境外NGO的中國實踐與挑戰(zhàn)

境外NGO伴隨著中國改革開放的腳步進入中國，涉及教育、健康、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、國際交流等領域。

目前準備登記注冊組織的體驗，最大的挑戰(zhàn)仍然集中在境外NGO的業(yè)務主管單位。

誰能夠獲得登記或備案？哪些組織和行為成為執(zhí)法對象？在接下來一段時間這兩個問題將再次凸顯出來，答案將影響大多數組織的決策選擇，也是對境外NGO法社會效果的考驗。

賈西津

2017年1月1日，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》正式施行。此后，上海、廣州、北京，第一批注冊登記的31家境外非政府組織代表機構分別拿到了登記證書。這部低調立法但廣受關注的法律，其實施過程正在展開。

境外非政府組織在中國：伴改革而生

境外非政府組織，簡稱境外NGO，在中國語境中特指設立在境外，而在華有開展活動的民間組織，也習慣被稱為“境外在華民間組織”。境外NGO與中國的淵源，至少自1990年代初中國活躍接觸西方文明的過程中就已開始。1916年，北京協(xié)和醫(yī)學院在美國洛克菲勒基金會的捐資下開建。

境外NGO在中國的活躍期隨著中國自身的改革開放而到來。1978年黨的十一屆三中全會后，隨著中國與世界交流的日漸恢復和加快經濟發(fā)展的迫切需求，早期第一批前來的境外NGO大多以政府邀請的方式進入中國。

1978年，美國福特基金會開始中國項目，并于1988年由國務院批準第一個在中國大陸設立了辦事處；1979年亞洲基金會支持國家科委召開中國第一次計算機國際研討會；1980年世界自然基金會（WWF）成為第一家受邀來華的國際環(huán)保組織；1984年，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署的提議和支持下，國家對外經貿部首派專門工作小組出訪歐洲四國與五十余個國際NGO接觸尋求合作；1985年中國國際經濟技術交流中心成立國際民間組織聯(lián)絡處，次年與英國樂施會等簽署的第一份援助協(xié)議生效；1995年聯(lián)合國世界婦女大會在北京召開，懷柔第一次見證了三千多家境外NGO人員參加的非政府組織論壇。

幾乎可以看到境外NGO伴隨著中國改革開放的腳步開始進入中國，領域涉及教育、健康、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、國際交流、法官培訓等，例如1994年美國共和研究所（IRI）就與中國民政部合作進行村民選舉觀察；1998年卡特中心受全國人大外事委員會邀請首次觀摩重慶鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉，此后并在政府合作協(xié)議下，為中國基層選舉提供程序技術支持，一些實踐經驗體現(xiàn)在相關修訂的法律條款中。

境外NGO境內活動立法：安全與法治

社會組織管理部門曾經探索將境外NGO納入統(tǒng)一的管理體系，2004年《基金會管理條例》開放境外基金會在華設立代表機構的登記，是制度上邁出的最大膽一步。

經民政部授權試點，曾有上海對于涉外民非、涉外社會團體登記的探索，云南對于境外民間組織登記的觀察。

十八大以后，中央在國家治理思路上立規(guī)則、明制度、統(tǒng)一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出“加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動”。2014年十八屆四中全會以法治為主題，更推動中國進入重要立法的活躍期。在社會組織領域，躊躇十年的慈善立法落地出臺，境外NGO的管理同時提上立法日程。2014年6月中外媒體報道了中國部署對境外NGO的摸底調查，2015年5月《境外非政府組織管理法（草案二審稿）》向社會公開征求意見，2016年4月28日更名為《境外非政府組織境內活動管理法》（以下簡稱“境外NGO法”）的法案經全國人大常委會審議通過，于2017年1月1日起正式施行。

境外NGO法的制定出臺背景，一方面看到與國家安全不可分割的關切度，也與國際形勢相一致；另一方面看，從“三不”政策到明確立法，實際是現(xiàn)代國家治理和法治建設進程的一個體現(xiàn)?？梢哉J為，境外NGO法的制定出臺，是保障國家安全和建設法治國家二者相結合的結果。

第一個月的實踐：31家境外NGO代表機構領證

2016年的最后兩個月時間里，境外NGO法經過公安部門和政府內部積極的籌備工作后，開始面向社會發(fā)布實施信息。

至2017年1月1日境外NGO法正式施行之前，三個方面的籌備工作就位：其一，依法案規(guī)定所需的銜接準備中，境外非政府組織申請設立代表機構以及開展臨時活動備案的程序、境外非政府組織活動領域和項目目錄、業(yè)務主管單位名錄，三個主要文件在國家層級全部出臺；其二，由公安部牽頭、有關業(yè)務主管部門參加的國家境外非政府組織監(jiān)督管理工作協(xié)調機制已經成立；其三，公安部統(tǒng)一設立“境外非政府組織辦事服務平臺”網站開通，全國各省辦事服務大廳地址和電話信息全部公布，受理窗口開始開放。

1月17日、1月19日、1月23日，上海市、廣東省、北京市分別頒發(fā)了第一批境外非政府組織代表機構登記證書一共31家，其中北京20家全部是原民政部登記境外基金會代表機構，上海和廣東新設立的10家全部為經濟類工商業(yè)協(xié)會。首批登記的代表機構提示出以下信息：第一，延續(xù)性，首批獲得登記的基本是原在民政或工商部門登記的。第二，經濟領域相對具有的開放度，新登記的大多集中在經濟活動領域。

