新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與功能變遷

摘要：基于豫北33個(gè)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)的調(diào)查分析并以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與功能變遷視角，考察新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與功能變遷的實(shí)踐邏輯，從而提出一種“重構(gòu)論”以回應(yīng)“解體論”與“延續(xù)論”的學(xué)術(shù)爭論。（1）新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)雖然由國家推動(dòng)和政府主導(dǎo)，帶有一定程度的自上而下強(qiáng)制性，但基層社區(qū)并未完全被動(dòng)接受，而是以自己的方式不斷進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新并通過“變通”實(shí)現(xiàn)新制度的落實(shí)。（2）豫北新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)遵循政黨—政府—社會(huì)三維一體的多元共治理念，主要包括“四委一中心”的新型社區(qū)組織架構(gòu)、黨員群眾服務(wù)站和社會(huì)管理綜合服務(wù)站、網(wǎng)格化管理模式以及“四議兩公開”民主決策程序等。（3）文章打破村莊治理與社區(qū)治理的傳統(tǒng)二分轉(zhuǎn)型邏輯，將新型城鎮(zhèn)化社區(qū)視作城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體框架內(nèi)的一種特殊人口聚落模式和社會(huì)空間，采用生成性視角考察社區(qū)組織轉(zhuǎn)型和功能變遷的實(shí)踐邏輯，提出作為一種通向共治之路的“重構(gòu)論”實(shí)踐邏輯。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；社區(qū)組織；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；功能變遷

中圖分類號(hào)：C912.83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）01-0068-06

收稿日期：20160405DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.10

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（15BRK008）

作者簡介：田鵬（1986—），男，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)槌青l(xiāng)社會(huì)學(xué)。

一、問題的提出

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2000年中國有360萬個(gè)自然村，到2010年已經(jīng)減少到270萬個(gè)，10年時(shí)間里約有90萬個(gè)自然村落消失，平均每天接近300個(gè)自然村落消失[1]。以全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和河南省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的新鄉(xiāng)市為例，該市以新型城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為抓手，以城鄉(xiāng)一體化為切入點(diǎn)，按照“分類指導(dǎo)、群眾自愿、產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本、生計(jì)為先、量力而行”的原則；依據(jù)《國家扶貧開發(fā)發(fā)展綱要（2011—2020年）》《新鄉(xiāng)市三年扶貧行動(dòng)計(jì)劃》和《新鄉(xiāng)市新型城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃將全市3 571個(gè)行政村規(guī)劃整合為900個(gè)新型社區(qū)。采用“一個(gè)主體，兩個(gè)載體” 的統(tǒng)籌發(fā)展理念，以“做強(qiáng)主城、膨脹縣城、發(fā)展鎮(zhèn)域集聚區(qū)、建設(shè)城鎮(zhèn)化社區(qū)”為建設(shè)思路，通過“農(nóng)民自建、集體代建、招商建設(shè)、社會(huì)援建”4種建設(shè)途徑和“城中村改造型、舊村完善型、村莊合并型、服務(wù)共享型、整體搬遷型”5種建設(shè)模式[2]，計(jì)劃用8年左右時(shí)間分三步實(shí)現(xiàn)基本建成重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)352個(gè)新型社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。到2013年市、縣集中力量建成52個(gè)示范社區(qū)；到2015年建成200個(gè)重點(diǎn)社區(qū)；到2018年重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)新型社區(qū)全部建成，達(dá)到社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施全部建設(shè)到位，規(guī)劃農(nóng)戶全部入住城鎮(zhèn)化社區(qū)，各項(xiàng)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)落實(shí)，社區(qū)管理運(yùn)行規(guī)范，三分之二以上的社區(qū)勞動(dòng)力從事二三產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[3]。截止2014年底，新鄉(xiāng)市重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)352個(gè)社區(qū)已全部啟動(dòng)建設(shè)，累計(jì)完成各類資金投入288億元，建房面積3 510萬平方米，入住農(nóng)戶168萬戶，復(fù)耕或恢復(fù)生態(tài)面積3萬畝[4]。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“村改居”組織轉(zhuǎn)型和功能變遷的研究存在“解體論”和“延續(xù)論”之爭，前者認(rèn)為農(nóng)民集中居住后村莊共同體處于瓦解之中，農(nóng)村失去了承擔(dān)撤村并居任務(wù)的合法主體，絕大多數(shù)建立在土地集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的村莊共同體也因集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而名存實(shí)亡，因此，“解體論”從制度變遷和組織轉(zhuǎn)型的角度認(rèn)為隨著“村落的終結(jié)”和村莊解體，村民自治失去其必要的社會(huì)基礎(chǔ)，村民委員會(huì)必然名存實(shí)亡。而后者則指出，雖然“村改居”名義上實(shí)現(xiàn)了村莊治理模式向社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型，但實(shí)踐中的“村改居”仍然延續(xù)村民自治的運(yùn)作邏輯，且“村改居”后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保持村民自治具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，因此，“延續(xù)論”從村民自治的地域范圍、自治主體、自治內(nèi)容、自治資源和自治規(guī)則等角度認(rèn)為，“村改居”后上述內(nèi)容并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，村民委員會(huì)依然具有存在的合理性和必要性，雖然仍面臨一系列制度困境和政策障礙，但短期內(nèi)村治模式仍然發(fā)揮功能[5]。但豫北新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)的文本樣態(tài)和實(shí)踐邏輯表明，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)并非新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期單純依靠“村改居”或“村轉(zhuǎn)居”實(shí)現(xiàn)的，也不同于珠江三角洲地區(qū)鄉(xiāng)村都市化進(jìn)程中宗族文化復(fù)興和社會(huì)工作組織、志愿者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織大量介入[6]，新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)呈現(xiàn)出一種既不同于“解體論”也不同于“延續(xù)論”的實(shí)踐邏輯，筆者稱之為“重構(gòu)論”。因此，本文基于豫北33個(gè)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)的調(diào)查分析并以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型—功能變遷視角考察作為一種通向共治之路的制度變遷—“重構(gòu)論”之實(shí)踐邏輯從而回應(yīng)“解體論”與“延續(xù)論”的學(xué)術(shù)爭論。

