基于陽(yáng)光財(cái)政視角淺析公共預(yù)算績(jī)效管理

王子林

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸地完善，人們的自主意識(shí)也在不斷的加強(qiáng)，很多人渴望了解一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，從而對(duì)自己的投資理財(cái)有一個(gè)比較穩(wěn)妥的規(guī)劃，這就要求政府財(cái)政狀況公開(kāi)化、透明化。在這樣一個(gè)民主時(shí)代，人們身上多了一份責(zé)任感，越來(lái)越多的人會(huì)關(guān)心國(guó)家事務(wù)，人們會(huì)很積極主動(dòng)地去了解政府部門(mén)的相關(guān)工作，而且人們會(huì)越來(lái)越發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政中的公開(kāi)預(yù)算績(jī)效管理中存在一定的問(wèn)題，舊式的公共預(yù)算績(jī)效管理講究形式，沒(méi)有做到有效的整合，也沒(méi)有相關(guān)可靠的參照體系，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)如今的社會(huì)發(fā)展的需要。在這樣的現(xiàn)狀下，如何在財(cái)政公開(kāi)化、透明化的環(huán)境中做好公共預(yù)算績(jī)效管理成為很多人關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：陽(yáng)光財(cái)政；公共預(yù)算；績(jī)效管理；制度改革

當(dāng)今社會(huì)，人們的自主意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，越來(lái)越多的人要求政府辦公公開(kāi)化和透明化。陽(yáng)光財(cái)政的實(shí)施有利于加強(qiáng)民眾的監(jiān)督作用，從而更好地約束政府，提高其辦事的效率，使一些惠民、利民的政策真正的落到實(shí)處，同時(shí)也能使得人們知道國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)情況，從而對(duì)自己的發(fā)展做一個(gè)合理的規(guī)劃。政府辦公陽(yáng)光化是符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的做法，也是穩(wěn)定民心，促進(jìn)國(guó)家和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。在陽(yáng)光化的政府辦公制度下，很多人會(huì)關(guān)注政府的公共預(yù)算績(jī)效考核。通過(guò)對(duì)公共預(yù)算績(jī)效考核的分析，可以得出財(cái)政的分配狀況以及政府工作人員的辦事態(tài)度和效率，能有效發(fā)揮民主監(jiān)督的權(quán)利。

一、我國(guó)陽(yáng)光財(cái)政的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）陽(yáng)光財(cái)政實(shí)施的必要性

我國(guó)是一個(gè)民主制的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，為人民謀福利是我們政府一直要做的事。在為了人民能過(guò)上更好的生活的過(guò)程中，我們要充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用，要尊重他們的權(quán)利，讓他們充分地了解政府工作狀況，這樣也能提高政府的工作效率，從而真正實(shí)現(xiàn)政府為人民服務(wù)的宗旨。

1.陽(yáng)光財(cái)政的實(shí)施是尊重人民群眾的必要舉措

在我們國(guó)家，政府是代表人民行使相應(yīng)權(quán)利的，政府的權(quán)力是人民賦予的。近些年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)很好，我國(guó)的財(cái)政支出也在逐漸擴(kuò)大。2010年我國(guó)財(cái)政支出高達(dá)890000億元，財(cái)政支出的擴(kuò)大一方面意味著政府承擔(dān)的責(zé)任也在加大，政府是一個(gè)龐大的組織，管理的人員較多、范圍較廣，所以也意味著政府運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在各種問(wèn)題的機(jī)率也在加大。政府的財(cái)政支出最終是要花在百姓的身上的，是為了讓人民生活得更好，所以人民有權(quán)去了解政府的相關(guān)支出，關(guān)注政府的公共預(yù)算是否真正落實(shí)到人民身上。但是在現(xiàn)實(shí)的生活中，政府掌握的信息較多，在很多方面掌握主動(dòng)權(quán)。很多人無(wú)法及時(shí)或真實(shí)的獲得相關(guān)信息，在相關(guān)信息獲取上顯得很被動(dòng)，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們的自主意識(shí)增強(qiáng)，渴望及時(shí)準(zhǔn)確的了解相關(guān)信息的欲望越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，提高政府財(cái)政的透明度、公開(kāi)公共預(yù)算和績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)人民群眾的尊重，也順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，是提升政府工作效率，穩(wěn)定民心的重要途徑

