基于國家治理現(xiàn)代化的中國政府間稅收劃分

谷 成 蔣守建

(東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

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基于國家治理現(xiàn)代化的中國政府間稅收劃分

谷 成 蔣守建

(東北財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

作為政府間財政關(guān)系的重要組成部分，稅收劃分在很大程度上制約著地方政府公共服務(wù)和社會管理職責(zé)的履行，影響到國家治理體系的完善和治理能力的提高?；诮?jīng)濟(jì)視角的傳統(tǒng)分稅理論對政府間稅收劃分的考察忽視了現(xiàn)代國家治理參與主體的多元性，難以在中國政府間稅收劃分的實踐中體現(xiàn)出自身的價值和指導(dǎo)作用。從國家治理的角度看，中國目前的政府間稅收劃分模式忽視了地方政府的利益訴求，導(dǎo)致了地方政府非稅收入和債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，制約了財政資金使用效率和地方政府負(fù)責(zé)程度的提高，使轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整面臨較大阻力。中國政府間稅收劃分模式的改進(jìn)應(yīng)在明確地方稅和政府間轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循政府間稅收劃分與支出職責(zé)相匹配的原則，用稅率分享制替代收入分成辦法，提高地方政府財政收入的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，保證地方政府的負(fù)責(zé)程度和財政資金的使用效率，提高轄區(qū)居民的社會責(zé)任意識和稅收遵從水平，從而改善國家治理的透明性、負(fù)責(zé)性和有效性。

國家治理； 現(xiàn)代財政； 稅收劃分

一、引言

現(xiàn)代國家治理是包括政府、社會組織和社會成員個人等在內(nèi)的多個參與主體，通過正式制度和非正式制度進(jìn)行持續(xù)協(xié)調(diào)和互動執(zhí)行公共事務(wù)和解決社會問題的過程，其本質(zhì)上是一種政府和社會成員基于共同目標(biāo)而進(jìn)行的合作管理。世界各國的實踐表明，在推動公共權(quán)力結(jié)構(gòu)安排和社會資源分配規(guī)則的優(yōu)化過程中，現(xiàn)代國家治理越來越清晰地呈現(xiàn)出治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)分權(quán)化、治理方式民主化、治理手段文明化、治理技術(shù)現(xiàn)代化等特征①。相應(yīng)地，財政制度也超越了經(jīng)濟(jì)范疇，從保障社會成員參與、提高政府對社會成員需求的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)程度、增加社會成員對國家榮譽(yù)的認(rèn)同感和降低社會運行成本等維度在國家治理中發(fā)揮越來越重要的作用。

黨的十八屆三中全會將財政定位于“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出“建立現(xiàn)代財政制度”的戰(zhàn)略舉措。國家治理涉及政府、社會組織和社會成員等多個參與主體，單就政府而言，就包括中央政府和地方政府。作為政府間財政關(guān)系的重要組成部分，稅收劃分制約著地方政府公共服務(wù)和社會管理職責(zé)的履行，影響到國家治理體系的完善和治理能力的提高，對于進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制而言意義重大。本文歸納了傳統(tǒng)分稅理論及其分稅原則，分析了其對中國政府間稅收劃分的不適用性，在考察中國既有政府間稅收劃分模式局限性的基礎(chǔ)上，提出符合現(xiàn)代國家治理要求的中國政府間稅收劃分思路與建議。

二、傳統(tǒng)分稅理論對中國實踐的不適用性

傳統(tǒng)分稅理論指出，財政職能在各級政府間的分配對于稅收的劃分具有重要意義，政府間稅收劃分應(yīng)以各級政府財政職能的明確界定為前提。作為執(zhí)行公共事務(wù)的成本，各級政府的稅收都應(yīng)盡量反映公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的收益，以避免因稅收的隨意劃分而導(dǎo)致的公共收支缺口。從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的空間受益歸宿視角看，收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)職能適合賦予中央政府，資源配置職能則由中央和地方政府共同承擔(dān)②。與之相對應(yīng)，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、具有累進(jìn)性和再分配作用的稅種以及稅基在各地分布嚴(yán)重不均的稅種應(yīng)由中央政府課征；地方政府適合對地區(qū)間流動性較差的稅基課稅并保持周期穩(wěn)定性；受益稅和使用者收費適用于所有級次的政府③。傳統(tǒng)分稅理論的貢獻(xiàn)在于厘清了多級政府財政職能與分稅原則之間的邏輯關(guān)系并以財政職能在各級政府間的劃分為基礎(chǔ)，將屬性存在差異的稅種對于中央和地方政府的適用性加以考察。盡管由此得出的結(jié)論一直作為多級政府間稅收劃分的基本規(guī)律被廣為接受，但其局限性同樣不可忽視。