二、村治組織：文本樣態(tài)與實(shí)踐規(guī)則

1.隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)村稅費(fèi)改革等的不斷深化，為適應(yīng)新形勢(shì)下的農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)展基層民主、保障村民的合法權(quán)益，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村委會(huì)組織法》）明確規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。學(xué)術(shù)界關(guān)于村民委員會(huì)的研究非常之多，各學(xué)者關(guān)于村民委員會(huì)根本性質(zhì)已無分歧，它是農(nóng)村基層群眾性自治組織而非國家權(quán)力機(jī)關(guān)或其派出機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中的村民自治組織卻出現(xiàn)了準(zhǔn)行政化或半行政化趨勢(shì)[7]；同時(shí)，該趨勢(shì)在“項(xiàng)目制”的分級(jí)運(yùn)作治理體制下進(jìn)一步被強(qiáng)化，并與基層群眾性自治組織的文本樣態(tài)相沖突而面臨制度合法性問題。《村委會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而村民委員會(huì)則協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。顯然，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但實(shí)踐中的關(guān)系往往因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)協(xié)助完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政事務(wù)而發(fā)生不同程度的異化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量基層事務(wù)是由村委會(huì)完成的，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部往往需要通過私人關(guān)系來實(shí)現(xiàn)國家意志的基層貫徹。一言以蔽之，作為制度性連接不足的實(shí)踐補(bǔ)充，通過構(gòu)建和維持一種基于以人情——面子為基本特征的特殊私人關(guān)系，以有效敦促村干部積極配合政府工作已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)待村干部的一種普遍方式[8]。而村委會(huì)的半行政化轉(zhuǎn)型也導(dǎo)致村干部面臨角色沖突和身份困境，一方面村委會(huì)的自治性決定村莊管理者與被管理者是統(tǒng)一的，村干部既是國家利益代言人也是村民和村莊集體利益代理人；另一方面作為理性人的村干部在國家意志和集體利益權(quán)衡中實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，有學(xué)者稱其為“精致的利己主義者”[9]。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村干部的角色沖突的本質(zhì)是熟人社會(huì)日常運(yùn)作邏輯產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性困境，即作為一種嵌入式治理，村干部的村民身份必然要求其成為村民的“守夜人”，而“項(xiàng)目治國”時(shí)代里的項(xiàng)目分級(jí)運(yùn)作體制要求其必須同時(shí)扮演國家意志執(zhí)行者的角色，而當(dāng)國家利益和集體利益相抵牾時(shí)，村干部的角色沖突和身份困境就不可避免。