2.財(cái)政預(yù)算公開(kāi)是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然要求

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，政府財(cái)政的公開(kāi)程度是非常高的。從歷史上來(lái)看，1215年的英國(guó)《大憲章》就有“如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的同意，就不可以增加相關(guān)的稅收”的規(guī)定，而英國(guó)的議會(huì)也在1689年制定了《權(quán)利法案》，該法案更是實(shí)現(xiàn)限制政府權(quán)力的首例。該法案中就很明確的要求，政府任何的財(cái)政以及相關(guān)的國(guó)防預(yù)算必須要得到絕大多數(shù)人民的同意，要不然是沒(méi)有任何作用的。經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，隨著民主制度越來(lái)越完善，實(shí)行陽(yáng)光財(cái)政，公開(kāi)政府的公共預(yù)算以及明確績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)是很多人關(guān)注的熱點(diǎn)。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)更要求政府要真正地為人民謀福利，政府實(shí)行陽(yáng)光財(cái)政，公開(kāi)公共預(yù)算績(jī)效考核是健全民主約束機(jī)制的手段，同時(shí)將財(cái)政預(yù)算在全社會(huì)公開(kāi)，體現(xiàn)了政府以廣大人民群眾的根本利益為重，是尊重人民，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的重要途徑。

（二）陽(yáng)光財(cái)政實(shí)施中存在的問(wèn)題

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會(huì)里，我們的政府也注意到實(shí)施陽(yáng)光財(cái)政的重要性和必要性，雖然政府在推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)方面也做出了一些成績(jī)，但財(cái)政透明度的總體水平仍然不能讓大眾滿(mǎn)意。

1.財(cái)政信息公開(kāi)的范圍非常小

我國(guó)政府目前管理著三大類(lèi)資金。這些資金的使用需要接受黨、政府和人民的監(jiān)督，相關(guān)的使用情況也要及時(shí)的公布出來(lái)，讓大眾知曉。但是，在我國(guó)實(shí)際情況是，信息的公布缺乏時(shí)效性和完整性，有的信息甚至都沒(méi)有公開(kāi)。有些地方政府的一些財(cái)政支出很有問(wèn)題，有很多模糊的地方，即使是公開(kāi)的財(cái)政預(yù)算部分，其信息也是一個(gè)大概的情況，沒(méi)有明確的支出明細(xì)。

2.財(cái)政信息公開(kāi)沒(méi)有相應(yīng)的督促

陽(yáng)光財(cái)政的概念很早就被提了出來(lái)，但是一直都沒(méi)有成功地實(shí)施起來(lái)，因?yàn)樵撜呱婕暗教嗟睦鎲?wèn)題。近些年來(lái)，各個(gè)財(cái)政部門(mén)在陽(yáng)光財(cái)政方面盡管也采取了很多的積極措施，進(jìn)行了相應(yīng)的探索和嘗試，但實(shí)際工作中仍存在財(cái)政信息公開(kāi)不及時(shí)甚至不真實(shí)、信息內(nèi)容不完整等問(wèn)題。公共預(yù)算信息公開(kāi)就是告訴公眾政府打算將那些資金使用在什么地方，信息公開(kāi)后再根據(jù)公眾的要求進(jìn)行調(diào)整，使資金用到實(shí)處。但是信息公開(kāi)化和透明化以后必然會(huì)動(dòng)搖到一些利益集團(tuán)，使其不能從中得利。我國(guó)的陽(yáng)光財(cái)政在實(shí)施過(guò)程中處處受阻就是因?yàn)槿狈?duì)信息公開(kāi)的監(jiān)督，讓相關(guān)的利益者能暗箱操作，從中得利。

