(qiáng)加，它需要依靠諸多行為者之間的互動來發(fā)揮作用”[6]?？梢?，治理理論旨在重新調(diào)整和塑造政府、市場與社會等治理主體之間的關(guān)系，它為治理過程中的角色定位和利益分配等體制性問題的解決提供了理論指導(dǎo)。參考治理的內(nèi)涵來界定社區(qū)治理，我們可以將社區(qū)治理理解為治理主體共同參與社區(qū)治理事務(wù)，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行為。

1.關(guān)于城市社區(qū)治理的規(guī)范研究。學(xué)者們從不同的角度對城市社區(qū)治理展開規(guī)范研究。例如，吳光蕓、楊龍基于社會資本的視角來解讀社區(qū)治理問題，他們認(rèn)為，“社區(qū)居民之間互惠的、普遍的信任，以及通過社區(qū)組織而構(gòu)建起來的社會參與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了社區(qū)的社會資本；社區(qū)治理的實質(zhì)就是信任、互惠與合作；社會資本理論范式下的社區(qū)治理包括三個維度：社會網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和激勵監(jiān)督”[7]。張洪武聚焦于社區(qū)治理的秩序問題，他指出，“社區(qū)治理的多中心秩序不僅依賴于社區(qū)之外更高層次的頂層設(shè)計和制度供給，還依賴于社區(qū)內(nèi)部各治理主體之間通過互動博弈所構(gòu)建的規(guī)則體系；由公共責(zé)任理念指導(dǎo)、公共規(guī)則約束的社區(qū)多中心治理秩序，是擺脫‘公地困境’、改善集體行動并實現(xiàn)社區(qū)善治的基本前提”[8]。陳偉東、吳恒同探討了城市社區(qū)的治理方法和路徑選擇，他們認(rèn)為，“建國后，城市社區(qū)治理方法實現(xiàn)了由經(jīng)驗方法向行政方法的過渡，當(dāng)前仍以行政方法為主；社會結(jié)構(gòu)的變遷和國家治理理念的轉(zhuǎn)型，使得缺乏彈性的行政方法已無法有效完成社區(qū)治理與居民自治的使命；基于居民需求結(jié)構(gòu)和特點，當(dāng)代城市社區(qū)治理應(yīng)選擇以精細(xì)化和理性化為特征的專業(yè)化道路”[9]。張平、隋永強(qiáng)在元治理視閾下論述了中國城市社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)，在他們看來，“中國城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出‘一核多元’的特點，‘一核’是指中國共產(chǎn)黨是唯一的領(lǐng)導(dǎo)核心，‘多元’主體包括政府、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民等；依據(jù)元治理理論范式，在黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)下，構(gòu)建社區(qū)治理主體協(xié)同共治的局面”[10]。隋玉杰從社會系統(tǒng)理論、需要理論和抗逆力、充權(quán)與優(yōu)勢理論出發(fā)，對當(dāng)前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)方面的某些創(chuàng)新性舉措進(jìn)行審視，探求其背后的運作機(jī)制、動力機(jī)制和可持續(xù)性發(fā)展機(jī)制；他將當(dāng)前社區(qū)治理結(jié)構(gòu)劃分為功能對位型、需求滿足型和自力更生型等，并指出理想型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建需權(quán)衡各種治理結(jié)構(gòu)類型的利弊[11]。陳亞輝著眼于社區(qū)治理的模式，他認(rèn)為，“隨著社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)化伙伴關(guān)系已成為社區(qū)發(fā)展的大勢所趨；社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵是通過管理網(wǎng)絡(luò)使社區(qū)快速反映公民訴求，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；未來的社區(qū)發(fā)展應(yīng)注重實現(xiàn)社區(qū)公共價值，連接社區(qū)公共服務(wù)伙伴關(guān)系，強(qiáng)化政府責(zé)任，提升社區(qū)公共服務(wù)能力”[12]。

