“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一個著力點探討：農(nóng)村“土地上人的改革”向何處去

李 敢 周偉國

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一個著力點探討：農(nóng)村“土地上人的改革”向何處去

李 敢 周偉國

十九大報告提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，標(biāo)志著全面深化農(nóng)村改革任務(wù)將持續(xù)推進(jìn)。基于多年從事地方性農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展的工作實踐，筆者將從浙江農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革案例著手，探討“鄉(xiāng)村何以振興”的著力點，以促進(jìn)對當(dāng)下農(nóng)村改革所面臨的一些關(guān)鍵性問題的認(rèn)識。

一、一個比喻：人與地，農(nóng)村改革的天平如何權(quán)衡

如果將農(nóng)村改革事業(yè)比喻為一架用于處置“人地關(guān)系”的天平，則兩端分別為“農(nóng)村土地”和“農(nóng)村土地上的人”。無論是學(xué)術(shù)論文，還是媒體報道，闡釋農(nóng)村土地改革的文章早已數(shù)不勝數(shù)，各項研究也日趨細(xì)化。相較之下，對于“土地上的人的改革”如何實施，存在著較為明顯的話語缺失。于是，農(nóng)村改革這架天平一直處于“不均衡狀態(tài)”，也就不足為奇了。在筆者看來，農(nóng)村土地的改革固然重要，但“農(nóng)村土地上人的改革”更為根本，更值得重視，而農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的啟動，可視做這方面的一次“破冰”之舉。

二、一次“靜悄悄的實踐”：浙江農(nóng)村集體資產(chǎn)股改試點，從靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)變最醒目

（一）背景

德清，浙北的一座小城，近年來因縣域改革發(fā)展較為突出，一時備受矚目。德清縣在2015年開始的“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點”亦可視為浙江全省層面的試點，這是因為：其一，在2013年5月，德清縣已在全省率先完成村集體資產(chǎn)股份制改革，全縣160個村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改革達(dá)到100%，集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一更名為村股份經(jīng)濟(jì)合作社。其二，在2013年秋，德清縣率先在全省建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，全縣43萬戶籍人口統(tǒng)一登記為“浙江居民戶口”，除個別兩項外，城鄉(xiāng)戶口背后的福利待遇已經(jīng)持平。其三，2015年5月成為29個“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革”全國試點縣之一，也是浙江省唯一試點縣。之所以將德清“農(nóng)村股份權(quán)能改革”探索稱作是一次“靜悄悄的實踐”，這是因為，囿于各種因素，自始至終，這場實踐并未能如“農(nóng)地入市”、“坡地村鎮(zhèn)”等土地改革一般吸引媒體或?qū)W界的關(guān)注。

（二）內(nèi)容概要：“股權(quán)”和“身份”的界定，從靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)變

相較于在2013年已完成的村集體資產(chǎn)股份制改革，2015年開啟的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的醒目之處在于，其一，前者股權(quán)主要是靜態(tài)管理，后者為股權(quán)的靜態(tài)管理與社員身份的動態(tài)管理相結(jié)合；其二，前者社員身份也是靜態(tài)的確認(rèn)，未考慮股改后新增與新生人員，以及在戶籍改革后更寬松遷移政策下人員流動身份及其權(quán)益規(guī)范，資產(chǎn)量化股份確定僅是股權(quán)改革的基礎(chǔ)，后續(xù)社員身份的動態(tài)管理才是關(guān)鍵，相關(guān)說明如下：

1.“股權(quán)”的靜態(tài)化管理

德清縣明確村股份合作制改革的資產(chǎn)量化范圍是非土地資產(chǎn)的股份化。量化對象原則上為村級經(jīng)營性資產(chǎn)，不包括公益性資產(chǎn)，且村級集體資源性資產(chǎn)暫不量化。耕地、林地等家庭承包的土地資源繼續(xù)按照原承包關(guān)系經(jīng)營保持不變。將本村經(jīng)營性資產(chǎn)量化到戶到人，建立村股份經(jīng)濟(jì)合作社，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)，社員當(dāng)股東”。因此，股權(quán)改革是對集體資產(chǎn)收益分配權(quán)的改革，通過機制創(chuàng)新，德清基本實現(xiàn)了集體資產(chǎn)“量化到人、確權(quán)到戶、權(quán)隨人走”的改革目標(biāo)。此外，還明確了村級集體資產(chǎn)股份制改革的實質(zhì)是對村級集體資產(chǎn)收益分配權(quán)的固化，社員所擁有的股權(quán)是今后享有村股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配的依據(jù)，并采取“生不增、死不減、可繼承”的靜態(tài)管理模式。