一方面，傳統(tǒng)分稅理論對政府間稅收劃分的考慮完全基于經(jīng)濟(jì)視角，假設(shè)各級政府在決定公共產(chǎn)品的供給水平時具有維護(hù)公共利益和社會福利的自覺性，始終以社會成員福利的最大化為目標(biāo)。這種將福利經(jīng)濟(jì)學(xué)方法應(yīng)用于財政學(xué)規(guī)范研究的方式始于Pigou(1927)，其基本思路是在既定約束條件下選擇實現(xiàn)社會福利最大化目標(biāo)的最優(yōu)方案④。盡管福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法所具有的獨特魅力使其在研究中被廣泛應(yīng)用，但從政策形成的角度看，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)方法關(guān)注的是如何按照理論上的規(guī)范分析得到理想的結(jié)論，在大多數(shù)情況下并不考慮現(xiàn)實中的公共決策程序?qū)撛谥贫确桨高x擇的影響。該方法將社會福利函數(shù)視為個人偏好的總和，將政策和制度看作是由某一慈善的外部決策者以社會福利函數(shù)最大化為目標(biāo)做出的決定。顯然，在現(xiàn)代國家所體現(xiàn)的治理主體多元化背景下，該方法對于解釋公共政策的制定和完善而言作用是極為有限的。從根本上說，執(zhí)行政府職能的官員不僅是國家權(quán)力的公共代理人，也是追求自身利益最大化的決策主體，具有相應(yīng)的效用函數(shù)。除公共利益外，他們十分關(guān)注自身所處的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境⑤，并能迅速對環(huán)境約束和激勵機(jī)制做出反應(yīng)。盡管受到相關(guān)法律和選舉程序的制約，但在信息不對稱和監(jiān)管不完善等情況下，政府官員仍存在著追求自身利益的策略空間(如尋租行為)，進(jìn)而偏離轄區(qū)居民福利最大化的目標(biāo)。實際上，政府間稅收劃分不僅僅是一種優(yōu)化公共資源配置的有效途徑，也是一個在眾多國家治理主體之間進(jìn)行利益分配的動態(tài)過程。相應(yīng)地，現(xiàn)代國家治理不僅需要按照社會福利標(biāo)準(zhǔn)考察政府間稅收劃分的原則與效應(yīng)，也要分析現(xiàn)代社會中的各級政府、社會組織和社會成員通過各種身份參與公共決策的方式、決策程序的選擇以及在決策過程中因各方利益博弈而導(dǎo)致決策結(jié)果偏離社會福利最大化目標(biāo)的作用機(jī)制。

另一方面，傳統(tǒng)分稅理論隱含著中央政府的政策目標(biāo)優(yōu)于地方政府的假設(shè)，即地方政府征稅時不能違背中央政府的既定政策偏好。然而，在現(xiàn)代國家的治理體系中，地方政府和轄區(qū)居民都會不可避免地參與公共事務(wù)的決策過程并有機(jī)會表達(dá)自身的偏好和意愿。除非各地居民對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的偏好與中央政府完全相同，否則地方政府對轄區(qū)居民需求的反應(yīng)必然會與中央政府存在或多或少的差異?？梢?，這一假設(shè)在很大程度上忽視了地方居民在現(xiàn)代國家治理中越來越多地參與公共事務(wù)和公共決策的事實，抑制了地方政府能動性的發(fā)揮，也導(dǎo)致了地方稅收難以滿足治理需要的窘境——各國分配給地方政府的稅收要么收入規(guī)模有限，要么征管成本過高，地方政府能夠取得的“自身收入”通常很難滿足轄區(qū)的公共支出需求。面對這種狀況，許多國家通過政府間轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財政收支缺口⑥。盡管來自于更高級次政府的撥款在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，但也隔斷了轄區(qū)公共服務(wù)成本(地方稅收)與支出決策之間的聯(lián)系——有關(guān)公共服務(wù)范圍和水平的決策隨之轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵畬D(zhuǎn)移支付規(guī)模和形式的談判結(jié)果⑦。對轉(zhuǎn)移支付的依賴削弱了地方政府采取理性行為的激勵，既阻礙了資源配置效率的改善，也制約了轄區(qū)政府治理能力的提高。