2.關(guān)于村民委員會(huì)的人員組成與職能，《村委會(huì)組織法》則明確規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3～7人組成，且應(yīng)包括婦女成員，多民族居民村莊還應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少民族的成員。村委會(huì)的職能主要包括經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能，經(jīng)濟(jì)職能主要要求村委會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障村集體組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益。而村委會(huì)的社會(huì)職能主要包括宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家相關(guān)政策；維護(hù)村民合法權(quán)益，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)；開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；支持公益活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。新鄉(xiāng)市柴莊小區(qū)馬主任就是原來柴莊村最年輕的村長，32歲返鄉(xiāng)創(chuàng)辦耐火材料廠，帶動(dòng)了一大批年輕勞動(dòng)力就業(yè)。隨著我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民貧富分化的日趨加劇，村民自治實(shí)踐樣態(tài)趨于多元化，誰來治村及如何治村似乎已成為一個(gè)“不成問題的問題”，實(shí)踐中出現(xiàn)了富人治村的新型治理景觀[10]。當(dāng)然，不能以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名實(shí)施賄選使得富人治村，從而破壞村級(jí)村民自治這一中國特殊基層民主的制度創(chuàng)新。因此，中國鄉(xiāng)村社會(huì)的善治只有在村民自治的基礎(chǔ)上加強(qiáng)基層政府轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)推進(jìn)村級(jí)民主制度建設(shè)和創(chuàng)新實(shí)踐機(jī)制才能真正實(shí)現(xiàn)[11]。

3.關(guān)于基層黨組織在村民自治中的作用，《村委會(huì)組織法》則明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。因此，作為基層民主的核心，村民自治是一種直接民主的重要形式，必須堅(jiān)持以下兩個(gè)重要原則：一是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是必須堅(jiān)持依法辦事。而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》則明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。因此，為充分保障村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)踐中村黨支部書記和村委會(huì)主任一肩挑的做法十分普遍。但隨著中國基層社區(qū)自主性增強(qiáng)和社會(huì)力量逐漸壯大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下中國共產(chǎn)黨的組織運(yùn)行慣性使其出現(xiàn)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位而陷入邊緣化困境，不利于其在基層社區(qū)建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用的充分發(fā)揮[12]。因此，針對(duì)基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中功能弱化和職能定位模糊的實(shí)踐困境，積極吸納中農(nóng)階層并推動(dòng)其發(fā)展壯大，對(duì)基層黨組織核心作用的發(fā)揮并保障基層社會(huì)良性運(yùn)行具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

從制度主義視角而言，組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與功能變遷實(shí)則是一種制度變遷的過程，而作為一種分析框架的制度變遷是由占據(jù)不同利益的個(gè)人和群體之間相互作用而推動(dòng)和約束的，其軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用，因此，需在行動(dòng)者群體間的相互作用中解讀制度變遷的邏輯和內(nèi)生性過程[13]。新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)雖然由國家推動(dòng)和政府主導(dǎo)，但基層社區(qū)并未完全被動(dòng)接受，而是通過“變通”實(shí)現(xiàn)新制度的落實(shí)[14]。一方面新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民進(jìn)社區(qū)在終結(jié)傳統(tǒng)村落樣態(tài)的同時(shí)，也部分瓦解了作為基層群眾自治組織的村民委員會(huì)的運(yùn)行基礎(chǔ)；另一方面城市社區(qū)導(dǎo)向的規(guī)劃理念催生的新問題對(duì)社區(qū)治理體系重構(gòu)和社會(huì)秩序整合帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，重構(gòu)新社區(qū)組織并回應(yīng)治理訴求、規(guī)避治理危機(jī)就成為社區(qū)秩序重建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但正如托克維爾在《舊制度與大革命》中所言，新舊制度之間雖然對(duì)立，但其背后存在著千絲萬縷的聯(lián)系，新的大廈往往矗立在舊建筑的瓦礫之上[15]。如果說空間集聚和農(nóng)民上樓部分摧毀了傳統(tǒng)村莊治理模式及其社會(huì)基礎(chǔ)，那么，作為一種自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，新社區(qū)組織重構(gòu)就不得不面對(duì)傳統(tǒng)村治的制度遺產(chǎn)及其運(yùn)作慣習(xí)。

三、“通向共治之路”：社區(qū)組織體系的文本重構(gòu)