2.關(guān)于城市社區(qū)治理的實證研究。近年來，實證研究已成為城市社區(qū)治理領(lǐng)域研究的熱點。例如，唐文玉基于社區(qū)個案研究城市社區(qū)中的權(quán)威效能治理指出，“‘權(quán)威效能治理’展現(xiàn)了社區(qū)中國家力量和社會力量之間的‘權(quán)威—服從’關(guān)系，社會力量充當(dāng)著國家滲透社會生活的功能性和結(jié)構(gòu)性的‘基礎(chǔ)設(shè)施’；在‘權(quán)威效能治理’范式下建構(gòu)起來的是一種有限社會公共性和能動性的‘管理型公共領(lǐng)域’，其職能主要是拓寬國家提供公共服務(wù)的范圍，以便國家對社區(qū)實施‘柔性控制’”[13]。馮猛以北京東城區(qū)6號院的環(huán)境整治行動為例，從社區(qū)治理的基本要素出發(fā)，構(gòu)建了一個研究社區(qū)治理困境的分析框架；這一框架基于社區(qū)困境發(fā)生的原因，針對治理行動規(guī)則、行動結(jié)構(gòu)和行動過程，提出本質(zhì)困境、結(jié)構(gòu)困境和過程困境三種理論范疇，并提出擺脫以上困境的若干途徑[14]。張紅、張再生在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，運用AMOS 17.0軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)與假設(shè)模型進(jìn)行了結(jié)構(gòu)方程的擬合檢驗，在他們看來，“完善居民社區(qū)治理參與的條件，提高居民參與社區(qū)治理的便利度，提升社區(qū)治理參與的效率，是推進(jìn)社區(qū)治理、實現(xiàn)社區(qū)善治的有效路徑”[15]。吳曉林基于臺灣臺北市社區(qū)的調(diào)查，指出“臺灣城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出以半官方性質(zhì)的‘里組織’、社區(qū)發(fā)展協(xié)會和官方力量為主體的三角結(jié)構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)打破了‘恩庇關(guān)系’對社區(qū)的影響，試圖將微觀層面的政府干預(yù)趕出社區(qū)，為社區(qū)自主發(fā)展創(chuàng)造更多空間”[16]。李曉壯從政府、市場、社會三維分析框架出發(fā)，通過對北京市社區(qū)調(diào)查來分析政府、市場和社會三大社區(qū)治理主體之間的相互關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其處于非良性的運行狀態(tài)之中，存在“社區(qū)居委會行政化趨于嚴(yán)重、行政區(qū)劃體制改革滯后城鎮(zhèn)化、社區(qū)共享部位產(chǎn)權(quán)不清晰等比較突出的體制性問題”[17]，進(jìn)而指出體制改革創(chuàng)新是破解社區(qū)治理問題的當(dāng)然路徑。

(二)元治理理論

目前，“元治理”(Metagovernance)已日益成為國內(nèi)外學(xué)界討論的熱點理論之一。英國學(xué)者鮑勃·杰索普是最早提出并界定“元治理”概念的學(xué)者之一。關(guān)于元治理興起的原因，杰索普指出，“元治理是為了克服治理失靈而進(jìn)行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理的協(xié)調(diào)”[18]。杰索普將自組織作為一種治理機(jī)制，認(rèn)為公私合營企業(yè)和其他形式的自組織比傳統(tǒng)的立法等級機(jī)構(gòu)和行政手段更為有效。同時，他還指出自組織也可能出現(xiàn)治理失靈，進(jìn)而提出“元治理”目標(biāo)：設(shè)計更合適的制度規(guī)范，設(shè)想更合適的遠(yuǎn)景，從而促進(jìn)各個領(lǐng)域的自組織發(fā)展，協(xié)調(diào)組織之間的目標(biāo)、空間和時間尺度、行動及后果等。由此杰索普提出國家在治理中依然發(fā)揮相當(dāng)重要的作用，比如制定規(guī)章制度、督促制度實施、創(chuàng)新制度等，但國家必須提供治理的基本規(guī)則，保證不同治理機(jī)制與規(guī)制的兼容[19]。元治理旨在尋求控制和自治的平衡。治理意味著分權(quán)、自治、多中心與公民參與等要素，元治理則是對這種去權(quán)威化、去中心化的治理趨勢的控制。凱里·多貝斯泰恩指出，“元治理要求在治理體系內(nèi)確保政府的影響力、控制和命令；元治理的掌舵功能指的是國家為實現(xiàn)各治理主體的利益和權(quán)力的平衡制定基本規(guī)則”[20]。

