夯實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”的根基

本刊記者

夯實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”的根基

本刊記者李春艷

河南96.22%農(nóng)戶(hù)領(lǐng)到新版農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)證書(shū)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是中央從深化農(nóng)村改革全局出發(fā)作出的重大決策，也是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。近期，農(nóng)業(yè)大省河南向中央提交了確權(quán)工作完成情況報(bào)告，成為繼山東、寧夏、安徽、四川、江西后又一個(gè)宣布基本完成確權(quán)的省份。

河南省農(nóng)業(yè)廳黨組成員、省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室主任王俊忠介紹說(shuō)，目前，全省共有2060個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的46087個(gè)行政村開(kāi)展了確權(quán)登記頒證工作，完成確權(quán)到戶(hù)面積11055.14萬(wàn)畝，占應(yīng)確權(quán)面積的110.63%；頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)1838.51萬(wàn)戶(hù)，占應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶(hù)數(shù)的 96.22%。全省基本實(shí)現(xiàn)了新版農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)應(yīng)發(fā)盡發(fā)。

試點(diǎn)探路子 穩(wěn)定是硬杠杠

河南是農(nóng)業(yè)大省，據(jù)了解，此次農(nóng)村承包地確權(quán)覆蓋全省18個(gè)省轄市、158個(gè)縣（市、區(qū)）的2060個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、46087個(gè)行政村，應(yīng)確權(quán)承包地總面積9992.25萬(wàn)畝，應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶(hù)數(shù)1910.67萬(wàn)戶(hù)。

廣大的確權(quán)面積，眾多的確權(quán)農(nóng)戶(hù)，工作要從何入手？在多次研究探討，并赴外省深入考察的基礎(chǔ)上，河南省結(jié)合全省承包農(nóng)戶(hù)數(shù)量大、外出務(wù)工人員多、二輪承包基礎(chǔ)復(fù)雜的實(shí)際，決定走“先試點(diǎn)探索、后全面推開(kāi)”的路子， 2014年，在全省129個(gè)縣（市、區(qū)）、256個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選擇471個(gè)村、19萬(wàn)農(nóng)戶(hù)的98.84萬(wàn)畝耕地先行開(kāi)展了確權(quán)登記頒證工作。通過(guò)試點(diǎn)，探索總結(jié)了許多適應(yīng)省情農(nóng)情的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，為確權(quán)工作的廣泛推開(kāi)提供了有益借鑒。

2015年，河南被確定為全國(guó)第二批整省推進(jìn)試點(diǎn)，意味著全省農(nóng)村承包地確權(quán)工作全面展開(kāi)的號(hào)角吹響了?！耙汛_權(quán)登記頒證工作作為各級(jí)黨委政府的重點(diǎn)工作，作為政府目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，齊抓共管，合力推進(jìn)。”副省長(zhǎng)王鐵在全省推進(jìn)會(huì)上要求。

為統(tǒng)一部署全省確權(quán)工作，強(qiáng)化各地的重視，河南省成立了由分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)，13個(gè)省直部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，并從各成員單位抽調(diào)20多名同志組成辦公室，要求各地將確權(quán)登記頒證工作列入深化改革的督查重點(diǎn)和目標(biāo)考核內(nèi)容，與其他改革內(nèi)容同檢查、同講評(píng)、同驗(yàn)收。

保持現(xiàn)有農(nóng)村承包關(guān)系的穩(wěn)定，貫穿了河南確權(quán)工作的始終?！按_權(quán)登記頒證是以二輪承包合同為基礎(chǔ)，解決土地承包中的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問(wèn)題，進(jìn)一步把農(nóng)村土地承包關(guān)系以確權(quán)登記頒證的方式確定下來(lái)，而不是推倒重來(lái)、打亂重分?！闭」ぷ魅驿侀_(kāi)伊始，王鐵就再三強(qiáng)調(diào)。

為推動(dòng)工作穩(wěn)定開(kāi)展，各地通過(guò)手機(jī)、標(biāo)語(yǔ)、橫幅等方式，多渠道、多形式、多載體進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，針對(duì)部分農(nóng)民認(rèn)為“確權(quán)就是重新分地”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，各級(jí)干部通過(guò)反復(fù)講政策，做工作，最終使其打消了調(diào)地的念頭，對(duì)確權(quán)工作有了清晰準(zhǔn)確的理解。信陽(yáng)市潢川縣委書(shū)記趙亮對(duì)記者說(shuō)：“農(nóng)民們都很配合，有些外出打工的，一聽(tīng)說(shuō)要確權(quán)，活都撂下跑回來(lái)了，誰(shuí)都沒(méi)覺(jué)得麻煩，也沒(méi)鬧著要調(diào)地?！?/p>