空間營造的社區(qū)化并未使得社區(qū)組織重構(gòu)遵循現(xiàn)代城市社區(qū)治理理念和路徑，而是面對(duì)傳統(tǒng)村治的“制度遺產(chǎn)”探索出一條“通往共治之路”的組織重構(gòu)路徑。因此探索豫北新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)路徑，尤其展示其組織樣態(tài)并與現(xiàn)代城市街居制社區(qū)組織文本樣態(tài)進(jìn)行對(duì)比性分析，進(jìn)而歸納新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織轉(zhuǎn)型與功能變遷的實(shí)踐邏輯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豫北新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)遵循政黨—政府—社會(huì)三維一體的多元共治理念，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.“四委一中心”的新型社區(qū)組織架構(gòu)?！八奈恢行摹奔瓷鐓^(qū)黨總支、社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)居民代表委員會(huì)、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)和社區(qū)便民服務(wù)中心，其文本樣態(tài)主要包括以下內(nèi)容：（1）社區(qū)黨總支機(jī)構(gòu)下設(shè)三個(gè)分支，由社區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管副職擔(dān)任書記，社區(qū)所包含原村莊黨支部書記擔(dān)任副職和成員，其主要職責(zé)包括：宣傳、貫徹、執(zhí)行黨的路線、方針、政策；執(zhí)行社區(qū)黨員大會(huì)的決定、決議；領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民委員會(huì)、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵、集體經(jīng)濟(jì)組織等村級(jí)組織；加強(qiáng)對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)；堅(jiān)持和保障居民依法開展自治活動(dòng)；領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；搞好本社區(qū)的社會(huì)主義精神文明建設(shè)和社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育工作。（2）社區(qū)管理委員會(huì)由社區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管副職擔(dān)任主任，社區(qū)所包含原村莊村主任擔(dān)任副職和成員，其主要職責(zé)包括：創(chuàng)新社區(qū)管理體制，嚴(yán)格把握政府依法行政和社區(qū)依法自治相結(jié)合的原則；健全社區(qū)服務(wù)體系，積極推進(jìn)政府公共服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、社區(qū)自助服務(wù)“三位一體”服務(wù)體系建設(shè)；建立工作激勵(lì)機(jī)制，評(píng)選表彰先進(jìn)單位和先進(jìn)工作者，鼓勵(lì)創(chuàng)優(yōu)爭先。（3）社區(qū)居民委員會(huì)遵循以人為本、服務(wù)群眾、擴(kuò)大民主、居民自治、尊重歷史、維護(hù)權(quán)益、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，由社區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管副職擔(dān)任主任，社區(qū)所包含原村莊村主任擔(dān)任副職和成員，其主要職責(zé)包括：始終把廣大居民的根本利益作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提高居民的生活質(zhì)量和文明程度；按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求，逐步實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督；在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的過程中，保持原有體制、文化、管理的延續(xù)性，尊重歷史，維護(hù)群眾的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)；堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，從搭建管理框架、建立有效的新型城鎮(zhèn)化社區(qū)管理機(jī)制入手，有計(jì)劃、有步驟地建立健全新型城鎮(zhèn)化社區(qū)管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制。（4）社區(qū)監(jiān)委會(huì)由社區(qū)群眾代表擔(dān)任成員，其主要職責(zé)包括：充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，切實(shí)保障社區(qū)居民群眾根本利益；根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，加強(qiáng)基層民主監(jiān)督，確保社區(qū)重大事項(xiàng)決策和實(shí)施的公開、公平、公正；實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，并接受民主評(píng)議；收集民意，圍繞監(jiān)督事項(xiàng)開展調(diào)查分析，提出監(jiān)督意見，發(fā)現(xiàn)和糾正問題并公布監(jiān)督結(jié)果，反饋意見。（5）社區(qū)便民服務(wù)中心下設(shè)社區(qū)居民議事協(xié)商委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)管理綜治工作委員會(huì)、社區(qū)人口計(jì)生工作委員會(huì)、社區(qū)文明創(chuàng)建工作委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)保障工作委員會(huì)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)工作委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織培育站、社區(qū)志愿者服務(wù)站、社區(qū)便民事務(wù)代理服務(wù)站。

