我國(guó)農(nóng)地土壤污染防治立法探析

王有強(qiáng)++董紅

摘要：當(dāng)前農(nóng)地土壤污染已經(jīng)成為最嚴(yán)重的環(huán)境問題之一，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。法律手段是解決農(nóng)地土壤污染問題的核心，但我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地土壤污染防治立法明顯存在不足，嚴(yán)重制約了其功能的有效發(fā)揮。完善農(nóng)地土壤污染防治立法，需要制定一部統(tǒng)一的農(nóng)地土壤污染防治綜合性法律，修改現(xiàn)行法律的相關(guān)內(nèi)容；補(bǔ)充農(nóng)地土壤污染防治方面的立法空白；強(qiáng)化農(nóng)地土壤環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性手段，協(xié)調(diào)相關(guān)的利益關(guān)系；嚴(yán)格法律責(zé)任；改革農(nóng)地土壤環(huán)境執(zhí)法體制，從而為做好農(nóng)地土壤污染防治工作提供有力的法律保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地土壤污染；土壤污染防治；防治法律

中圖分類號(hào)：F302；D922.683文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）01-0150-05

收稿日期：20160726DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.21

基金項(xiàng)目：西北農(nóng)林科技大學(xué)2014年基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2014RWYB07）

作者簡(jiǎn)介：王有強(qiáng)（1971—），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法。

*通訊作者

土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的資源要素，是人類賴以生存和發(fā)展的自然物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)地土壤質(zhì)量狀況不僅直接影響到農(nóng)產(chǎn)品安全和人體健康，而且關(guān)系到農(nóng)地的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)地土壤污染作為一種特殊的環(huán)境污染，是指進(jìn)入農(nóng)地土壤中的有害物質(zhì)超過(guò)土壤自身的凈化能力，使土壤中污染物的累積呈強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)，導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降，土壤功能被損害的現(xiàn)象[1]。農(nóng)地土壤被污染后，會(huì)產(chǎn)生一系列的危害，如農(nóng)作物品質(zhì)下降、人體健康、作物安全受到威脅等。在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)地土壤污染問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為我國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境問題之一，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。防治農(nóng)地土壤污染刻不容緩，任務(wù)艱巨，其核心在于完善立法。研究農(nóng)地土壤污染防治立法問題，探究其完善的可行性對(duì)策，具有十分重要的意義。

一、農(nóng)地土壤污染的現(xiàn)狀及成因

在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)地土壤污染問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。以耕地為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有15億畝的耕地受到污染，占耕地面積的五分之一，因土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題逐年增多[2，3]。國(guó)土資源部在2013年發(fā)布的《全國(guó)第二次土地調(diào)查報(bào)告》顯示，2012年全國(guó)20307 7億畝耕地中，大約有5 000萬(wàn)畝耕地受到重度污染。國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部在2014年發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)土壤污染點(diǎn)位超標(biāo)率為194%。其中，輕微污染點(diǎn)位比率為137%；輕度污染點(diǎn)位比率為28%；中度污染點(diǎn)位比率為18%；重度污染點(diǎn)位比率為11%，主要污染物為鎘、鎳、砷、汞、銅、鉛、DDT和多環(huán)芳烴[4]。據(jù)保守估計(jì)，目前全國(guó)受到農(nóng)藥污染的耕地至少為1 300～1 600萬(wàn)公頃，每年因此導(dǎo)致糧食減產(chǎn)大約1 000多萬(wàn)噸。每年大約有1 200萬(wàn)噸的糧食受到重金屬污染，至少造成200億元的經(jīng)濟(jì)損失[5]。農(nóng)地土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降，呈惡化趨勢(shì)。調(diào)查顯示，廣東省的耕地質(zhì)量狀況呈明顯惡化趨勢(shì)。在珠江口周邊大約1萬(wàn)平方米的范圍內(nèi)，有5 263平方千米土壤為高氟異常區(qū)，6 000平方千米為高鎘異常區(qū)，因污染導(dǎo)致土壤中有毒有害重金屬含量特別高。砷、鎘、汞、鎳、銅、鉻、鉛等8種重金屬污染面積為5 500平方千米，其中汞污染面積高達(dá)1 257平方千米，污染深度超過(guò)40厘米[6]。