元治理理論引入國內(nèi)學(xué)界之后，學(xué)者們結(jié)合中國治理現(xiàn)狀對其進(jìn)行了本土化的理解和闡釋。例如，于水等在元治理視域下研究政府的治道邏輯和治理能力，他們指出，“現(xiàn)代政府的治理應(yīng)以政府的‘元治’為主體范式，以政府和社會的良性互動為前提條件，以政府能力的提升和善治為目標(biāo)；元治理范式力圖通過國家治理體系的建構(gòu)，重塑政府、市場與社會的三維關(guān)系，探求提升政府治理能力的可行路徑”[21]。唐任伍等在元治理視閾下研究中國環(huán)境治理的策略選擇問題，他們指出，“在我國環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式下，政府以‘統(tǒng)領(lǐng)’而非‘治理’的姿態(tài)出現(xiàn)，各種治理模式、市場與社會網(wǎng)絡(luò)機(jī)制無法有效運行；根據(jù)元治理范式，強(qiáng)化自治理，強(qiáng)調(diào)與政府權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任，通過保持治理模式的多樣性來增加治理彈性，從而有效應(yīng)對環(huán)境治理這個復(fù)雜系統(tǒng)”[22]。郭永園等認(rèn)為，“強(qiáng)調(diào)國家在公共治理中的重要作用的元治理理論相比于治理理論更契合中國‘強(qiáng)政府’的現(xiàn)狀以及對科層治理傳統(tǒng)偏好，可以充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢”[23]。李劍在元治理視角下探討地方政府創(chuàng)新問題時指出，“‘元治理’范式重塑了政府在社會治理中的中軸角色，但必須明確的是，這種對國家(政府)作用的推崇并非是向科層等級治理模式的回歸，更不是傳統(tǒng)的‘國家中心論’的重復(fù)，元治理提出的‘將國家請回中心’的理念更加側(cè)重于政府的責(zé)任而非權(quán)力”[24]。

通過梳理和歸納國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于元治理理論的研究，我們可以將“元治理”的內(nèi)涵界定為：在多個治理主體所構(gòu)建起的治理網(wǎng)絡(luò)中，政府充當(dāng)“協(xié)調(diào)者”、“責(zé)任人”與“監(jiān)督者”的角色，政府利用科學(xué)合理的議程設(shè)定、良好的溝通協(xié)調(diào)以及精心設(shè)計的組織安排，構(gòu)建一個健康而有序的治理機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)公共價值和公共事務(wù)的善治。

二、中國城市社區(qū)治理運作機(jī)制的元治理模型

我國城市社區(qū)治理模式和結(jié)構(gòu)變化的基本趨勢是從單一治理主體逐步轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治。城市社區(qū)治理本質(zhì)上就是在城市社區(qū)范圍內(nèi)，依托多元治理主體和多元化的治理方式，協(xié)同治理社區(qū)公共事務(wù)，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，實現(xiàn)社區(qū)善治。為了克服治理失靈的風(fēng)險，元治理理論旨在對政府、市場和公民社會等治理形式、機(jī)制或力量進(jìn)行一種宏觀把握和設(shè)計，調(diào)整各種治理機(jī)制之間的平衡，重新整合各種治理機(jī)制之間的復(fù)雜合作。

(一)元治理視閾下城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)

元治理視閾下的城市社會治理主體包括政府、社區(qū)居委會、社會組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民(如圖1)。

1.政府。面對一個多元治理主體并存的治理體系，政府首先要適應(yīng)元治理的角色定位，它是社會制度與機(jī)構(gòu)完善以及社會凝聚力的責(zé)任承擔(dān)者?！霸卫聿豢苫焱谝粋€至高無上、控制一切治理安排的政府，相反，它擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計、提出遠(yuǎn)景設(shè)想的任務(wù)，從而促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織?！盵25]改革開放以來，我國城市社區(qū)發(fā)展路徑是通過自上而下的社會計劃來推行的政府推進(jìn)模式，地方政府的基層組織是推行新政策的重要主體。社區(qū)黨組織在社區(qū)發(fā)展中仍居于主導(dǎo)地位。十八大報告明確提出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理體制。在我國城市社區(qū)治理中，黨和政府是社區(qū)元治理的核心。