上述分析表明，傳統(tǒng)分稅理論在考察現(xiàn)代國家政府間財政關(guān)系問題時，仍未完全擺脫君主專制的政治制度和社會運行體系，始終假設(shè)存在著根據(jù)社會整體利益做出決策、具有絕對權(quán)威、至善至能的單一決策主體⑧，并以稀缺資源的成本受益分析結(jié)果為依據(jù)對公共資金的配置效率予以評價。這種由凌駕于社會成員之上的權(quán)威按照福利經(jīng)濟(jì)分析方法做出公共決策的假設(shè)，在很大程度上忽視了現(xiàn)代社會中的多元利益主體通過各種身份和途徑參與社會管理的事實，與現(xiàn)代國家治理所強(qiáng)調(diào)的，通過參與主體多元化形成社會成員、社會組織與各級政府共同決策公共事務(wù)的治理格局距離遙遠(yuǎn)。在這種情況下，用“中央政府提供全國性公共產(chǎn)品，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品”的論斷指導(dǎo)政府間財政關(guān)系的調(diào)整和完善就顯得有些過于簡單，很難解決現(xiàn)代國家治理中出現(xiàn)的各種問題。

三、中國政府間稅收劃分模式的局限

如上所述，1994年的分稅制改革將以往的地方財政包干制改為分稅制，在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，把各稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。在不具有稅收立法權(quán)、稅基確定權(quán)和稅率選擇權(quán)的情況下，中國地方政府分得的稅收收入本質(zhì)上是一種稅收返還，實際上仍屬于廣義上的政府間轉(zhuǎn)移支付范疇。盡管采用轉(zhuǎn)移支付為地方政府籌資的模式有利于保證中央政府取得足夠的財政資源和發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用，但從國家治理的角度看，這種政府間公共資源配置模式也存在著一些不容忽視的問題。

四、完善中國政府間稅收劃分的思路

現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建和完善，基于現(xiàn)代價值原則指導(dǎo)下政府、市場、社會關(guān)系的動態(tài)平衡和政府間職責(zé)權(quán)限的合理分工。從中央到地方各個層級、從政府部門到社會組織和社會成員，國家治理體系從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型是多重力量和邏輯合成共同作用形成的綜合結(jié)果。其中，政府角色及其管理方式的轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心問題，也是國家治理體系從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政不僅涉及政府與市場、社會的互動關(guān)系，也涵蓋著政府內(nèi)部多元治理主體之間的職責(zé)權(quán)限分工。在多級政府框架下，基于厘定各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任完善政府間稅收劃分，是充分發(fā)揮各級政府尤其是地方政府在國家治理中作用的重要前提。

與傳統(tǒng)財政分權(quán)理論中地方政府以轄區(qū)居民福利水平最大化為目標(biāo)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的假設(shè)不同，現(xiàn)實中的政府官員是具有特定目標(biāo)函數(shù)，并在既有法律制度框架和選舉程序約束下追求自身利益最大化的公共事務(wù)代理人。當(dāng)信息對稱、監(jiān)管充分和契約完整等條件不完全具備時，地方政府官員在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中很容易涉及“尋租”活動，從而使以提高地方政府負(fù)責(zé)程度和治理能力為目標(biāo)的努力面臨諸多風(fēng)險。從這個意義上說，現(xiàn)代國家治理體系的演進(jìn)和完善，在很大程度上是各級政府部門和社會力量共同參與博弈的多元互動結(jié)果，而不僅僅是某種特定規(guī)劃或人為設(shè)定的產(chǎn)物。因此，現(xiàn)代國家治理體系中的政府間稅收劃分必須考慮各級政府的利益訴求，充分發(fā)揮中央政府與地方政府各自在國家治理中的優(yōu)勢，使之更好地服務(wù)于政府間財政關(guān)系的理順，形成具有一定自我調(diào)整能力、財力與事權(quán)相匹配的動態(tài)多級財政體制。