農(nóng)地土壤污染是一個(gè)逐漸積累的過(guò)程，不像大氣污染和水污染比較直觀，而是具有潛伏性、緩慢性、隱蔽性等特征。土壤一旦被污染，污染物很難被擴(kuò)散、遷移、稀釋或者降解，進(jìn)而在農(nóng)作物體內(nèi)富積，再通過(guò)農(nóng)作物的媒介作用使污染物進(jìn)入攝入農(nóng)作物的人或者動(dòng)物體內(nèi)。因此，和其他污染相比，農(nóng)地土壤污染治理的難度大，涉及的區(qū)域廣、人數(shù)多，帶來(lái)的后果是十分嚴(yán)重的。它不僅危害農(nóng)產(chǎn)品安全與人體健康，而且加劇農(nóng)地資源短缺，制約了農(nóng)村的發(fā)展。此外，農(nóng)地土壤污染還進(jìn)一步加劇水體污染和大氣污染。在環(huán)境有機(jī)體中，土壤、大氣、水體等是相互作用的。一方面，土壤是一個(gè)重要的污染物受納體，大氣污染物和水體污染物進(jìn)入土壤，轉(zhuǎn)換為土壤污染，導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降，農(nóng)作物的生長(zhǎng)發(fā)育受到影響。另一方面，土壤被污染后，其污染物通過(guò)揮發(fā)、滲透、徑流等方式進(jìn)入大氣和水體，進(jìn)一步加劇了大氣污染和水體污染。

造成農(nóng)地土壤污染的原因是多方面的。（1）農(nóng)村工業(yè)企業(yè)非法排放污染物。許多農(nóng)村工業(yè)企業(yè)為了節(jié)約成本，把生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等污染物進(jìn)行簡(jiǎn)單處理后違規(guī)排放甚至沒有經(jīng)過(guò)處理就直接排放，對(duì)農(nóng)地造成嚴(yán)重污染。調(diào)查顯示，在全國(guó)受到污染的15億畝耕地中，其中有3 250萬(wàn)畝是因污水灌溉受到污染，200萬(wàn)畝是因固體廢棄物堆放占用和毀害受到污染，主要集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)[7]。（2）過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜。我國(guó)的化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用量居世界首位。我國(guó)化肥的使用量為每公頃728千克，而發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定的化肥安全使用量標(biāo)準(zhǔn)為每公頃不超過(guò)0225噸。而且我國(guó)化肥的利用率僅僅為30%～40%[8]。化肥的過(guò)量使用嚴(yán)重影響了土壤的物理性狀，導(dǎo)致土壤板結(jié)，質(zhì)量下降。農(nóng)藥的使用量每年大約為130萬(wàn)噸，其有效利用效率只有30%左右。濫施農(nóng)藥導(dǎo)致土壤中農(nóng)藥含量超標(biāo)、土壤環(huán)境質(zhì)量下降，農(nóng)產(chǎn)品安全受到影響。農(nóng)膜的使用量已經(jīng)超過(guò)60萬(wàn)噸[9]。農(nóng)膜大多數(shù)是不可降解的，殘留在土壤中會(huì)影響土壤的透氣性，妨礙土壤中水分和養(yǎng)料的運(yùn)移。（3）農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾隨意堆放。大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有垃圾處理設(shè)施，農(nóng)民把生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的垃圾隨處堆放，垃圾中的有害物質(zhì)滲入土壤中，危害土壤環(huán)境，使土壤受到污染。（4）城市生活垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。一些城市地區(qū)的生活垃圾沒有經(jīng)過(guò)處理就被直接運(yùn)到城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行露天堆放或者做淺埋處理，所侵占的土地大多數(shù)是農(nóng)地。這些城市生活垃圾中的污染物比農(nóng)村生活垃圾中的污染物種類更多、毒害性更大，對(duì)農(nóng)地的危害更為嚴(yán)重。