2.社區(qū)居委會。元治理理論強(qiáng)調(diào)政府的核心地位，但并不意味著否定其他治理主體功能的發(fā)揮。社區(qū)居委會作為群眾性的自治組織，要在黨和政府的支持和幫助下，充分發(fā)揮自治功能，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”。社區(qū)居委會是居民會議執(zhí)行機(jī)構(gòu)與社區(qū)治理的重要依托，黨和政府只有借助于社區(qū)居委會這一載體才可能完成社區(qū)治理的任務(wù)。

3.社會組織。城市社區(qū)社會組織是在社區(qū)范圍內(nèi)從事活動，以實現(xiàn)居民利益訴求、為居民提供服務(wù)、推進(jìn)社區(qū)發(fā)展為宗旨的服務(wù)性、公益性和自治性的社會組織。元治理視閾下的社區(qū)社會組織接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和扶持，進(jìn)而發(fā)揮在社區(qū)治理中的能動作用。社區(qū)社會組織以自組織的方式集合與表達(dá)居民的權(quán)利意識和利益訴求，通過溝通、協(xié)調(diào)、調(diào)解等方式，集結(jié)整合居民意愿，為黨和政府的科學(xué)決策提供有效參考。

4.駐區(qū)單位。駐區(qū)單位是指在社區(qū)范圍內(nèi)營利或非營利的企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等組織的總稱。盡管駐區(qū)單位與社區(qū)之間不存在隸屬關(guān)系，但它作為城市社區(qū)治理的重要支撐，其設(shè)施、場地、人才、資金等資源優(yōu)勢構(gòu)成元治理中黨和政府治理資源的補(bǔ)充，提升社區(qū)資源的利用效率。

5.社區(qū)居民。社區(qū)居民是社區(qū)治理的根基所在，廣大居民積極參與社區(qū)治理是實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的力量和源泉。社區(qū)居民通過主動參與社區(qū)民主選舉與民主決策，進(jìn)行民主管理，并踐行民主監(jiān)督，以保證社區(qū)公共精神的弘揚與社區(qū)凝聚力的集聚。

圖1 城市社區(qū)治理元治理模型圖

(二)城市社區(qū)的元治理運作機(jī)制

城市社區(qū)元治理運作機(jī)制中的“協(xié)調(diào)機(jī)制”、“責(zé)任機(jī)制”與“監(jiān)督機(jī)制”是一個緊密互動的整體，構(gòu)成元治理范式下城市社區(qū)治理運作機(jī)制的三個子系統(tǒng)(如圖2)。政府在其中分別承擔(dān)著“協(xié)調(diào)者”、“責(zé)任人”和“監(jiān)督者”的角色。

1. “協(xié)調(diào)機(jī)制”：保證政府權(quán)能與治理彈性。政府權(quán)能是指政府管理公共事務(wù)的權(quán)威；治理彈性則是指政府在各種治理模式之間進(jìn)行有效的選擇或組合，強(qiáng)調(diào)對社會指導(dǎo)的能力。“協(xié)調(diào)機(jī)制”旨在保證政府權(quán)能與治理彈性。“治理與元治理的本質(zhì)區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)政治組織脫離政府和國家的過程，而后者則明確注重保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力的實踐和過程?！盵26]多中心治理將政府看作是多元治理主體中平等的“一元”，這種治理模式削弱了政府權(quán)能，它無法有效解決多元治理主體之間的利益沖突和目標(biāo)分化問題，缺乏必要的整合與協(xié)調(diào)力量，容易導(dǎo)致多元治理的失效。元治理范式所構(gòu)建的治理機(jī)制雖然也強(qiáng)調(diào)了各治理主體的互動和參與，但政府的權(quán)威仍居于主導(dǎo)地位。在元治理中，政府的功能主要表現(xiàn)為制定規(guī)則與協(xié)調(diào)行動，進(jìn)而推動自組織和各治理主體的發(fā)展，既實現(xiàn)“元治”，又不毀壞“自治”?！皡f(xié)調(diào)機(jī)制”是城市社區(qū)元治理運作的前提和基礎(chǔ)。隨著城市社區(qū)治理的發(fā)展和深入，將不同治理主體所承擔(dān)的治理任務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合是改善社區(qū)治理的關(guān)鍵，整合過程也是不斷明確各治理主體功能界限的過程。就社區(qū)治理而言，要肯定黨和政府的力量在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)性，不斷加強(qiáng)黨組織建設(shè)，發(fā)揮執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢以及在社區(qū)工作中的政治核心作用。其具體任務(wù)包括推動和領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)自組織、社區(qū)社會組織與社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)治理彈性，構(gòu)建新型社區(qū)管理機(jī)制。

