關(guān)于行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革的觀察與思考
——以上海鐵路運輸法院為樣本

文/侯丹華 葉一 崔勝東

關(guān)于行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革的觀察與思考
——以上海鐵路運輸法院為樣本

文/侯丹華 葉一 崔勝東

根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會改革要求，以及新行政訴訟法有關(guān)“跨行政區(qū)劃管轄行政案件”的規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)和上海市高級人民法院確定，上海鐵路運輸法院自2016年7月1日起開始實行行政案件集中管轄改革。目前，該院根據(jù)集中管轄改革推進(jìn)多元化糾紛解決、依法行政等工作機制，在實踐中已經(jīng)取得初步成效。面對改革中遇到的問題，上海鐵路運輸法院將從業(yè)績評價體系建設(shè)、提高專業(yè)化審理水平等方面分析和思考，以期深入推進(jìn)跨區(qū)法院改革。

黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”和黨的十八屆四中全會提出“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”的改革要求，最高人民法院《四五改革綱要》也要求將鐵路法院改造成跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件及其他易受地方因素影響的案件。因此，以鐵路法院為載體，根據(jù)新行政訴訟法第18條第二款有關(guān)“跨行政區(qū)域管轄行政案件”的規(guī)定，由鐵路法院集中管轄跨區(qū)劃行政案件的試點改革，已在全國部分法院逐步鋪開。本文擬以上海鐵路運輸法院（下稱上鐵法院）為樣本，通過對行政案件集中管轄的實踐情況、初步成效、問題和思考等方面進(jìn)行觀察分析，希冀為深入推進(jìn)行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄提供參考。

集中管轄的范圍、機構(gòu)和人員

（一）集中管轄范圍

經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)和上海市高級人民法院確定，自2016年7月1日起，由上鐵法院集中管轄靜安、虹口、普陀、長寧四區(qū)的一審行政案件（非訴行政申請執(zhí)行案件，仍由原四區(qū)法院辦理），以及上級法院指定管轄的其他一審行政案件。

（二）審判機構(gòu)和人員

根據(jù)上海高院深入開展行政案件集中管轄改革試點工作的實施方案，上鐵法院設(shè)四個行政審判庭，四家區(qū)法院原行政審判庭機構(gòu)撤銷；除保留辦理非訴行政申請執(zhí)行案件的審判人員之外，四家區(qū)法院行政審判庭人員“整體平移”至上鐵法院行政審判一至四庭。

集中管轄改革推進(jìn)工作機制

行政審判是法治政府建設(shè)的“助推器”和官民爭議的“減壓閥”。行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革試點啟動以來，上鐵法院作為承載集中管轄改革的試點單位，貫徹落實新行政訴訟法立法宗旨，結(jié)合一審法院的功能定位，根據(jù)改革的頂層設(shè)計，著眼機制建設(shè)，提升司法公信和司法權(quán)威，破解訴訟“主客場”現(xiàn)象，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。

（一）行政審判隊伍整體平移與人才積聚機制

承擔(dān)行政案件集中管轄改革，必須有一支專業(yè)化的行政審判隊伍?！罢w平移”模式下，人員來自不同區(qū)域，辦案思路和審判習(xí)慣各有不同。統(tǒng)一思想，明晰改革目標(biāo)，認(rèn)清職責(zé)使命，是確保以正確理念引領(lǐng)審判實踐的關(guān)鍵。集中管轄初期，上鐵法院組織行政審判人員展開系列討論、談話等活動，共同思考集中管轄改革的目標(biāo)、如何改善和提高人民群眾對司法公正的獲得感等問題，統(tǒng)一理念認(rèn)識及類案裁判尺度，凝聚改革共識，增強干警內(nèi)在驅(qū)動，平穩(wěn)完成了隊伍從整合到融合的工作。

（二）以訴前調(diào)解為關(guān)鍵內(nèi)容的多元化糾紛解決機制

借鑒新行政訴訟法確定的可調(diào)解行政案件的范圍，依托訴調(diào)對接中心，上鐵法院是上海地區(qū)率先探索將行政賠償、行政補償及行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)等三類糾紛納入訴前調(diào)解的法院。訴前調(diào)解機制設(shè)立后，一是廣泛引進(jìn)社會力量，從熟悉行政訴訟的高校學(xué)者、退休法官、律師中選聘特邀調(diào)解員，組建專業(yè)的特邀調(diào)解員隊伍。二是建章立制，規(guī)范調(diào)解行為，強化內(nèi)部管理。嚴(yán)循自愿、合法原則，用低廉的成本及時化解糾紛。雙方達(dá)成訴前調(diào)解協(xié)議的，即時進(jìn)行司法確認(rèn)；未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，規(guī)范工作流程，做好訴訟請求、證據(jù)、無爭議事實等記錄在案的“三固定”，以及告知雙方當(dāng)事人調(diào)解未成的原因、移交立案等信息的“兩告知”，降低后續(xù)審判環(huán)節(jié)的時間成本，提高當(dāng)事人對訴前調(diào)解的支持率和信任度。