（三）對(duì)實(shí)行陽(yáng)光財(cái)政的建議

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善以及政府管理越來(lái)越規(guī)范化、法制化，人民群眾對(duì)政府財(cái)政的每一筆收支狀況的公開(kāi)性、政府的錢(qián)的消費(fèi)去向、以及花錢(qián)后收到了哪些成效都很關(guān)注，于是建立陽(yáng)光財(cái)政制度刻不容緩。

1.完善政府的管理方法

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭很足，政府財(cái)政的收支規(guī)模也在逐年擴(kuò)大，這對(duì)政府在各個(gè)方面的辦事效率提出了許多很?chē)?yán)格的要求。要想真正的解決這些問(wèn)題，涉及到很多方面的改革，其中最重要的是完善政府的管理方法。其實(shí)，對(duì)于政府財(cái)政收支的對(duì)外公開(kāi)的問(wèn)題，在很早的時(shí)候就有了相關(guān)很具權(quán)威性文件的說(shuō)明。政府管理模式的改變是實(shí)施陽(yáng)光財(cái)政的重要方面，它要求政府各部門(mén)重新去認(rèn)識(shí)自己，對(duì)自己的相關(guān)職能重新進(jìn)行更加準(zhǔn)確的定位，要求政府對(duì)管理方法進(jìn)行恰當(dāng)調(diào)整，履行政府真正的職責(zé)，明確政府應(yīng)該如何有效的去管理，如何去很好的考評(píng)其工作的績(jī)效，這也是完善政府管理方法的重要方面。政府管理方法的改變和完善，最終目的就是要建立一個(gè)更加具有透明度和公開(kāi)化的高效率的政府。

2.使財(cái)政信息更加的公開(kāi)

要真正實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政必然要進(jìn)行財(cái)政信息的公開(kāi)，我國(guó)政府必須要加大信息公開(kāi)的力度，首先，要盡快制定關(guān)于政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)。政府具體要公開(kāi)的信息的相關(guān)內(nèi)容、一年中公布的次數(shù)、應(yīng)該通過(guò)何種途徑公布等都應(yīng)該由很多部門(mén)共同來(lái)決定，而不能僅僅由政府說(shuō)了算；其次是要制定一個(gè)公開(kāi)與不公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，在不能損害到國(guó)家重大的公共利益的前提下，盡可能多的向公眾公開(kāi)具體的信息；再次就是要有更多的政府信息公開(kāi)的渠道，能讓群眾以最快的速度，更準(zhǔn)確的獲取到相關(guān)信息；最后就是政府的政績(jī)考核要有更加合理的方式，將政府信息公開(kāi)納入政績(jī)考核的一個(gè)指標(biāo)，使得信息公開(kāi)更加有公信力。

3.建立健全相關(guān)的財(cái)政公開(kāi)的法律法規(guī)

法律法規(guī)的建立是陽(yáng)光財(cái)政實(shí)施的保障。明確的法律法規(guī)既是工作人員的行為標(biāo)準(zhǔn)也是人民監(jiān)督的依據(jù)。因此，首先一定要建立完整的立法體系，通過(guò)制度的形式，明確規(guī)定出要公布的相關(guān)內(nèi)容以及范圍，同時(shí)要建立相應(yīng)的檢查監(jiān)督機(jī)制，要經(jīng)常檢查有關(guān)公開(kāi)信息的法律規(guī)定的執(zhí)行情況，從而使得政府工作透明度更高。

（四）加強(qiáng)對(duì)陽(yáng)光財(cái)政的監(jiān)督

我國(guó)的相關(guān)監(jiān)督體系還很不完善，一方面，我們應(yīng)該要加強(qiáng)政府的內(nèi)部的監(jiān)督，建立和健全財(cái)政資金運(yùn)行制約機(jī)制。另一方面，我們要在繼續(xù)加大相關(guān)的監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督力度的同時(shí)，還要自覺(jué)的接受黨和人民的監(jiān)督。當(dāng)然，在如今這個(gè)信息化社會(huì)，也要重視媒體的監(jiān)督。我們還要建立起多種多樣的受理途徑來(lái)保障好工作管理制度，形成對(duì)政府良好的監(jiān)督氛圍。