2. “責(zé)任機(jī)制”：提升社區(qū)治理互信與協(xié)作。元治理強(qiáng)調(diào)了政府及其他治理主體的責(zé)任意識，“元治理需要在透明的環(huán)境中運作，培育多主體之間的信任和更有效的協(xié)作。只有具備了以上條件才能達(dá)到預(yù)期的效果”[27]?？梢姡袚?dān)各自的責(zé)任是實現(xiàn)各治理主體互信與協(xié)作的前提?；鶎诱M織作為社區(qū)治理主體系統(tǒng)中的主導(dǎo)力量，其主要職責(zé)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)；基層社區(qū)群眾性組織是社區(qū)主體中的基礎(chǔ)性力量，充分發(fā)揮其利益協(xié)調(diào)、解決沖突的功能，以及提供公共服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為的作用，協(xié)助基層黨組織和政府組織做好社會管理工作，是構(gòu)建新型社區(qū)的重要特征。在城市社區(qū)治理中，元治理視閾下“一核多元”的治理主體都將提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為職責(zé)所在。“公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的制度邏輯導(dǎo)向了一個合作主義的政策領(lǐng)域時代。在合作主義的政策框架中，政府謀求與社會其他組織建立伙伴關(guān)系，構(gòu)建公共服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)?！盵28]社區(qū)治理主體之所以展開協(xié)作，是因為它們能夠切實感受到共同的價值觀念，這種觀念就是推進(jìn)社區(qū)治理走向善治的責(zé)任觀念。因此，構(gòu)建社區(qū)責(zé)任機(jī)制，是社區(qū)治理互信與協(xié)作的保證。

3. “監(jiān)督機(jī)制”：擺脫治理困境與治理風(fēng)險。任何治理范式和社會組織都需要有效的管理和有力的監(jiān)督才能健康發(fā)展，城市社區(qū)作為與廣大居民利益息息相關(guān)的組織單位更應(yīng)如此。如果失去應(yīng)有的政府行政監(jiān)督和社會民主監(jiān)督，容易導(dǎo)致職權(quán)濫用、社會失序等后果，陷入治理困境和治理風(fēng)險之中，進(jìn)而嚴(yán)重影響政府的公信力與合法性。當(dāng)前，我國城市社區(qū)治理的監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社區(qū)自組織由于缺乏明確的指導(dǎo)，導(dǎo)致社區(qū)成員在內(nèi)心難以形成對社區(qū)的認(rèn)同感與責(zé)任感，這勢必造成社區(qū)組織自我監(jiān)督的不力；第二，盡管城市社區(qū)的監(jiān)督主體諸多，但由于監(jiān)督機(jī)制的不健全不完善，多元主體難以形成監(jiān)督合力，無法起到應(yīng)有的監(jiān)督效果；第三，在社區(qū)內(nèi)部供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，由于缺乏統(tǒng)一的約束與協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)調(diào)失靈，利益沖突難以有效化解?！霸卫硪馕吨畱?yīng)該在治理的監(jiān)管、駕馭和協(xié)調(diào)方面發(fā)揮關(guān)鍵的作用，動員治理中所必要的資源，有效促成治理中的合法性與責(zé)任性。”[29]總之，在當(dāng)前的城市社區(qū)治理中，政府“元治理”的監(jiān)督功能無法得到有效的發(fā)揮，并未承載起構(gòu)建新型社區(qū)運作機(jī)制、特別是監(jiān)督機(jī)制的重任。

