公共政策執(zhí)行中的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉曉文

摘要：公共政策作為政府管理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的公共行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范，其本質(zhì)是用以解決社會(huì)矛盾、平衡利益沖突和管理社會(huì)公共事務(wù)的，良好的公共政策能有效的配置社會(huì)資源、減少人們之間的利益沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。公共政策在經(jīng)過(guò)多階段制定完成后，經(jīng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)得以執(zhí)行時(shí)，避免不了會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行偏差。由于我國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各方面制度法規(guī)都在完善，在政策執(zhí)行中難免出現(xiàn)執(zhí)行偏差，其后果可能導(dǎo)致政府形象受損、削弱政府權(quán)威和公信力。

關(guān)鍵詞：公共政策；公共執(zhí)行；政策執(zhí)行偏差

公共政策執(zhí)行過(guò)程是公共政策制定過(guò)程的“延續(xù)”，在實(shí)踐中，各級(jí)政府或者決策機(jī)構(gòu)往往過(guò)于重視針對(duì)某個(gè)特定的社會(huì)公共問(wèn)題來(lái)制定科學(xué)的、合理的公共政策，而容易忽視對(duì)公共政策的執(zhí)行過(guò)程的科學(xué)系統(tǒng)的研究，進(jìn)而造成公共政策執(zhí)行過(guò)程的相對(duì)薄弱。尤其是在我國(guó)這樣一個(gè)擁有龐大地方政府體系的國(guó)家，對(duì)地方政府公共政策執(zhí)行的研究上還存在著很多問(wèn)題，其公共政策執(zhí)行的有效程度還不能完全滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)公共政策執(zhí)行的要求，因此，目前需要迫切加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制與完善政策執(zhí)行體制。

一、 公共政策執(zhí)行的含義及特點(diǎn)

關(guān)于公共政策執(zhí)行的含義，安德森認(rèn)為政策執(zhí)行就是指“‘在一個(gè)議案成為一項(xiàng)法之后所發(fā)生的事，更加確切的講，政策執(zhí)行是法實(shí)施的具體過(guò)程”。[1] 張金馬認(rèn)為所謂的公共政策執(zhí)行是指“政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種組織資源，采用解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)活動(dòng)過(guò)程?！盵2]筆者認(rèn)為：政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它包含了建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)、運(yùn)用政策資源、解釋政策內(nèi)容、進(jìn)行政治動(dòng)員、開(kāi)展局部實(shí)驗(yàn)、具體貫徹落實(shí)以及實(shí)施協(xié)調(diào)監(jiān)控等諸多環(huán)節(jié)。其中各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互制約，而每一個(gè)環(huán)節(jié)本身都涉及諸多的變量，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，都會(huì)不同程度的影響政策功能和政策執(zhí)行效果，這也就容易造成政策在落實(shí)時(shí)或多或少都會(huì)出現(xiàn)與預(yù)想不一樣、不同程度的偏差。

政策經(jīng)過(guò)多階段制定后，在執(zhí)行過(guò)程中形成了一定的特點(diǎn)，不外乎是以下八大特點(diǎn)：一是對(duì)象的適用性；二是范圍的有限性；三是影響的廣泛性，四是過(guò)程的動(dòng)態(tài)性；五是決策的多層次性；六是時(shí)間的階段性和連續(xù)性；七是空間的協(xié)調(diào)性與同步性；八是目標(biāo)的統(tǒng)一性與途徑的多樣性。[3]

二、 公共政策執(zhí)行偏差的概念及表現(xiàn)形式

現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐表明，公共政策的執(zhí)行是一個(gè)十分復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中，由于受多種因素的影響，往往會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行結(jié)果偏離政策目標(biāo)要求的現(xiàn)象。這類現(xiàn)象被稱為政策失真或政策變形。本文統(tǒng)一稱之為公共政策執(zhí)行偏差。

偏差就是指現(xiàn)實(shí)行為后果與預(yù)想行為后果的不相符合。所謂公共政策執(zhí)行偏差，是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，由于受到主客觀因素的影響和制約，而引起政策執(zhí)行結(jié)果偏離了既定的政策目標(biāo)、并產(chǎn)生不良后果的現(xiàn)象。公共政策執(zhí)行偏差的結(jié)果往往是使公共政策執(zhí)行遇到阻礙，導(dǎo)致種種政策執(zhí)行問(wèn)題，甚至直接導(dǎo)致了公共政策執(zhí)行失敗。本文對(duì)公共政策執(zhí)行偏差概念做出以下界定：政策執(zhí)行偏差是指政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的政策執(zhí)行及其結(jié)果與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容不盡相符的社會(huì)現(xiàn)象，它是指對(duì)政策的扭曲、偏離，并由此造成政策走樣，使政策實(shí)施的結(jié)果不能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，甚至背離預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，相當(dāng)程度上還存在著諸如“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有對(duì)策”、“政策走樣”等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)甚至完全落空。目前我國(guó)正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)架構(gòu)與制度框架的完善、十二五規(guī)劃的收尾與十三五規(guī)劃的展望的重要時(shí)期，轉(zhuǎn)型期我國(guó)在公共政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下幾種情形：