(一)明確地方稅和政府間轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系

(二)稅收劃分與支出職責(zé)相匹配

1994年分稅制改革在初步劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上搭建了多級政府稅收體系框架，對政府間財政關(guān)系的完善和現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建起到了積極作用。為進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品的供給效率和各級政府在執(zhí)行公共事務(wù)過程中的負(fù)責(zé)程度，科學(xué)合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任非常必要。為此，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)提出了加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、社會管理等職責(zé)的戰(zhàn)略部署，要求將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍具有較為明顯的地域性、信息相對復(fù)雜、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為地方財政事權(quán)。此外，地方政府還將在義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)等中央與地方共同財政事權(quán)中承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。與支出責(zé)任相匹配的政府間稅收劃分有助于促進(jìn)地方政府更好地履行支出責(zé)任，保證財政資金的使用效率。

(三)用稅率分享制替代收入分成制是提高地方治理能力和公共資金使用效率的理想方案

具體而言，現(xiàn)行稅制中收入規(guī)模較大的增值稅、企業(yè)所得稅和消費稅等都可以按照稅率分享的模式在中央和地方政府間劃分。在稅率分享模式中，特定稅種的稅基以及中央稅率由全國人大統(tǒng)一規(guī)定，各地方在全國人大規(guī)定的稅率范圍內(nèi)，根據(jù)轄區(qū)自身情況選擇地方稅率。在此基礎(chǔ)上，中央和地方政府分別按照各自的稅率征稅且各級政府的稅率不得隨意調(diào)整或變更。相對于既有的增值稅和消費稅返還、所得稅基數(shù)返還以及成品油價格和稅費改革稅收返還等稅收返還和中央與地方共享稅收入分成辦法而言，稅率分享制在現(xiàn)代國家治理中的優(yōu)勢更為明顯。首先，如上所述，盡管目前的稅收返還和中央與地方共享稅收入分成辦法均可以使地方政府取得一定規(guī)模的財政資金，但地方政府在這種分稅框架下對稅收的某些關(guān)鍵要素不具有實質(zhì)上的控制權(quán)，因而稅收返還和中央與地方共享稅實際上都屬于政府間轉(zhuǎn)移支付的范疇而不是一種界限清晰的分稅方法。相比之下，稅率分享模式在充分保證中央主導(dǎo)地位和收入控制的基礎(chǔ)上，使地方政府對轄區(qū)被賦予的稅收要素更為明確，有利于激勵地方政府提高財政努力，減輕對上級政府撥款和非稅收入的依賴，控制地方債務(wù)的規(guī)模。其次，從本質(zhì)上看，稅收返還和共享稅收入分成仍是計劃經(jīng)濟(jì)時代“總額分成財政體制”和“基數(shù)法”的延續(xù)，而稅率分享模式則通過使地方與中央平等地參與大型稅基的課稅，提高了地方政府財政收入的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，有助于推動地方政府在公共決策中充分考慮成本收益之間的對比關(guān)系，保證其為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的負(fù)責(zé)程度和財政資金使用的有效性。最后，從地方居民的角度看，稅率分享模式有助于使轄區(qū)居民更明確地感受地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)成本與收益之間的聯(lián)系，通過對政府收支行為和預(yù)算活動實施更為有效的監(jiān)督提高其社會責(zé)任意識和稅收遵從水平，增強(qiáng)社會成員對稅收制度和政府間財政關(guān)系整體安排的認(rèn)同感，使政府和社會成員之間形成良性互動關(guān)系，從而改善國家治理的透明性、負(fù)責(zé)性和有效性。

五、結(jié)論與建議

現(xiàn)代國家治理的參與主體具有多元性，單就政府而言，就包括中央和地方政府。作為政府間財政關(guān)系的重要組成部分，稅收劃分在很大程度上制約著地方政府公共服務(wù)和社會管理職責(zé)的履行，影響著國家治理體系的完善和治理能力的提高。因此，在多級政府框架下，基于厘定各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任完善政府間稅收劃分，是充分發(fā)揮各級政府尤其是地方政府在國家治理中作用的重要前提，對于進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制意義重大。