總而言之，結(jié)合我國社區(qū)治理的實際運作狀況，筆者將社區(qū)元治理運作機(jī)制構(gòu)建成“協(xié)調(diào)機(jī)制”、“責(zé)任機(jī)制”與“監(jiān)督機(jī)制”所聯(lián)結(jié)成的一個有機(jī)整體?！皡f(xié)調(diào)機(jī)制”是各主體在參與城市社區(qū)治理的過程中明確職能分工、表達(dá)訴求、梳理和調(diào)整利益分配的過程，它是實現(xiàn)城市社區(qū)治理良性運轉(zhuǎn)的前提條件；“責(zé)任機(jī)制”是城市社區(qū)治理的“粘合劑”，它是各治理主體之間達(dá)成互信與合作的保證；“監(jiān)督機(jī)制”旨在化解各治理主體之間的利益沖突，它是維持城市社區(qū)治理良性運轉(zhuǎn)的最后一道“安全閥門”。就社區(qū)元治理的三個運作機(jī)制而言，元治理對政府所應(yīng)發(fā)揮的功能與承擔(dān)的責(zé)任提出了更高的要求。政府在保證自身權(quán)能與治理有效性的同時，還要提升其他治理主體參與社區(qū)治理的積極性，在擺脫治理碎片化困境的任務(wù)中必須處于主導(dǎo)地位。

圖2 元治理運作機(jī)制示意圖

三、基于元治理模型的案例分析與治理機(jī)制優(yōu)化路徑

模式往往表示特定的制度設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)制和運行方式的結(jié)合，以此從整體上展示類型學(xué)的意義。社區(qū)治理中的模式是基于社區(qū)實踐進(jìn)行總結(jié)和反思而得出的具有代表性的治理形式。它是社區(qū)治理主體之間的特定關(guān)系、運作機(jī)制、制度規(guī)范與實踐邏輯，體現(xiàn)著國家與社會之間的特定關(guān)系。從近些年的社區(qū)治理實踐來看，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)涌現(xiàn)出依據(jù)元治理模型而探索出的城市社區(qū)治理新模式，諸如上海的“街道街區(qū)模式”、武漢的“江漢模式”、沈陽的“社區(qū)自治組織模式”、寧波模式、成都錦江模式、北京魯谷街道模式、青島浮山后模式、深圳鹽田模式等等。它們基于元治理的視閾以制度創(chuàng)新的形式重新分配權(quán)力，發(fā)揮基層黨組織和政府組織的主導(dǎo)功能，協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體間的關(guān)系，培育責(zé)任意識，完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而大大提高了社區(qū)管理與服務(wù)能力。在此，本文列舉若干元治理實踐案例，以期對優(yōu)化城市社區(qū)治理機(jī)制有所啟示和借鑒。

(一)強(qiáng)化政府主導(dǎo)，構(gòu)建條塊化協(xié)調(diào)機(jī)制

以“上海模式”為例，上海社區(qū)治理的基本思路是，以“兩級政府、三級管理”為主線，以街道轄區(qū)為操作單位，形成“條包塊管、以塊為主”的管理格局?！皟杉壵⑷壒芾怼钡闹饕x是，擴(kuò)大和落實街道的管理權(quán)力和財力。在目前街道黨工委、街道辦事處分別作為區(qū)委、區(qū)政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)不變的前提下，街道辦事處在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)的城區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社會治安綜合治理、精神文明建設(shè)、街道經(jīng)濟(jì)組織，行使組織領(lǐng)導(dǎo)、整合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的行政管理職能?！皸l包塊管、以塊為主”，主要是指理順區(qū)政府職能部門的專業(yè)管理(條管)與街道綜合管理(塊管)之間的關(guān)系，要求基層公安、工商、市政等專業(yè)職能部門接受上級職能部門和街道黨工委、辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)。簡言之，就是把市、區(qū)兩級政府的一部分職能分離出來向街道層面集中，加強(qiáng)第三級管理，實現(xiàn)街道與居委會一體化。政府治理重心下移，將街道行政權(quán)力的中心轉(zhuǎn)移到街道辦，放權(quán)于街道，使治理資源在街道有效合理地分配。