二、農(nóng)地土壤污染防治立法的現(xiàn)狀

法律手段是解決農(nóng)地土壤污染問題最為有效的措施之一。通過(guò)制定完善的法律，為農(nóng)地土壤污染防治提供有力的保障。我國(guó)十分重視立法，先后制定的一些農(nóng)地土壤污染防治方面的法律法規(guī)，為農(nóng)地土壤污染防治提供了明確的法律依據(jù)，有力地保障了農(nóng)地土壤污染防治工作的健康發(fā)展。但現(xiàn)行農(nóng)地土壤污染防治立法還存在不足，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一）法律體系不健全，內(nèi)容不合理

現(xiàn)行的農(nóng)地土壤污染防治立法是一種分散的立法模式，其規(guī)定散見于《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法》《農(nóng)用泥污中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》和《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，這種分散的立法模式弊端是顯而易見的。由于缺乏一部統(tǒng)一的綜合性農(nóng)地土壤污染防治法律，使得整個(gè)農(nóng)地土壤污染防治立法比較分散，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的體系。這與農(nóng)地土壤環(huán)境具有的內(nèi)在統(tǒng)一性和整體性特征不適應(yīng)，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的土壤污染問題，特別是因農(nóng)業(yè)技術(shù)或者不合理的土地利用方式造成的土壤污染問題不能有效防治[10]。此外，我國(guó)農(nóng)地土壤污染防治法律的內(nèi)容不合理：（1）側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)土地資源開發(fā)和利用的限制，而不是污染防治。相關(guān)法律法規(guī)側(cè)重于對(duì)土壤環(huán)境要素的開發(fā)和利用進(jìn)行限制，往往只是簡(jiǎn)單地涉及農(nóng)地土壤污染防治某一方面的內(nèi)容，不適應(yīng)農(nóng)地土壤污染防治的需要[11]。例如，《水污染防治法》重點(diǎn)對(duì)地表水和地下水污染防治作出規(guī)定。又如《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，是從保護(hù)耕地的角度對(duì)土壤污染防治作出規(guī)定。（2）原則性強(qiáng)，可操作性差。有些農(nóng)地土壤污染防治法律規(guī)范在相關(guān)條文中，只是概括地規(guī)定“防止土壤污染”“改善土壤環(huán)境質(zhì)量”，而對(duì)采取什么措施防止土壤不被污染、對(duì)已經(jīng)被污染的土壤如何進(jìn)行改良或者治理卻沒有作出具體規(guī)定，無(wú)法為農(nóng)地土壤污染防治提供具體而明確的依據(jù)。（3）地方性法規(guī)缺乏特殊性。有些地方雖然制定了農(nóng)地土壤污染防治的地方性法規(guī)，但這些地方性法規(guī)存在不足，沒有體現(xiàn)出地方農(nóng)地土壤污染防治法律法規(guī)的特殊性[12]，其內(nèi)容多是國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)法律中禁止性規(guī)范的再次羅列，難以取得理想的效果。