2.黨員群眾服務(wù)站和社會(huì)管理綜合服務(wù)站，兩者皆由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)實(shí)施，是國家基層政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，是新型社區(qū)組織重構(gòu)的重要補(bǔ)充，承擔(dān)著超越社區(qū)自治范疇的社會(huì)治理。黨員群眾服務(wù)站則是黨密切聯(lián)系群眾的基層組織，實(shí)施首問負(fù)責(zé)制。所謂首問負(fù)責(zé)制是指凡屬轄區(qū)內(nèi)的群眾到黨群服務(wù)站申請(qǐng)服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)站第一個(gè)接待受理的工作人員即為首問負(fù)責(zé)人，首問負(fù)責(zé)人擔(dān)任接待來求助、辦事的群眾并負(fù)責(zé)為其服務(wù)的責(zé)任。對(duì)黨員群眾服務(wù)站受理的群眾求助服務(wù)一般在5個(gè)工作日內(nèi)予以書面或口頭回復(fù)，特殊情況可適當(dāng)延長，最長不超過15個(gè)工作日，做到事事有反饋、有記錄，件件有落實(shí)。第一接待人全程負(fù)責(zé)，結(jié)束求助后才能視為完成首問責(zé)任。黨群服務(wù)站的工作內(nèi)容包括：政策咨詢、權(quán)益維護(hù)、辦事咨詢、法律援助、資料查詢、代理承辦、社會(huì)捐贈(zèng)、黨群救助、生產(chǎn)生活服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、組織關(guān)系轉(zhuǎn)移。而社會(huì)管理綜合服務(wù)站則提供與村民利益相關(guān)的社會(huì)治安、法律宣傳、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、文化體育、消費(fèi)維權(quán)及老年人、傷殘人、未成年人、婦女、流動(dòng)人口等弱勢(shì)群體權(quán)益保障，推動(dòng)社會(huì)管理和公共服務(wù)全面覆蓋，主要職責(zé)包括：（1）農(nóng)村宅基地審批；（2）集體建設(shè)用地審批；（3）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理；（4）核發(fā)林木采伐許可證；（5）開據(jù)收養(yǎng)子女計(jì)生證明；（6）農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)；（7）發(fā)放低保資金領(lǐng)取證；（8）催繳新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)；（9）催繳養(yǎng)老保險(xiǎn)；（10）開據(jù)殘疾人證明；（11）民間糾紛調(diào)解；（12）發(fā)放農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼；（13）勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)；（14）發(fā)放其他直接向農(nóng)民的補(bǔ)貼；（15）農(nóng)村新型合作醫(yī)療大額報(bào)銷；（16）開據(jù)農(nóng)村二孩生育證；（17）開據(jù)嬰兒入戶證明；（18）開據(jù)農(nóng)村一孩生育證明；（19）開據(jù)獨(dú)生子女證；（20）開據(jù)人工終止妊娠證明；（21）開據(jù)流動(dòng)人口婚育證明；（22）開據(jù)計(jì)生戶優(yōu)惠證。