（三）適應(yīng)跨行政區(qū)劃集中管轄要求的專業(yè)化審判機制

1.優(yōu)化專業(yè)審判庭設(shè)置。以“案件類型相對集中、審判力量科學(xué)整合”為思路，根據(jù)信息公開、治安處罰、征收補償?shù)仁瞻篙^為集中的特點，按照司改精神并結(jié)合業(yè)務(wù)專長，相對確定四個行政審判庭的專業(yè)職能。

2.以專業(yè)化、規(guī)范化要求，促進(jìn)適法統(tǒng)一工作。建立統(tǒng)一的覆蓋裁判指引、程序操作、庭審流程、文書樣式乃至司法禮儀的基礎(chǔ)性適法統(tǒng)一機制；同時以院、庭長開庭辦案引領(lǐng)規(guī)范化審理標(biāo)桿，切實貫徹庭審實質(zhì)化要求。

3.以“精品案例”促審判水平提升。為促進(jìn)審判人員庭審駕馭能力、法律適用能力、文書制作能力等職業(yè)素質(zhì)的全面提升，在集中管轄啟動時就確立了培樹“示范庭審”“優(yōu)秀裁判文書”等精品案例的目標(biāo)。精品案例，以點帶面提高案件質(zhì)量和辦案能力，擴(kuò)大行政審判的品牌效應(yīng)。

4.加強審委會行政審判專業(yè)委員會和專業(yè)法官會議建設(shè)?；谛姓讣泄茌牳母镆?，審委會增補行政審判委員，充實了審委會行政審判專業(yè)力量。運用行政審判專業(yè)法官會議平臺，討論復(fù)雜疑難案件等，對法律適用統(tǒng)一發(fā)揮積極作用。

5.探索行政審判“隨機分案、排期開庭”。為充分體現(xiàn)集中管轄機制的中立性，達(dá)到有效消除合理懷疑的目的，按照司法責(zé)任制要求，在當(dāng)事人起訴立案后，由立案庭直接確定承辦法官，并嘗試在部分案件中，由立案庭直接確定開庭時間，以切實保證行政審判的程序公正與審判效率，得到當(dāng)事人歡迎和認(rèn)可。

6.以信息化手段提升專業(yè)化管理水平。根據(jù)上級法院安排，開展研發(fā)行政案件司法大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)的工作，以信息化手段促進(jìn)行政審判評判、預(yù)估的專業(yè)化管理水平不斷提升。

（四）推進(jìn)政府依法行政的工作機制

1.堅持嚴(yán)格公正司法，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。對被訴行政行為違法的，依法予以撤銷或確認(rèn)違法、無效。借助各種機會和場合，引導(dǎo)行政機關(guān)正確看待敗訴率，理解和支持法院依法開展審判活動。

2.落實新行政訴訟法要求，促進(jìn)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。堅持《行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書》“每案必送”，細(xì)化不能出庭理由說明，健全“告官能見官”的常態(tài)化機制。鼓勵行政機關(guān)負(fù)責(zé)人“出庭更要出聲”“出聲還要出彩”，使庭審真正成為當(dāng)事人與行政機關(guān)平等對話的平臺，從而減輕甚至消除行政相對人的質(zhì)疑對立情緒，促進(jìn)行政機關(guān)提升運用法治思維的方式和依法行政的能力。在審結(jié)的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭案件中，有三成行政爭議得到實質(zhì)性解決。

3.打破訴訟“主客場”現(xiàn)象，健全良性互動機制。在堅持依法獨立公正行使審判權(quán)基礎(chǔ)上，與各區(qū)府法制辦及相關(guān)行政機關(guān)建立起健康的良性互動關(guān)系。（1）規(guī)范個案溝通形式，嚴(yán)格要求將個案溝通納入庭前會議等程序，切實體現(xiàn)法院的中立性。（2）發(fā)送“1+4”系列“集中管轄行政案件司法審查情況報告”，即四區(qū)行政審判總報告和各區(qū)分報告?？倛蟾婷嫦蛩膮^(qū)共性特點和問題，提出共性建議；分報告則針對四區(qū)突出情況，提出分析對策意見。

通過一年的改革試點，法院與行政機關(guān)建立了“鼓勵與制約”并舉、“監(jiān)督與支持”并重的良性互動關(guān)系。行政機關(guān)變強勢為平視，以往在面對法院時的心理優(yōu)越感不復(fù)存在，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴逐漸成為新常態(tài)。法院在案件審理過程中也更為超脫和中立，監(jiān)督依法行政的力度不斷增強。同時，行政機關(guān)積極看待這種變化，主動適應(yīng)新形勢和新要求，“府”“院”關(guān)系并未緊張和對立，在共同促進(jìn)行政糾紛實質(zhì)化解，建設(shè)良好法治環(huán)境方面，依法履行好職責(zé)。

（五）以立案登記制為核心的訴訟服務(wù)機制

1.嚴(yán)格貫徹落實立案登記制，暢通訴訟渠道，有效破除行政審判“立案難”。行政訴訟當(dāng)場立案率約八成；對當(dāng)場不能判定是否符合起訴條件的，均接收訴狀并出具注明收到日期的收件收據(jù)，并在法定期限內(nèi)決定是否立案。