（一）象征性執(zhí)行

指政策在執(zhí)行過(guò)程中只宣傳不實(shí)施，將政策束之高閣，陽(yáng)奉陰違，敷衍了事，從而使政策未得到具體落實(shí)，造成“政策赤字”。比如，為了迎合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，提高全民素質(zhì)，國(guó)家有關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)了“素質(zhì)教育”政策，希望基礎(chǔ)教育擺脫傳統(tǒng)的應(yīng)試教育模式，以更好地促使人才得到培養(yǎng)。但這一政策在很多地方只是被形式性地宣傳一通，并未得到具體的落實(shí)，更多關(guān)注的還是應(yīng)試教育。

（二）選擇性執(zhí)行

指政策執(zhí)行者在執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，根據(jù)自己的理解和利益需要對(duì)原有政策的精神和內(nèi)容進(jìn)行過(guò)濾。具體來(lái)說(shuō)，就是將對(duì)自己有利的部分加以貫徹執(zhí)行，對(duì)自己不利的部分置之不理，致使上級(jí)政策無(wú)法完整地貫徹執(zhí)行，從而偏離甚至是背離原有的目標(biāo)。

（三）替換性執(zhí)行

指政策在實(shí)施過(guò)程中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與政策原意相背離，但表面看起來(lái)相似。尤其在所執(zhí)行的政策對(duì)執(zhí)行者的既得利益構(gòu)成威脅時(shí)，他們往往會(huì)進(jìn)行偷梁換柱，制定表面相似但實(shí)質(zhì)與原政策相背的政策，替代原有政策來(lái)加以執(zhí)行，使上級(jí)政策難以得到貫徹落實(shí)。

（四）附加性執(zhí)行

指在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體為了自身的利益，以政策執(zhí)行原則性與靈活性相結(jié)合為借口，附加了原政策所沒(méi)有的一些不合理的內(nèi)容，使政策在調(diào)整對(duì)象、范圍、力度等方面超出了政策原定的要求，使不合理的東西具有了合法性，以此滿足自己的利益。

三、 我國(guó)公共政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

目前政府制定的許多公共政策都比較符合現(xiàn)實(shí)情況，在執(zhí)行較好的地方，政策的效果就比較明顯。然而，我國(guó)在還存在著諸如“有令不行、有禁不止”的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策不能有效實(shí)現(xiàn)乃至完全落空的情形，不利于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。當(dāng)前我國(guó)公共政策執(zhí)行中的問(wèn)題有以下幾種：

（一）政策敷衍

在公共政策實(shí)施過(guò)程中，政策執(zhí)行主體故意只做表面文章，只搞政策宣傳而不研究實(shí)際情況，不采取可操作性的政策執(zhí)行措施，不落實(shí)執(zhí)行政策的組織、人員、資金。政策執(zhí)行主體或者被動(dòng)等待上級(jí)的新政策，或觀察上級(jí)是否要嚴(yán)肅執(zhí)行，或旁觀其他部門是否認(rèn)真執(zhí)行。從而直接影響政策問(wèn)題的解決和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使嚴(yán)肅的公共政策最終成為一紙空文。政策敷衍不僅影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且惡化了政策執(zhí)行環(huán)境，增加了解決政策問(wèn)題的難度。同時(shí)也損害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信和政策的整合力。

（二）政策損缺

一項(xiàng)公共政策往往是由相互依存、有著共同政策目標(biāo)的若干部分組成的，而一些公共政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行時(shí)根據(jù)自己的利益需求對(duì)上級(jí)政策原有的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容任意進(jìn)行取舍，對(duì)自己有利的部分就貫徹執(zhí)行，不利的內(nèi)容則有意棄之不用。這種“斷章取義，為我所用”行為的后果使政策的內(nèi)容殘缺不全，變形失真，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，甚至收到與政策初衷完全相悖的效果。

（三）政策附加

公共政策在執(zhí)行過(guò)程中由公共執(zhí)行者附加了一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，盲目擴(kuò)大政策外延，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越政策原定要求。附加執(zhí)行的突出表現(xiàn)是“搭便車”，主要特點(diǎn)是公共政策執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“本地政策”，為謀取個(gè)人或局部私利，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)大行其道，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行擴(kuò)大化，該得到政策優(yōu)惠的人沒(méi)有得到，勢(shì)必產(chǎn)生群眾的不滿，對(duì)政府的權(quán)威形象造成損毀。