（二）立法存在空白

我國(guó)雖然在農(nóng)地土壤污染防治方面制定了不少法律法規(guī)，但在立法上仍然存在空白。（1）農(nóng)地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較滯后。適用于農(nóng)地土壤環(huán)境領(lǐng)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)僅有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用泥污中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》等，其他的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)基本上沒有。而且現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不合理。例如，《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于統(tǒng)一，不符合我國(guó)土壤多樣化的實(shí)際情況。另外，其規(guī)定的有害物質(zhì)種類單一，僅限于8種重金屬和六六六、DDT兩種禁用農(nóng)藥，沒有把其他土壤污染物規(guī)定進(jìn)來(lái)，而且更多的是作為技術(shù)規(guī)范存在，沒有規(guī)定土壤污染行為的法律責(zé)任。這顯然不適應(yīng)農(nóng)地土壤污染防治的需要[13]。（2）缺乏公眾參與機(jī)制、行政指導(dǎo)機(jī)制、行政強(qiáng)制機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制?，F(xiàn)行農(nóng)地土壤污染防治法律沒有建立公眾參與機(jī)制、行政指導(dǎo)機(jī)制和行政強(qiáng)制機(jī)制，缺乏對(duì)防治農(nóng)地土壤污染作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制。由于在立法上存在空白，使得許多農(nóng)地土壤污染防治工作無(wú)法可依。

（三）污染防治機(jī)構(gòu)缺乏必要的強(qiáng)制手段

環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為環(huán)境行政主體，享有環(huán)境管理和污染防治權(quán)。但現(xiàn)行法律賦予環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在環(huán)境行政執(zhí)法方面的強(qiáng)制性手段和措施比較少。依據(jù)“法律授權(quán)原則”，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中不能采取強(qiáng)制性手段和措施，從而導(dǎo)致執(zhí)法不力，在農(nóng)地土壤污染防治領(lǐng)域這一問題表現(xiàn)的尤為突出。另外，在農(nóng)地土壤污染防治過(guò)程中，還存在利益沖突問題，如環(huán)境管理機(jī)構(gòu)自身的利益和環(huán)境利益的沖突、污染者和受害人的利益沖突、污染防治者和受益人的利益沖突等[14]。這些利益沖突由于缺乏有效的法律進(jìn)行協(xié)調(diào)和化解，導(dǎo)致農(nóng)地土壤污染防治不力。

（四）法律責(zé)任不完善

完善的法律責(zé)任是農(nóng)地土壤污染防治法律法規(guī)得到實(shí)施的必要保障?，F(xiàn)行農(nóng)地土壤污染防治法律法規(guī)對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不完善。（1）法律責(zé)任主體單一。農(nóng)地土壤污染法律責(zé)任簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，重視污染者污染農(nóng)地行為的法律責(zé)任，忽視地方政府、環(huán)境行政主管部門、國(guó)土資源部門等行政主體在防治農(nóng)地土壤污染方面違法失職行為的法律責(zé)任，從而導(dǎo)致農(nóng)地土壤環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象[15]，執(zhí)法效率降低。（2）法律責(zé)任不平衡?，F(xiàn)行農(nóng)地土壤污染防治法律對(duì)許多污染農(nóng)地土壤的違法行為規(guī)定的法律責(zé)任主要是罰款這種行政處罰措施，而沒有規(guī)定“停止排放污染物”“治理污染”“修復(fù)土壤環(huán)境”等行政處罰措施，而且規(guī)定的罰款數(shù)額偏低，也沒有規(guī)定民事責(zé)任。對(duì)造成嚴(yán)重后果的污染農(nóng)地土壤的違法行為，規(guī)定的法律責(zé)任過(guò)輕，僅僅是行政法律責(zé)任，而沒有刑事責(zé)任，使得嚴(yán)重污染農(nóng)地土壤的行為人得不到刑事制裁。由于法律責(zé)任過(guò)輕，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)地土壤污染防治法律的規(guī)定顯得蒼白無(wú)力[16]，不能發(fā)揮其應(yīng)有的威懾和制裁作用，成為制約農(nóng)地土壤污染防治的主要因素。