2.形成訴訟引導(dǎo)、立案咨詢、立案登記一體化流程服務(wù)。為優(yōu)化立案體驗，提升當(dāng)事人對優(yōu)質(zhì)訴訟服務(wù)的獲得感，上鐵法院采取導(dǎo)訴分流、答疑前置等措施，悉心做好訴前釋明指導(dǎo)。對起訴材料欠缺或有誤的，一次性告知需要補正的內(nèi)容。切實做到工作規(guī)范，態(tài)度親和。

（六）跨行政區(qū)劃的訴訟便利機制

集中管轄有時會在一定程度上影響到訴訟便利，需要研究相應(yīng)的解決方式。上鐵法院通過巡回審判、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等途徑，為當(dāng)事人訴訟提供便利，已在有關(guān)區(qū)域開展了數(shù)場巡回審判，反響良好。建立跨區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)“e調(diào)解”平臺、自助立案系統(tǒng)、訴訟材料即時掃描等一系列適應(yīng)集中管轄要求的信息化項目，升級便攜式巡回審判設(shè)備，用科技助力改革及審判順利進(jìn)行。

實踐表明，借助信息化技術(shù)和巡回審判等方式，可以將這種不利影響降到最低。至今，未接到當(dāng)事人有關(guān)反映訴訟不便的投訴和抱怨。

（七）跨行政區(qū)劃的人民陪審員工作機制

人民陪審制度體現(xiàn)了司法的人民性。上鐵法院落實最高法院人民陪審員“倍增計劃”，在四區(qū)法院支持下，從四區(qū)陪審員庫選擇充實該院人民陪審員隊伍，陪審員人數(shù)倍增4倍。同時，切實發(fā)揮陪審員在案件事實認(rèn)定中的獨特優(yōu)勢，協(xié)助法官有效化解多起糾紛。

初步成效

（一）訴權(quán)保護(hù)力度加強

2016年7月1日至2017年6月30日，行政案件集中管轄改革試點一年，上鐵法院共受理案件1549件，同比集中管轄前四區(qū)法院行政庭收案總和增長43.3%。案件數(shù)量的激增，一定程度上反映了對當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)的不斷增強，行政訴訟救濟(jì)渠道更加暢通。

（二）當(dāng)事人期待和信任增強

隨著集中管轄制度的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，當(dāng)事人從天然質(zhì)疑轉(zhuǎn)為更愿意信任法院的處理。在復(fù)議共同被告的案件中，試點改革一年來，上鐵法院和上海其他區(qū)法院均有審判管轄權(quán)的行政訴訟案件共受理了178件，選擇上鐵法院起訴的比例約為50%，從一個側(cè)面說明集中管轄機制越來越受到關(guān)注。甚至有當(dāng)事人主動來電要求上鐵法院管轄其案件，這也反映出集中管轄機制的公信力越來越受到社會期待。諸多當(dāng)事人對行政案件集中管轄機制給予積極評價，不斷收到當(dāng)事人送來的錦旗和表揚信。

（三）司法公信力不斷提升

集中管轄之后，分散在四個區(qū)法院審理的行政案件統(tǒng)一由上鐵法院審理，給適法統(tǒng)一提供了制度保證。在采取一系列統(tǒng)一庭審規(guī)范流程、裁判文書模板和裁判尺度等促進(jìn)適法統(tǒng)一的措施之后，提高了審判過程和裁判結(jié)果的質(zhì)量，一定程度上提升了司法公信力。

問題和思考

（一）跨行政區(qū)劃法院建設(shè)問題

目前鐵路法院尚未徹底完成轉(zhuǎn)制改革，名實不符等現(xiàn)狀對司法公信力帶來了一定的影響，需要在集中管轄改革基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院建設(shè)，真正形成普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

（二）跨行政區(qū)劃法院業(yè)績評價體系建設(shè)問題

鐵路法院作為跨區(qū)劃法院的雛形，其受理的案件，在受案范圍、類型、難易程度等方面均有別于行政區(qū)劃法院（普通法院），因而在法官績效考核方面，跨區(qū)法院與普通法院不具有可比性。因此，有必要建立符合跨區(qū)劃法院受案特點的審判質(zhì)效考核體系，合理配置審判資源、科學(xué)評價法官工作業(yè)績。

（三）適應(yīng)跨區(qū)劃審理要求的專業(yè)化審判水平需不斷提高

行政案件通常具有專業(yè)性強、要求高、審理難度大等特點，因此，審判專業(yè)化是跨行政區(qū)劃法院實現(xiàn)其設(shè)立目標(biāo)和宗旨的重要前提。雖然上海法院的行政案件集中管轄模式實現(xiàn)了案件、編制、人員集中的“三同步”，為保證行政審判隊伍的專業(yè)性提供了機制支撐，但與人民群眾日益增長的對公正、高效、權(quán)威的司法需求相比，行政審判力量還需更加充實；現(xiàn)有人員來自多家不同法院，專業(yè)化審判隊伍尚在形成中；與審理跨區(qū)劃案件要求相適應(yīng)的法官審判能力仍有待進(jìn)一步提升。

(作者單位：上海鐵路運輸法院）