二、我國(guó)的公共預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展?fàn)顩r

隨著社會(huì)發(fā)展水平的提高，科技發(fā)展水平以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)也變得越來(lái)越激烈，人們也越來(lái)越有自主意識(shí)，大家變得非常關(guān)注公共管理實(shí)踐中的預(yù)算效率等問(wèn)題。公共預(yù)算績(jī)效管理是國(guó)家的一些財(cái)政部門(mén)以及相關(guān)的企業(yè)為了提高績(jī)效的一種很重要的手段。在一定的程度上來(lái)說(shuō)，其適應(yīng)了在高速發(fā)展的社會(huì)中企業(yè)追求長(zhǎng)期發(fā)展的需要，也是對(duì)重新去構(gòu)造財(cái)政學(xué)的一些模式的要求。綜上所述，在公開(kāi)透明的陽(yáng)光財(cái)政的政策下實(shí)施公共預(yù)算績(jī)效管理的透明化有著很大的意義。

（一）我國(guó)公共預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀

在我國(guó)長(zhǎng)期進(jìn)行的預(yù)算的相關(guān)改革的過(guò)程中，績(jī)效管理是一個(gè)非常重要的方面。之前，我國(guó)在進(jìn)行一些預(yù)算管理試點(diǎn)的時(shí)候，并沒(méi)有對(duì)績(jī)效管理給予足夠的重視?？?jī)效預(yù)算管理在現(xiàn)在來(lái)說(shuō)非常重要，它有著以下的一些特征：

1.由地方上開(kāi)始實(shí)行

我們國(guó)家的政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，體現(xiàn)出了由地方政府先行實(shí)施的特點(diǎn)，希望通過(guò)這樣的一種方式漸漸地去促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的改變和發(fā)展。但是，由于一些要試點(diǎn)地區(qū)的預(yù)算管理缺乏相應(yīng)基礎(chǔ)以及陽(yáng)光財(cái)政的概念不是很成熟，所以在一些試點(diǎn)地區(qū)很難進(jìn)行下去，從而使相關(guān)工作的開(kāi)展受到了很大的阻礙。

2.由于理念等原因，實(shí)施阻礙較多

績(jī)效預(yù)算管理是中國(guó)預(yù)算改革發(fā)展到很困難的時(shí)期的一個(gè)調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)?？?jī)效預(yù)算管理制度的改變需要非常適宜的內(nèi)外部的環(huán)境，只有有了穩(wěn)定的環(huán)境，才有發(fā)展下去的可能。自從改革措施實(shí)施以來(lái)，國(guó)家也制定了相應(yīng)的配套舉措，但是仍然不能減小改革的阻力。

三、公共預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)的績(jī)效管理僅限于形式，很難將其落到實(shí)處

我國(guó)的財(cái)政部很早就制定了相關(guān)的法律規(guī)定，該項(xiàng)規(guī)定里明確指出了制定績(jī)效考評(píng)以及負(fù)責(zé)該項(xiàng)制度的人的相關(guān)責(zé)任，兩者間分別由不同的中央部門(mén)負(fù)責(zé)。換一種說(shuō)法就是誰(shuí)使用這筆錢(qián)誰(shuí)就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因?yàn)橄啾扔趯?zhuān)門(mén)的財(cái)政部門(mén)而言，使用預(yù)算資金的部門(mén)會(huì)更加的了解自己的具體的實(shí)際情況，這樣之后，可以更加高效地開(kāi)展績(jī)效考評(píng)的相關(guān)工作。雖然這樣的方法挺好，但是它也存在一定的缺陷，從某種程度上也方便了考評(píng)者和被考評(píng)者的合謀從中謀利，從而使績(jī)效管理僅僅是一種形式。

（二）忽視預(yù)算資金的使用效果

在績(jī)效評(píng)價(jià)中有很多重要的指標(biāo)，一方面是業(yè)務(wù)方面的指標(biāo)，另一方面是財(cái)務(wù)的指標(biāo)。業(yè)務(wù)方面的指標(biāo)是看結(jié)果的，重視你采取的措施所帶來(lái)的結(jié)果。在當(dāng)今社會(huì)里，績(jī)效管理中的績(jī)效指標(biāo)并不完全是政府做出來(lái)的一些好的成果，也可能是經(jīng)過(guò)相應(yīng)的美化的結(jié)果。很多部門(mén)仍不夠重視預(yù)算資金使用的效果，且缺少必要的分析以及考核機(jī)制。