傳統(tǒng)分稅理論的貢獻(xiàn)在于厘清了政府財政職能與分稅原則之間的邏輯關(guān)系，但是對于現(xiàn)代國家治理而言，其局限性十分明顯。首先，傳統(tǒng)分稅理論假設(shè)各級政府在決定公共產(chǎn)品的供給水平時以轄區(qū)居民的福利最大化為目標(biāo)，但從根本上說，作為公共代理人，執(zhí)行政府職能的官員是追求自身利益最大化的主體，他們對自身所處的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分敏感，在信息不對稱和監(jiān)管不完善的情況下，政府官員面臨著追求自身利益的激勵，進(jìn)而偏離轄區(qū)居民福利最大化的目標(biāo)。其次，傳統(tǒng)分稅理論隱含著中央政府的政策目標(biāo)優(yōu)于地方政府的假設(shè)，在實踐中導(dǎo)致了地方政府自身收入難以滿足支出需要的結(jié)果。盡管政府間轉(zhuǎn)移支付在一定程度上改善了地方政府的財政能力，但也隔斷了轄區(qū)公共服務(wù)成本與支出決策之間的聯(lián)系，削弱了地方政府對轄區(qū)居民的負(fù)責(zé)程度，阻礙了公共部門資源配置效率的提高。再次，傳統(tǒng)分稅理論植根于歐美國家中央與地方政府間財政關(guān)系的發(fā)展演變，對“地方稅”概念的界定與中國實踐存在較大差異，從而使傳統(tǒng)分稅理論在中國政府間財政關(guān)系調(diào)整中失去了自身的價值和指導(dǎo)意義。

盡管1994年的分稅制改革按照事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，但在不具有稅收立法權(quán)、稅基確定權(quán)和稅率選擇權(quán)的情況下，地方政府分得的稅收收入實際上是一種稅收返還，屬于廣義上的政府間轉(zhuǎn)移支付范疇。從國家治理的角度看，這種稅收劃分模式存在著一些不容忽視的問題。首先，忽視地方政府利益訴求的政府間稅收關(guān)系調(diào)整，不僅導(dǎo)致了地方政府非稅收入和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，也使社會成員對政府行為方式和負(fù)責(zé)程度的認(rèn)知產(chǎn)生了潛在影響。其次，為爭取更多上級政府撥款，地方政府罔顧各項規(guī)定，想盡辦法與中央部門保持緊密的聯(lián)系甚至發(fā)生腐敗行為。再次，來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付很容易使地方政府忽視財政收入與公共支出收益之間的聯(lián)系，制約了財政資金使用效率和地方政府治理能力的提高。最后，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在地方政府財政收入中所占的比例較高時，壓縮轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)都面臨著較大阻力。

現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建和完善，基于現(xiàn)代價值原則指導(dǎo)下政府、市場、社會關(guān)系的動態(tài)平衡和政府間職責(zé)權(quán)限的合理分工。從中央到地方各個層級、從政府部門到社會組織和社會成員，國家治理體系從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型是多重力量和邏輯合成共同作用的結(jié)果。因此，現(xiàn)代國家治理體系中的政府間稅收劃分必須考慮各級政府的利益訴求，充分發(fā)揮中央政府與地方政府各自在國家治理中的優(yōu)勢，使之更好地服務(wù)于政府間財政關(guān)系的理順，形成具有一定自我調(diào)整能力、財力與事權(quán)相匹配的動態(tài)多級財政體制。從完善現(xiàn)代國家治理體系和提高治理能力的角度看，完善中國政府間稅收劃分應(yīng)遵循以下思路。首先，明確地方稅和政府間轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系是完善中國政府間稅收劃分的前提。為保證地方政府能夠在地方治理過程中充分考慮公共服務(wù)成本與受益之間的對比關(guān)系并為自身的行為結(jié)果負(fù)責(zé)，來自上級政府的撥款規(guī)模應(yīng)當(dāng)是有限的，轄區(qū)內(nèi)稅收至少應(yīng)為最富有的地方政府提供大體滿足支出需要的財政資金，然后再通過具有均等化性質(zhì)的政府間轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)相對貧困地區(qū)的財政缺口，以解決轄區(qū)間的橫向財政失衡問題。其次，合理規(guī)范的政府間稅收劃分應(yīng)基于中央與地方政府支出責(zé)任的合理劃分，即政府間稅收劃分與支出職責(zé)相匹配。政府治理能力和績效的改善要求在各級政府之間尤其是中央政府與地方政府之間建立一種合理的職責(zé)、權(quán)限分工和協(xié)同治理機(jī)制。與支出責(zé)任相匹配的政府間稅收劃分有助于促進(jìn)地方政府更好地履行支出責(zé)任，保證財政資金的使用效率。再次，在中國由中央政府主導(dǎo)、“自上而下”的政府間財政關(guān)系調(diào)整框架下，用稅率分享制替代收入分成制有利于提高地方政府財政收入的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，激勵地方政府提高財政努力、減輕對上級政府撥款和非稅收入的依賴、合理控制地方債務(wù)規(guī)模，保證地方政府的負(fù)責(zé)程度和財政資金的使用效率，提高轄區(qū)居民的社會責(zé)任意識和稅收遵從水平，增強(qiáng)社會成員對稅收制度和政府間財政體制的認(rèn)同感，使政府和社會成員之間形成良性互動關(guān)系，改善國家治理的透明性、負(fù)責(zé)性和有效性。