（五）執(zhí)法體制不完善

農(nóng)地土壤環(huán)境是一個(gè)寬泛的概念，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、森林資源的養(yǎng)護(hù)、國(guó)土資源的利用和保護(hù)、水資源和草場(chǎng)資源的開發(fā)與保護(hù)等，需要一個(gè)權(quán)威部門統(tǒng)一對(duì)其進(jìn)行管理。但我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地土壤污染防治執(zhí)法體制不完善，主要表現(xiàn)為執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)多，許多部門都享有執(zhí)法權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，享有農(nóng)地土壤污染防治執(zhí)法權(quán)的主體有環(huán)境行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、國(guó)土資源行政主管部門、水利行政主管部門、森林行政主管部門、草業(yè)行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門等。另外，地方性的農(nóng)地土壤污染防治法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體也不統(tǒng)一。由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)多，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間職能交叉，使其往往出于本部門利益的考慮來(lái)決定參與執(zhí)法，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)相互推諉或者爭(zhēng)著管現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法秩序混亂，執(zhí)法效能不高，不能對(duì)農(nóng)地土壤污染防治起到應(yīng)有的作用[17]。

三、立法的建議

完善農(nóng)地土壤污染防治立法是防治農(nóng)地土壤污染的關(guān)鍵。今后，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)農(nóng)地土壤污染防治的需要出發(fā)，在借鑒國(guó)際社會(huì)有益立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地完善我國(guó)農(nóng)地土壤污染防治立法，為做好農(nóng)地土壤污染防治工作提供有力的法律保障。重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：

（一）健全法律體系，完善法律內(nèi)容

完善農(nóng)地土壤污染防治立法，首先要健全法律體系、完善法律內(nèi)容。第一，制定農(nóng)地土壤污染防治綜合性法律。制定一部反映農(nóng)地土壤環(huán)境特點(diǎn)、體現(xiàn)民意的農(nóng)地土壤污染防治綜合性法律不僅是依法行政的需要，而且是防治農(nóng)地土壤污染的需要。在這方面，日本的立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。日本在1970年出臺(tái)了一部統(tǒng)一的《農(nóng)地土壤污染防治法》，隨后相繼制定了一系列的農(nóng)地土壤污染防治法律法規(guī)[18]，對(duì)農(nóng)地土壤污染防治起到很好的作用，值得我國(guó)借鑒。而且，農(nóng)地土壤污染具有特殊性，其防治應(yīng)當(dāng)具有一些特殊的規(guī)則，需要通過(guò)制定《農(nóng)地土壤污染防治法》作為農(nóng)地土壤污染防治的綜合性法律，形成以其為核心的農(nóng)地土壤污染防治法律體系[19]。在制定《農(nóng)地土壤污染防治法》時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持下面幾個(gè)原則。（1）可持續(xù)發(fā)展原則；（2）環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則；（3）預(yù)防為主、防治結(jié)合原則；（4）環(huán)境保護(hù)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃原則；（5）最佳土壤保護(hù)技術(shù)原則，即要在現(xiàn)有最佳土壤保護(hù)技術(shù)基礎(chǔ)上確定土壤保護(hù)措施[20]。在這部法律中，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)地土壤污染的應(yīng)急措施、污染的監(jiān)管、修復(fù)、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制以及污染對(duì)策區(qū)和功能區(qū)的設(shè)立、管理等問題作出具體規(guī)定。第二，修改相關(guān)法律，對(duì)農(nóng)地土壤污染防治問題作出具體而明確的規(guī)定，以增強(qiáng)法律的可操作性。第三，要對(duì)地方性農(nóng)地土壤污染防治法律法規(guī)進(jìn)行修改，增強(qiáng)其特殊性，使其適應(yīng)各地的實(shí)際情況。