筆者回看各省公安廳對境外非政府組織登記管理的準備工作，僅就網上平臺而言，截至2017年1月底，在公安部“境外非政府組織辦事服務平臺”鏈接的全國32個單元辦事服務大廳中，網站開通、發(fā)布了省級業(yè)務主管單位名錄的15家。其中，在業(yè)務主管單位信息方面，上海市和北京市在名錄上公布了各業(yè)務主管單位的地址和網站，上海市并公布了市及各區(qū)稅務局的地址和聯(lián)系電話。在辦事流程方面，廣東、四川、河北三省另行發(fā)布了省級的辦事指南，四川省還制定了登記和備案的兩個操作手冊稱之為1.0版本。其他10家還有：天津、福建、湖北、湖南、江西、廣西、陜西、甘肅、海南、安徽，其中除安徽外均有網上辦事服務平臺的鏈接。

筆者進一步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，不少省份已設立了相關專門網站或網頁，有網上辦事服務平臺鏈接。

從網上辦事服務平臺看，各省份雖然設立獨立的網站和信息發(fā)布平臺，網上辦事服務窗口實際統(tǒng)一鏈接到公安部境外非政府組織辦事服務平臺，全國是統(tǒng)一的平臺、統(tǒng)一賬號系統(tǒng)、統(tǒng)一網上填報，在預約面遞材料時再從下拉菜單選擇某省份的辦事服務大廳。

機遇與挑戰(zhàn)：有突破，業(yè)務主管單位最難

一個月法律實施時間過去，相比法案公布之時，逐漸由一些不確定性信息變得明晰起來。首先，是公安部門的服務姿態(tài)和政府對法案的重視程度。境外非政府組織管理辦公室的服務窗口設置在出入境管理大廳，網上填報系統(tǒng)開通，登錄界面寫著“歡迎來到中國（Welcome to China）”。同時，很多業(yè)務主管單位也已安排了專人，甚至專門的辦公室，對接該項職能。

第二，活動地域不局限于登記地。與中國本土社會組織分級登記、分級管理原則不同，境外非政府組織代表機構的登記全部在省廳，但業(yè)務主管單位可能是國家部委，活動地域則可以是多省市，乃至全國。

就目前準備登記注冊組織的體驗，最大的挑戰(zhàn)仍然集中在業(yè)務主管單位。第一步是能否聯(lián)系上；第二步是業(yè)務主管單位是否回復；第三步是業(yè)務主管單位由于對領域的判斷和審核并非法律要件判斷，很容易作出責任推諉；第四是多領域活動的業(yè)務主管單位之間的協(xié)調問題。另外，對于此前在地縣、社區(qū)活動，或沒有法律注冊形式的境外非政府組織，沒有與省部級有資格的業(yè)務主管單位打交道的歷史，完全陌生地去接觸和尋求業(yè)務主管，具有更大的難度。

另一個比較集中的問題是活動地域選擇。特別對于資助型基金會而言，項目和活動地域是根據每次獲得批準的項目書決定的，機構無法事先預期。有些活動是一次研討或調研，范圍靈活，根據需求隨時變化，未必能在申請登記時預知。

暫少被提及的，是臨時活動備案。雖然早有機構考慮到，如果一時不能獲得登記注冊代表機構，或者不必要登記注冊代表機構，先以臨時活動備案的形式獲得合法性，但到目前為止，筆者尚未看到有臨時活動備案的實例。

臨時活動獲得批準的主體責任不在境外非政府組織，而在中方合作單位，即政府、事業(yè)單位、人民團體、登記注冊的社會組織，對于它們向誰、如何申請和獲批，法律沒有做任何說明。法律的留白，使得臨時活動的獲準程序具有更大的不確定性，也是下一步值得觀察的重要方面之一。

下一個關鍵：注冊流程，執(zhí)法范疇

第一批境外非政府組織代表機構拿到登記證書，更主要的意義在于其后依法行為、依法規(guī)制的實踐。僅就登記注冊而言，移交是一種特例，行為主體更多依存于政府的主動性，還不足以檢驗法律流程的暢通。

在接下來的幾個月時間里，有兩個關鍵指標值得關注：第一，哪些組織、在什么地區(qū)，自主經過完整的法律流程獲得代表機構登記證書，或者以獲批備案的形式獲得活動合法性。其中，一些在中國有較長歷史的境外非政府組織，通過政府間協(xié)議、地方政府平臺、中方合作伙伴、工商注冊、志愿者等形式，在中國社會已久，它們是否還繼續(xù)存在，不僅是公益事業(yè)的損益，也是中國改革開放步伐與國際社會關系的象征。

第二，哪些組織和行為、在何種情況下，適用于法律責任的執(zhí)法。法律未對“活動”或“臨時活動”作出界定，誰是受規(guī)制對象的邊界也存在解釋空間。法律實施后，一方面對于境外非政府組織，面臨自身的行為選擇，是否正式注冊，或者不接觸中國及清退中國會員，否則都會有一個法律邊界的風險考量；另一方面，中國執(zhí)法方的執(zhí)法行為，實際也是一個釋法過程，不斷在實踐中界定出法律定義的邊界。

誰能夠獲得登記或備案？哪些組織和行為成為執(zhí)法對象？在3-6個月的嘗試、磨合期過后，這兩個問題將再次凸顯出來，答案將影響大多數組織的決策選擇，也是對境外NGO法社會效果的考驗。

（作者為清華大學公共管理學院、清華大學公益慈善研究院副教授）