3.構(gòu)建社區(qū)管理網(wǎng)格，通過完善居民參與機(jī)制形成上下聯(lián)動(dòng)的多元共治格局?；鶎由鐓^(qū)管理網(wǎng)格化是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共治理危機(jī)而設(shè)計(jì)的現(xiàn)代新型基層治理模式[16]；因此，網(wǎng)格化管理成為重構(gòu)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的一種制度選擇和實(shí)踐創(chuàng)新，在保障基層民主自治、提升基層治理績效、維護(hù)基層民眾的合法權(quán)益等方面具有不可替代的基礎(chǔ)性作用?！吧鐓^(qū)管理引進(jìn)網(wǎng)格化模式，每一棟樓會(huì)選舉一名‘樓長（四級(jí)網(wǎng)格員），每一個(gè)單元還會(huì)選舉一名‘單元長（四級(jí)網(wǎng)格員），樓長也是群眾代表，社區(qū)每年會(huì)發(fā)500元的補(bǔ)助金。居民有任何需求可就近找到網(wǎng)格員（一般是樓長），樓長再同三級(jí)網(wǎng)格員（居委會(huì)成員）協(xié)調(diào)，共同處理居民需求，因?yàn)闃情L和單元長都是居民自己選舉出來的，并不是上級(jí)指派下來的，所以，這種網(wǎng)格化管理模式可以看作基層民主的一種有效實(shí)踐?！薄缎锣l(xiāng)市張村鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理辦法》規(guī)定，為便于網(wǎng)格員掌握民情、開展普查、入戶走訪、日常巡查、任務(wù)核查等工作，實(shí)行彈性工作制度，結(jié)合工作需要，合理安排工作時(shí)間，保證每周工作時(shí)間不少于40小時(shí)，且滿足兩個(gè)85%要求，即網(wǎng)格內(nèi)村民對(duì)網(wǎng)格員的熟悉率達(dá)到85%以上，對(duì)網(wǎng)格員服務(wù)滿意度達(dá)到85%以上。實(shí)行網(wǎng)格員每天晨會(huì)和每周例會(huì)制度，日?？记谟缮鐓^(qū)負(fù)責(zé)，實(shí)行一月一考核、一季一排名、年度總評(píng)比的考核機(jī)制，采取聽、看、議、查相結(jié)合的分層分級(jí)考核辦法。而網(wǎng)格員的工作職責(zé)主要包括：主動(dòng)開展本轄區(qū)內(nèi)各類矛盾糾紛的排查、調(diào)處、化解工作，每天記錄走訪、服務(wù)、巡查等情況；及時(shí)排查上報(bào)社區(qū)的較大矛盾糾紛、較大不安定因素和不安全隱患等各類動(dòng)態(tài)信息；能夠與群眾保持聯(lián)系，了解民情、轉(zhuǎn)達(dá)民情、解決民情，完成好社區(qū)的管理與服務(wù)，最大程度減少矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧；定期開展法制和治安防范的宣傳等工作；服務(wù)和幫助空巢老人、孤寡老人、殘疾老人、留守兒童婦女等特殊群體；協(xié)助司法部門對(duì)服刑在教人員、刑滿釋放人員、社區(qū)矯正人員等進(jìn)行幫教和管控；協(xié)助有關(guān)部門做好本社區(qū)環(huán)境整治、科技文化、農(nóng)技咨詢等服務(wù)工作；協(xié)助本社區(qū)開展其他社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理工作，為群眾代表辦理相關(guān)部門延伸的基本公共服務(wù)事項(xiàng)。

4.“四議兩公開”工作制度保障社區(qū)居民的賦權(quán)式參與，從而實(shí)現(xiàn)政黨—政府—社會(huì)三維一體的多元共治格局。作為農(nóng)村基層組織建設(shè)的新探索，“四議兩公開”是我國基層協(xié)商式治理的新探索、新實(shí)踐、新創(chuàng)舉[17]?！缎锣l(xiāng)市張村鄉(xiāng)“四議兩公開”工作制度實(shí)施條例》規(guī)定，凡是村級(jí)重大事務(wù)和與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，都要按照“四議兩公開”工作法決策、實(shí)施。主要內(nèi)容包括：新農(nóng)村建設(shè)長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃；村集體土地的承包、租賃情況；公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)籌集、組織實(shí)施與管理情況；集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包等的建設(shè)情況；集體資產(chǎn)購建與處理、集體借貸、集體企業(yè)改制；村級(jí)建設(shè)規(guī)劃、土地征用及補(bǔ)償分配、宅基地審報(bào)；計(jì)劃生育、農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策和制度的落實(shí)；重大救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放，以及其他應(yīng)當(dāng)民主決策的事項(xiàng)?！八淖h兩公開”工作程序如下：村黨支部提議—村“兩委”會(huì)商議—黨員大會(huì)審議—村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議—決議公開—實(shí)施結(jié)果公開。

四、結(jié)論與討論

本文基于豫北33個(gè)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)的調(diào)查分析并以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型—功能變遷視角考察作為一種通向共治之路的制度變遷—“重構(gòu)論”之實(shí)踐邏輯，從而回應(yīng)“解體論”與“延續(xù)論”的學(xué)術(shù)爭論。筆者認(rèn)為，作為一種通向共治之路的制度變遷，“重構(gòu)論”包含下述基本命題：

1.不同于村民委員會(huì)（村莊治理）——居民委員會(huì)（社區(qū)治理）的二分轉(zhuǎn)型邏輯，“重構(gòu)論”打破這種非此即彼的孤島分析范式，并承續(xù)從“國家與社會(huì)”到“制度與生活”這一中國社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換[18]，將新型城鎮(zhèn)化社區(qū)視作城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體框架內(nèi)的一種特殊人口聚落模式和社會(huì)空間，采用生成性視角考察社區(qū)組織轉(zhuǎn)型和功能變遷的實(shí)踐邏輯，即作為文本樣態(tài)的組織重構(gòu)是如何落地生根的。因此，從本體論意義上而言，“重構(gòu)論”將新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織轉(zhuǎn)型和功能變遷視作一個(gè)基于功能—結(jié)構(gòu)辯證作用的動(dòng)態(tài)建構(gòu)過程。