（四）政策替代

當(dāng)作為政策執(zhí)行者的下級(jí)政府所執(zhí)行的上級(jí)政策對(duì)自己不利時(shí)，有些下級(jí)政府就在政策執(zhí)行過(guò)程中利用政策的某些抽象性特點(diǎn)，以本地區(qū)或部門的特殊性為借口，根據(jù)自己的解釋來(lái)執(zhí)行公共政策，致使政策內(nèi)容被替換，政策精神被歪曲。 “上有政策，下有對(duì)策”這種偷梁換柱的行為使公共政策名存實(shí)亡，政策目標(biāo)落空，政策得不到根本的實(shí)施。這就是目前我國(guó)地方政府執(zhí)行中央政策時(shí)的典型表現(xiàn)。

四、 公共政策執(zhí)行偏差的防治

針對(duì)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，我國(guó)學(xué)者提出了很好的改進(jìn)對(duì)策和合理建議?；艉Ｑ嘀赋鎏嵘邎?zhí)行能力的對(duì)策：一是加強(qiáng)中央和地方利益整合；二是提高中央政府對(duì)政策的控制能力；三是改革政策執(zhí)行體制；四是健全政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；五是提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)[4]

此外，我們還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）政策制定過(guò)程的科學(xué)性

首先要注重調(diào)查研究，“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。其次要傾聽(tīng)專家的意見(jiàn)，行政領(lǐng)導(dǎo)不再是通才，因此，在制定政策過(guò)程中應(yīng)該充分體現(xiàn)政策顧問(wèn)團(tuán)的作用。再次要體現(xiàn)民主決策，決策的民主，一方面有利于運(yùn)用人眾的智慧，完善政策的內(nèi)容；另一方面有利于調(diào)動(dòng)各方參與者參政議政的積極性，有利于提高各種參與者的政策認(rèn)同感。最后要注重政策執(zhí)行實(shí)驗(yàn)，在政策制定過(guò)程中應(yīng)該重視政策的執(zhí)行實(shí)驗(yàn)，通過(guò)實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，為科學(xué)合理地制定政策提供例證和參考。

（二）提升公共政策合法化程度

一方面，公共政策制定過(guò)程必須透明化。另一方面，公共政策的制定必須符合法律規(guī)章和制度程序。只有使政策制定的制度程序規(guī)范化，才能避免公共政策制定的盲目性和不規(guī)范性。

（三）促進(jìn)直接執(zhí)行主體的政策認(rèn)知

從公共政策執(zhí)行的過(guò)程上看，政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)是直接執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)知?！罢邎?zhí)行主體只有對(duì)政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，特別是政策所蘊(yùn)涵的潛在價(jià)值和利益有了正確的認(rèn)知，才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度，進(jìn)而產(chǎn)生積極的行為動(dòng)力和符合政策的目標(biāo)，保證政策獲得預(yù)期的執(zhí)行效果.”[5]這反映了政策認(rèn)知的重要程度。

（四）提高公共政策的可操作性

公共政策的可操作性是衡量公共政策供給質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是提高政策權(quán)威性、防范政策規(guī)避的重要環(huán)節(jié)。只有公共政策具備很強(qiáng)的可操作性，執(zhí)行者才容易把握政策精神實(shí)質(zhì)和正確實(shí)施制定者的意圖；反之，或縱之過(guò)寬，彈性過(guò)大，或苛之過(guò)嚴(yán)，過(guò)于瑣碎，使執(zhí)行者不知所云或無(wú)所適從，必然導(dǎo)致各行其是。

（五）完善公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系

首先，強(qiáng)化各級(jí)人大的權(quán)力監(jiān)督。我國(guó)的代議機(jī)構(gòu)即各級(jí)人民代表大會(huì)，其主要職責(zé)包括對(duì)政府執(zhí)行政策的行為實(shí)施監(jiān)督。但是目前我國(guó)人大的監(jiān)督權(quán)在相當(dāng)程度上還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。為了強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用，不僅要提高人大代表的素質(zhì)，提高他們的監(jiān)督能力，還要建立隸屬于各級(jí)人大的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其次，還要強(qiáng)化政府層級(jí)監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專職監(jiān)督主體的作用。最后，協(xié)調(diào)各類監(jiān)督主體，發(fā)揮整體效能。目前我國(guó)各類監(jiān)督主體分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成了監(jiān)督的空白帶和交叉點(diǎn)。為了克服這一缺陷，各類監(jiān)督主體間應(yīng)建立起有效的合作機(jī)制，從而形成監(jiān)督合力。

參考文獻(xiàn)

[1][美] James E.Anderson.公共政策制定.第五版.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009

[2] 張金馬.公共政策分析—概念、過(guò)程、方法.北京：人民出版社，2004.

[3] 丁煌.公共政策執(zhí)行的若干基本問(wèn)題[J].湖北師范學(xué)院，1992，（2）.

[4]霍海燕.當(dāng)前我國(guó)政策執(zhí)行中的問(wèn)題與對(duì)策[J].理論探討，2004，（4）.

[5]丁煌.淺析妨礙政策有效執(zhí)行的主體認(rèn)知缺陷及其完善途徑[J]，2004