（三）沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績(jī)效改革得相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)階段，應(yīng)用比較廣泛的是一些比較發(fā)達(dá)的國(guó)家的模式。各種模式之間有著截然不同的要強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。一些模式更加注重公眾對(duì)績(jī)效預(yù)算管理的滿(mǎn)意度。我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)一直是模仿一些發(fā)達(dá)國(guó)家的模式。但是各國(guó)國(guó)情不同，僅僅單純移植其他國(guó)家在預(yù)算管理方面的經(jīng)驗(yàn)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)性，那些經(jīng)驗(yàn)不一定適用于我國(guó)。我們必須采取措施來(lái)改變沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的狀況。

四、有效的實(shí)施公共預(yù)算績(jī)效管理的建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)有效的預(yù)算績(jī)效改革

我國(guó)很早就推出了公共預(yù)算績(jī)效管理，但是那時(shí)我國(guó)仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，存在一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的理念，使得相關(guān)的法規(guī)的制定比較落后。就現(xiàn)在來(lái)看，這些法規(guī)已經(jīng)明顯不能夠適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需要。結(jié)合一些別的國(guó)家推行類(lèi)似制度取得的成果來(lái)看，想使的我國(guó)的績(jī)效管理改革取得非常大的進(jìn)展，就必須要加強(qiáng)相關(guān)法律的建設(shè)，增加相關(guān)方面的陽(yáng)光性，使我國(guó)的公共預(yù)算績(jī)效管理更具透明性。目前，我國(guó)的公共預(yù)算績(jī)效管理方面的改革存在很多障礙，但是我們不能放棄，相關(guān)部門(mén)一定要增加對(duì)這方面的重視，積極的建立公共預(yù)算績(jī)效管理方面的法律法規(guī)，使陽(yáng)光財(cái)政真正的發(fā)揮作用。

（二）重點(diǎn)去實(shí)施復(fù)式預(yù)算管理方式

復(fù)式預(yù)算制度有著特別明顯的優(yōu)點(diǎn)，其可以提高人的權(quán)利的意識(shí)，并且可以減少很多浪費(fèi)性的支出。目前來(lái)說(shuō)，雖然復(fù)式預(yù)算制度已經(jīng)得到很多人的認(rèn)可，但是由于推廣不夠，并沒(méi)有取得人們想要的成果。所以，我們要集中精力推廣復(fù)式預(yù)算管理體系，尤其是我們的陽(yáng)光財(cái)政更有現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)起到促進(jìn)公共預(yù)算績(jī)效管理的作用。

（三）積極推動(dòng)制度創(chuàng)新

近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)方面的改革取得了很多的成就，這些是政府努力的結(jié)果。在政府的預(yù)算支出方面，地方政府的預(yù)算支出更豐富，在這樣的狀況下，如果能夠建立起更加合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，就可以大大調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，使其更加努力的去探索制度方面的創(chuàng)新，從而達(dá)到提高公共預(yù)算的使用效率的目的，更好的惠及人民。要做好從地方的制度創(chuàng)新到整個(gè)政府公共預(yù)算績(jī)效管理的創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和各種法律及法規(guī)的進(jìn)一步修訂完善，人民的民主意識(shí)和素質(zhì)的不斷提高，越來(lái)越多的人以及國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)陽(yáng)光財(cái)政的大環(huán)境中的公共預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)注程度也在不斷提高。在一定程度上來(lái)說(shuō)，公共財(cái)政建設(shè)的公開(kāi)化、陽(yáng)光化可以起到促進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革的作用。所以，我國(guó)政府更應(yīng)該把精力放在治理的理念的完善上面，并努力的去建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效的重要改變使其更加適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展的需要，并讓其促使我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理發(fā)展的更好。

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（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后流動(dòng)站）