“上海模式”強(qiáng)化了政府在城市社區(qū)治理中的主導(dǎo)功能，政府對社會性、地區(qū)性和公益性的社區(qū)事務(wù)充當(dāng)協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。這種模式貫徹了元治理理論所強(qiáng)調(diào)的政府處于核心地位的基本理念，其主要特點就是突出了街道辦事處在社區(qū)治理中的地位和效能，使它在城市基層政權(quán)管理中處于承上啟下的關(guān)鍵位置。上海社區(qū)治理機(jī)制的改革，克服了舊有治理體制條塊分割、協(xié)調(diào)失靈的弊端，是元治理理論在城市社區(qū)治理實踐中的成功運用。

(二)明確職能分工，構(gòu)建互補(bǔ)型的責(zé)任機(jī)制

以“江漢模式”為例，武漢江漢區(qū)社區(qū)治理的優(yōu)勢在于，將政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治相結(jié)合，實現(xiàn)了政府行政職能與社區(qū)自治功能、政府責(zé)任與社會組織責(zé)任的互補(bǔ)。江漢區(qū)的社區(qū)治理改革主要歷經(jīng)三個階段：第一階段(2000—2002年)，這一時期的改革重點是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社區(qū)的關(guān)系。明確規(guī)定街道負(fù)責(zé)行政任務(wù)，承擔(dān)行政責(zé)任；社區(qū)享有充分自治權(quán)，在實踐中居委會和街道辦不再是上下級的行政關(guān)系，居委會有權(quán)拒絕行政攤派任務(wù)。但第一階段的改革導(dǎo)致新架構(gòu)的社區(qū)治理機(jī)制與傳統(tǒng)的行政體制不斷摩擦，無法有效擺脫資源配置、社區(qū)自治、合作行動三大困境[30]。第二階段(2003—2007年)，這一時期的改革側(cè)重于提升社區(qū)自治功能，構(gòu)建社區(qū)協(xié)作機(jī)制。具體做法是：建立健全社區(qū)事務(wù)分類管理和準(zhǔn)入制度，進(jìn)而減輕社區(qū)居委會工作負(fù)擔(dān)，解除“行政捆綁”。在明確各治理主體職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，使居委會真正從繁瑣的行政事務(wù)中抽離出來。第三階段(2008年至今)，2008年之后，江漢區(qū)啟動新一輪改革，這次改革的重點是推進(jìn)政府社會職能協(xié)作化過程，解決城市社區(qū)治理和公共服務(wù)供給過程中效率低下的問題。具體做法是：進(jìn)一步理順社區(qū)業(yè)務(wù)，明確社會居委會責(zé)任。江漢區(qū)將社區(qū)工作事務(wù)劃分為兩類，一是綜合協(xié)管業(yè)務(wù)類，包括治安、市容、環(huán)保、交通協(xié)管；另一類是社會保障業(yè)務(wù)方面，如勞保、社保、醫(yī)保、低保等申請、資格審查等。

“江漢模式”成功的經(jīng)驗在于運用元治理范式將政府行動與社會行動進(jìn)行有效的銜接。通過梳理各治理主體的職責(zé)，明確責(zé)任劃分，實現(xiàn)治理功能互補(bǔ)。互補(bǔ)性責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建既增強(qiáng)了社區(qū)治理各主體間的協(xié)調(diào)互動，也提高了社區(qū)治理的效率，同時還為社區(qū)良性發(fā)展提供了廣闊的空間。武漢江漢區(qū)經(jīng)過長期的探索構(gòu)建了新型城市社區(qū)治理模式，實現(xiàn)了基層政府與社區(qū)自治機(jī)制的成功接洽，轉(zhuǎn)變了城市社區(qū)治理格局。

(三)鼓勵社區(qū)評議，構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制

以“魯谷模式”為例，其主要特點之一是發(fā)揮社區(qū)民主評議監(jiān)督職能，培育社區(qū)民間組織。以魯谷社區(qū)為例，該社區(qū)建立了一個街道層次的社區(qū)成員代表會議，由200多名居民代表、駐社區(qū)單位代表和社區(qū)內(nèi)的地方人大代表和政協(xié)委員組成，并且設(shè)立了社區(qū)委員會及其辦公室作為社區(qū)成員代表會議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。魯谷社區(qū)定期召開社區(qū)成員代表會議，實行社區(qū)代表重大事項巡視制度、聽證制度、評議制度，定期組織社區(qū)成員對政府有關(guān)職能部門及派駐機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行民主評議考核?？己私Y(jié)果上報上級主管單位和區(qū)委組織部備案，作為干部任免和評優(yōu)的重要依據(jù)。社區(qū)評議制度的完善實現(xiàn)了社區(qū)監(jiān)督機(jī)制常態(tài)化。