2.“重構(gòu)論”既不徹底否認(rèn)“解體論”的核心觀點(diǎn)也不完全認(rèn)同“延續(xù)論”的基本結(jié)論，而是在兩者間持一種二元辯證觀，即“在解體中延續(xù)，在延續(xù)中解體”。所謂“解體中延續(xù)”是指：一方面在組織重構(gòu)中村委會(huì)“文本制度”廢除及“農(nóng)民進(jìn)社區(qū)”導(dǎo)致村治模式運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ)消失；另一方面制度運(yùn)行慣習(xí)、組織運(yùn)作慣性及流動(dòng)的鄉(xiāng)土性使得村治規(guī)則和鄉(xiāng)土資源在新組織中延續(xù)。而所謂“在延續(xù)中解體”則是指：一方面隨著基層社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，村治制度運(yùn)行慣習(xí)與村莊組織運(yùn)作慣性逐漸為現(xiàn)代公共治理規(guī)則和治理資源所打破；另一方面隨著中國鄉(xiāng)土個(gè)體化進(jìn)程的進(jìn)一步加深，流動(dòng)的鄉(xiāng)土性逐漸為下滲的現(xiàn)代性所侵蝕，最終使得完成文本重構(gòu)的社區(qū)組織真正實(shí)現(xiàn)實(shí)踐重構(gòu)。因此，從認(rèn)識(shí)論意義上而言，“重構(gòu)論”對(duì)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)持兩階段轉(zhuǎn)型觀—文本重構(gòu)向?qū)嵺`重構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社區(qū)組織運(yùn)行前期主要通過外部的制度移植實(shí)現(xiàn)文本重構(gòu)，伴隨著公民責(zé)任的萌芽社區(qū)意識(shí)的崛起，這種文本意義上的組織重構(gòu)最終實(shí)現(xiàn)實(shí)踐重構(gòu)，且在文本重構(gòu)向?qū)嵺`重構(gòu)的轉(zhuǎn)型期間往往出現(xiàn)文本制度與實(shí)踐規(guī)則的相互背離。

3.以“重構(gòu)論”視角考察豫北新型城鎮(zhèn)化社區(qū)組織重構(gòu)過程則發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社區(qū)僅僅完成組織轉(zhuǎn)型及功能變遷的第一階段——“文本重構(gòu)”，包括“四委一中心”“黨員群眾服務(wù)站”“社會(huì)管理綜合服務(wù)中心”“網(wǎng)格化管理模式”及“四議兩公開”民主決策程序，其目的是通過自上而下的制度移植實(shí)現(xiàn)治理模式轉(zhuǎn)型，即從村治到社區(qū)多元共治，并通過“四委一中心”將傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊（村民）二元關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)—小區(qū)（居民）的新三維一體互動(dòng)格局。因此，如果說費(fèi)孝通意義上的“雙軌制”是皇權(quán)與紳權(quán)二元博弈的產(chǎn)物，是皇權(quán)不下鄉(xiāng)年代里“雙軌政治”的實(shí)踐邏輯[19]，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)—小區(qū)（居民）的新三維一體互動(dòng)格局則可視作國家政權(quán)建設(shè)時(shí)代背景下的一種“新雙軌制”，正如新鄉(xiāng)市2015年新型城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)工作匯報(bào)材料所顯示的，加快社區(qū)基層組織與村組織有機(jī)融合，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)的過程中，積極探索社區(qū)雙軌制組織建設(shè)，每個(gè)社區(qū)成立社區(qū)黨總支和管委會(huì)，社區(qū)涵蓋村納入社區(qū)管轄，鎮(zhèn)黨委政府選派工作能力強(qiáng)的黨政副職任社區(qū)黨總支書記，有能力的機(jī)關(guān)干部任管委會(huì)主任，整合村的支部書記擔(dān)任總支委員，村主任擔(dān)任管委會(huì)委員，分別分管社區(qū)的安全保衛(wèi)、文化衛(wèi)生、幫貧解困、便民告知等工作，積極參與社區(qū)的服務(wù)管理，引導(dǎo)村干部逐步向社區(qū)干部過渡。

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