德清農(nóng)村股份權(quán)能已經(jīng)得到進(jìn)一步激活，有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保等股權(quán)流轉(zhuǎn)事項逐步開展?，F(xiàn)全縣已有2553戶中的家庭成員通過規(guī)范的繼承程序合法地繼承了股權(quán)。股權(quán)抵押貸款13戶、余額110萬元，累計貸款余額350萬元。2016年，全縣共有32個村實行了股份分紅，總額830萬元，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

2.“身份”的動態(tài)化管理

在實施農(nóng)村股份權(quán)能改革過程中，如何合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是一個關(guān)鍵。德清采取的做法是，以股權(quán)的靜態(tài)管理加上成員身份的動態(tài)管理為核心準(zhǔn)則，去制定相應(yīng)身份的確認(rèn)辦法。該辦法在解決新增、新生人員身份認(rèn)定問題的同時，也區(qū)分了村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員與行政村村民之間的不同。在具體操作上：

第一，以制定《社員身份確定辦法》作為這次改革創(chuàng)新的基石。原則上確定為社員股東（持股成員）、社員非股東（非持股成員）和非社員股東（集體經(jīng)濟(jì)組織外部持股人員）三種不同類型，分別進(jìn)行認(rèn)定，確定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，并建立登記備案制度，實行信息化管理。重點在于對新增社員的資格，以及社員資格喪失做好制度設(shè)計。簡而言之，村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員身份的界定，不再以戶籍作為主要確認(rèn)依據(jù)，打破了以農(nóng)村戶籍關(guān)系作為享有集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的傳統(tǒng)習(xí)慣。

（1）社員股東界定：在村集體資產(chǎn)股份制改革時，自動全額享有股權(quán)，同時具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)共有人資格，股改時已認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，原則上為現(xiàn)村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員股東。

（2）社員非股東界定：在村集體資產(chǎn)股份制改革基準(zhǔn)日截止后，尚未繼承或受讓股份的四類人員具有村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員非股東身份資格：一是戶籍在本村，父母雙方或一方為本社社員的新生人員。二是不具有其他村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員身份，股改后與本社社員形成新的合法婚姻關(guān)系落戶的（實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民因婚姻關(guān)系落戶農(nóng)村的權(quán)益）。三是因本社成員依法收養(yǎng)落戶的。四是政策性移民落戶的。

（3）非社員股東界定：一是在股改時作為股權(quán)酌情享受對象的照顧群體。二是非本社社員通過繼承等方式從股權(quán)持有人手中取得股權(quán)的。

（4）在社員身份變動上：一是明確當(dāng)社員具有國家公職人員身份時，社員股東變?yōu)榉巧鐔T股東，社員非股東變?yōu)榉巧鐔T，也就是取消其社員資格。經(jīng)轉(zhuǎn)讓、繼承、增資購股獲得股份的社員非股東，其身份變?yōu)樯鐔T股東。二是已加入外籍的社員股東，其身份變?yōu)榉巧鐔T股東。也就是在取消社員資格的同時保留其集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)即股權(quán)。

（5）在社員的權(quán)益規(guī)范上：一是未在原村股份經(jīng)濟(jì)合作社（村集體經(jīng)濟(jì)組織）放棄社員身份的，不能在新的村股份經(jīng)濟(jì)合作社享有社員權(quán)益。二是社員股東與社員非股東都具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。明確社員非股東與社員股東同樣具有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)家庭共有人資格。三是對非社員股東明確僅享有收益分配權(quán)，一般不具有村股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

第二，對村股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉原則確定為集體所有制一人一票。不以量化的股份作為選舉的依據(jù)，對社員股東、社員非股東的選舉權(quán)與被選舉權(quán)作相應(yīng)規(guī)范，并明確村股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉與村黨組織、村民委員會選舉同步，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織姓公不姓私。

第三，通過社員權(quán)的確認(rèn)并登記備案，在政策上嚴(yán)格區(qū)分了社員與農(nóng)村居民、農(nóng)民、村民的不同內(nèi)涵，解決了在改革過程中不同群體的利益訴求。明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的直接受益對象是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員即村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員。同時，明確股權(quán)的流動不等于社員資格的喪失與獲得。

綜上，概而言之，依據(jù)《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革主要致力于實現(xiàn)將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但改革過程中涉及的繼承、有償退出、擔(dān)保、抵押等項權(quán)利如何予以界定，已經(jīng)成為改革面臨的主要困難。而德清探索的創(chuàng)新之處即在于對這類難題克服的嘗試：以確定社員權(quán)（社員資格）為基礎(chǔ)，以社員身份的動態(tài)管理與股權(quán)的靜態(tài)管理為主線，相應(yīng)確定經(jīng)濟(jì)權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)社員權(quán)與股權(quán)相分離，創(chuàng)新并規(guī)范農(nóng)村基層治理機制。

浙江工商大學(xué)、浙江省德清縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站）