注釋

①World Bank.WorldDevelopmentReport1997:TheStateinaChangingWorld. New York: Oxford University Press， 1997．

②Musgrave， R. A.TheTheoryofPublicFinance:AStudyinPublicEconomy. New York: McGraw-Hill， 1959．

③Musgrave， R. A. “Who Should Tax， Where and What？” In Mclure， C. E. eds.TaxAssignmentinFederalCountries. Canberra: Centre for Research on Federal Financial Relations. Australian National University， 1983,201-219．

④谷成：《西方財政學(xué)的發(fā)展軌跡與研究方法探析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011年第2期。

⑤Hettich， W., S. Winer.“A Positive Model of Tax Structure.”JournalofPublicEconomics24， no. 1(1984): 67-87．

⑥Bird， R. M., D. Chen. “Federal Finance and Fiscal Federalism: The Two Worlds of Canadian Public Finance.”CanadianPublicAdministration41， no. 1(1998): 51-74．

⑦谷成：《財產(chǎn)課稅與地方財政——一個以稅收歸宿為視角的解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2005年第5期。

⑧詹姆斯.M.布坎南：《公共物品的需求與供給》，上海：上海人民出版社，2009年，第6頁。

⑨Bird， R. M. “Subnational Taxation in Developing Countries: A Review of the Literature.”JournalofInternationalCommerce，EconomicsandPolicy2， no.1 (2011): 139-161．

⑩當(dāng)稅收立法權(quán)、稅基確定權(quán)和稅率選擇權(quán)全部由中央掌控時，收入全部劃歸地方的稅種可被視為一種比例為100%的稅收返還，實質(zhì)上也是轉(zhuǎn)移支付的一種特殊形式。

責(zé)任編輯 張靜

Constructing China’s Tax Assignment System according to Requirement of Modern State Governance

Gu Cheng Jiang Shoujian

(School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025 )

As an essential component of intergovernmental public finance system， tax assignment restricts the function of sub-national government in public service provision and social administration， and influences the improvement of national governance system and capacity. The examination of tax assignment in traditional theory based on economics analysis ignores participating pluralism of modern state governance， which cannot reflect its own value and guidance role in China’s practice of intergovernmental tax assignment. From perspective of state governance， the current tax assignment pattern overlooks the interest of sub-national governments， which leads to the expansion of nontax revenue and debt， impedes the efficiency of fiscal funds allocation and accountability of sub-national governments， and hampers adjustment of transfer payment structure. The reform orientation of China’s tax assignment should be defining the function of sub-national tax and transfer payment， matching governments’ tax revenue with their expenditure responsibilities， substituting tax rate sharing arrangements for revenue sharing system， improving the stability and predictability of sub-national government revenue， ensuring the responsibility of sub-national governments and the efficiency of fiscal funds allocation， enhancing social responsibility consciousness and tax compliance level of jurisdictional residents， and reinforcing the transparency， accountability and effectiveness of state governance．

state governance； modern public finance； tax assignment

2016-12-02

國家社會科學(xué)基金重點項目“現(xiàn)代財政視閾下稅收體系構(gòu)建研究”(16AJY021)；教育部人文社科研究一般項目“財政腐敗的動因、效應(yīng)及其治理：基于中國財政體制的理論分析與實證檢驗”(15YJA790017)