（二）補(bǔ)充立法上的空白

目前，我國(guó)在農(nóng)地土壤污染防治方面還需要制定下面一些法律法規(guī)。（1）農(nóng)地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)地土壤環(huán)境管理的技術(shù)規(guī)范。適應(yīng)我國(guó)農(nóng)地土壤污染的現(xiàn)狀和防治的需要，重點(diǎn)要制定《農(nóng)藥檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》《土壤重金屬檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)》和一些地方性農(nóng)地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。另外，要對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改。重點(diǎn)修改《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，擴(kuò)大土壤污染物的種類和范圍，把實(shí)踐中出現(xiàn)的其他類型的土壤污染物納入其范圍內(nèi)；對(duì)污染土壤環(huán)境行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。（2）建立公眾參與機(jī)制、行政指導(dǎo)機(jī)制、行政強(qiáng)制機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制。另外，建議建立農(nóng)地土壤污染防治激勵(lì)機(jī)制，對(duì)防治農(nóng)地土壤污染作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予經(jīng)濟(jì)、政策或者其他方面的優(yōu)惠，以激發(fā)和調(diào)動(dòng)其防治農(nóng)地土壤污染的積極性和主動(dòng)性。國(guó)外這方面有成功的立法經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。例如，德國(guó)在防治農(nóng)地土壤污染方面實(shí)行“綠箱”政策，對(duì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中減少化肥、農(nóng)藥的使用、符合一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶或者農(nóng)場(chǎng)主由政府給予一定補(bǔ)貼[2123]。

（三）強(qiáng)化強(qiáng)制手段，協(xié)調(diào)利益關(guān)系

為了有效地防治農(nóng)地土壤污染，保護(hù)農(nóng)地土壤環(huán)境，有必要強(qiáng)化農(nóng)地土壤環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制手段。另外，需要協(xié)調(diào)農(nóng)地土壤污染防治過(guò)程中的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)自身的利益與環(huán)境利益、污染者與受害人的利益、污染防治者與受益人的利益等利益關(guān)系。考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，建議采取下面一些措施：（1）對(duì)于符合要求從事農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜生產(chǎn)的企業(yè)和大型養(yǎng)殖場(chǎng)征收農(nóng)地土壤污染稅。（2）對(duì)防治農(nóng)地土壤污染作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，在貸款、稅收、價(jià)格等方給予一定的優(yōu)惠。（3）建立農(nóng)地土壤污染防治基金制度，該基金專門用于農(nóng)地土壤污染防治，其來(lái)源包括政府專項(xiàng)撥款、對(duì)污染者和相關(guān)事故責(zé)任人的罰款、接受社會(huì)公眾的捐贈(zèng)等[13] 。

（四）嚴(yán)格法律責(zé)任

現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地土壤污染行為法律責(zé)任的規(guī)定，與有效防治農(nóng)地土壤污染的要求不適應(yīng)，需要完善。第一，對(duì)農(nóng)地土壤污染行為的法律責(zé)任作出具體規(guī)定，使農(nóng)地土壤污染行為的法律責(zé)任具體化、明確化。第二，對(duì)農(nóng)地土壤污染行為規(guī)定的行政處罰措施，除了罰款外，還要有限期治理、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和停止排放污染物等。明確規(guī)定農(nóng)地土壤污染行為要承擔(dān)民事責(zé)任，賠償受害人的損失。對(duì)那些嚴(yán)重污染農(nóng)地土壤造成嚴(yán)重后果的行為，構(gòu)成犯罪的，明確規(guī)定要承擔(dān)刑事責(zé)任。通過(guò)嚴(yán)格的法律責(zé)任，發(fā)揮農(nóng)地土壤污染防治法律的威懾和制裁功能。

（五）完善執(zhí)法體制

現(xiàn)行的農(nóng)地土壤污染防治多頭執(zhí)法體制與有效防治農(nóng)地土壤污染的要求不適應(yīng)，需要進(jìn)行改革。改革的關(guān)鍵是要逐步建立農(nóng)地土壤環(huán)境綜合執(zhí)法體制，即建立一個(gè)綜合性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一行使農(nóng)地土壤環(huán)境管理職能。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，可以考慮在縣級(jí)以上地方人民政府中組建 “農(nóng)地土壤環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)”，統(tǒng)一行使對(duì)土地、農(nóng)業(yè)、水利、畜牧業(yè)、林業(yè)等部門的土壤環(huán)境執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地土壤污染防治行為的監(jiān)督管理，以解決農(nóng)地土壤污染防治過(guò)程中多頭執(zhí)法問題。

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