從“魯谷模式”來看，社區(qū)治理常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于黨組織和政府組織能否切實發(fā)揮“元治理”的功能。健全常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制需要以黨和政府的監(jiān)督為中心，將黨內(nèi)監(jiān)督依托于社會力量，培育社區(qū)社會組織和社會成員的自我監(jiān)督，以群眾監(jiān)督的面目出現(xiàn)。此外，以社區(qū)居民監(jiān)督委員會這一形式實現(xiàn)社區(qū)層面監(jiān)督的夾縫鏈接，在社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期引導(dǎo)其逐步走向自治善治。社區(qū)居民監(jiān)督委員會應(yīng)由民主選舉產(chǎn)生，向社區(qū)成員負(fù)責(zé)，接受社區(qū)成員評議。元治理視閾下的社區(qū)治理監(jiān)督機(jī)制是通過黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、班子內(nèi)部監(jiān)督與外部群眾監(jiān)督相互溝通、互為依托、形成合力的監(jiān)督體制來實現(xiàn)的。

四、結(jié) 語

治理理念若想發(fā)揮實效，需要相配套的運作機(jī)制與之契合。每種機(jī)制要想維持自身的有效性，也需要對其自身不斷加以完善。各地的城市社區(qū)治理實踐已證明，城市社區(qū)元治理運作機(jī)制有效克服了治理過程中的諸多難題。城市社區(qū)治理作為政府與其他治理主體對社區(qū)生活的合作管理，需強(qiáng)調(diào)多元社會主體的共同參與，更應(yīng)重視政府在其中所具有的元治理的特殊角色和作用。元治理并不意味著建立一套一成不變的治理方式，它所體現(xiàn)的是治理模式與治理主體多元關(guān)系的管理，政府仍只是多元系統(tǒng)中的成員之一，但在政府擔(dān)負(fù)保護(hù)該社會的制度機(jī)構(gòu)完善與社會凝聚力的責(zé)任時，政府元治理職權(quán)的行使可以發(fā)揮其他治理主體所不具備的治理機(jī)制協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。這不僅可以為自組織治理提供制度保障，而且在治理模式失效的情況下，政府可作為最后手段采取補(bǔ)救措施。元治理范式下的城市社區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，有效克服了當(dāng)前城市社區(qū)治理運作機(jī)制的不足，在發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用的同時，也有效維護(hù)了多元治理的有效性，對實現(xiàn)社區(qū)善治具有重要意義。

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

The Mechanism of Urban Community Administration —— from the Perspective of Metagovernance

HAN Rui-bo

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration，WuhanUniversity，Wuhan430072，Hubei，China)

Currently, the transformation and development of the urban community is obviously limited by the defect of the mechanism of urban community administration. Metagovernance is highly consistent with our current urban community administration. Metagovernance emphasizes the government’s dominant position in multiple governance networks, and the government acts as “a coordinator”, “a responsible person” and “a supervisor”. Meanwhile, urban community administration under the perspective of Metagovernance also should pay attention to the participation of multiple governance bodies, in order to build a holistic mechanism consist of the mechanism of coordinative one, responsible one and supervisory one. Coordinative mechanism ensures the government power and management flexibility; responsible mechanism promotes mutual trust and cooperation of community administration; supervisory mechanism gets rid of the governance risks and difficulties. Building striped coordinative mechanism, complementary responsible mechanism and normalized supervisory mechanism are the viable paths to perfect the mechanism of urban community administration.

metagovernance； urban community administration； mechanism

2016-10-15 作者簡介：韓瑞波(1992-)，男，河北省邢臺市人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要從事政治學(xué)理論與方法研究。

國家社會科學(xué)基金重點項目(10AZZ002)

D630

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10.3963/j.issn.1671-6477.2017.01.0017