河南大部分地區(qū)都屬平原，與山地丘陵地區(qū)相比，確權(quán)難度相對(duì)較小，但由于幾十年來(lái)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、農(nóng)村人口及耕種情況的變化，再加上承包面積及承包農(nóng)戶(hù)基數(shù)較大，不可避免會(huì)遇到一些疑難問(wèn)題及糾紛。“最突出的就是城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村承包地如何確權(quán)，以及部分以租代征的承包地確權(quán)問(wèn)題，等等。”信陽(yáng)市農(nóng)經(jīng)站站長(zhǎng)崔懷德介紹說(shuō)。

問(wèn)題雖然較為棘手，但河南仍是堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)先，因地制宜探求解決之道：即充分發(fā)揮全省農(nóng)地承包糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制的作用；充分依靠群眾，一村一策，不搞一刀切。

據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處調(diào)研員朱金芳介紹，河南在全省成立仲裁委員會(huì)149個(gè)，實(shí)現(xiàn)了涉農(nóng)縣（市、區(qū)）仲裁工作全覆蓋；成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)1735個(gè)，配備調(diào)解員7763人；成立村組調(diào)解小組35749個(gè)，指定調(diào)解員72079人。完善健全的糾紛調(diào)處機(jī)制為化解各種承包糾紛提供了保障。

同時(shí)，為妥善解決一些歷史遺留及政策法律沒(méi)有明確規(guī)定的問(wèn)題，河南還注重依靠農(nóng)村的老黨員、老干部和德高望重的老年人，充分發(fā)揮村民自治，做到每項(xiàng)決議都經(jīng)群眾商定，每個(gè)環(huán)節(jié)都經(jīng)群眾參與，每個(gè)爭(zhēng)議都由村民協(xié)商解決，做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”。幾年來(lái)，全省未發(fā)生一起因確權(quán)引發(fā)的群體性上訪，切實(shí)踐行了依法依規(guī)，尊重民意。

嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)關(guān) 進(jìn)度質(zhì)量齊頭并進(jìn)

2015年，被列為第二批全國(guó)整省推進(jìn)試點(diǎn)后，河南省即下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了確權(quán)工作的時(shí)間表：2015年全省完成4000萬(wàn)畝左右的確權(quán)登記頒證任務(wù)，2016年全省基本完成確權(quán)登記頒證任務(wù)，2017年完成掃尾工作。

農(nóng)村承包地確權(quán)涉及對(duì)象廣、操作程序多、技術(shù)要求高，怎樣在3年內(nèi)按時(shí)保質(zhì)完成1910.67萬(wàn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)9992.25萬(wàn)畝承包地的確權(quán)工作？對(duì)河南來(lái)說(shuō)既是考驗(yàn)也是挑戰(zhàn)。

為確保任務(wù)順利完成，河南省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作列入了全省重點(diǎn)督查內(nèi)容，同時(shí)建立了半月報(bào)和周報(bào)制度，要求各市縣上報(bào)工作進(jìn)度和成果數(shù)據(jù)。開(kāi)發(fā)了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作信息直報(bào)系統(tǒng)，通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)進(jìn)度即填即報(bào)，便于省級(jí)第一時(shí)間掌握全省情況?！案鶕?jù)各地上報(bào)情況，對(duì)于進(jìn)展緩慢的，省級(jí)將下發(fā)督辦通知，責(zé)令作出說(shuō)明，并拿出整改意見(jiàn)，如仍無(wú)改進(jìn)，則下發(fā)通報(bào)，直接問(wèn)責(zé)?！敝旖鸱冀榻B說(shuō)。

各地也切實(shí)采取得力措施，加快確權(quán)進(jìn)度。新鄉(xiāng)市明確了市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、縣鄉(xiāng)主體責(zé)任，建立了部門(mén)分工、工作例會(huì)、督導(dǎo)考核等一系列制度，實(shí)行問(wèn)題倒逼、時(shí)間倒排、責(zé)任倒查的“三倒”工作原則，有效推進(jìn)了工作開(kāi)展；封丘縣開(kāi)創(chuàng)了先招標(biāo)后培訓(xùn)、先調(diào)查再航拍、先設(shè)立監(jiān)理標(biāo)、靈活議標(biāo)的“三先一靈活”工作法，進(jìn)展迅速；信陽(yáng)市將確權(quán)登記頒證工作列入農(nóng)村改革7項(xiàng)考評(píng)內(nèi)容之一，每月打分排名，在全市通報(bào)，并且記入干部實(shí)績(jī)檔案……

由于確權(quán)關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要農(nóng)民參與，而河南是勞務(wù)輸出大省，因此各地幾乎普遍遇到了一個(gè)共性難題：簽字環(huán)節(jié)很難按時(shí)完成，致使工作進(jìn)度受到影響。

“村里大部分人都出去打工了，簽字時(shí)候到處找不到人，留在家里的老人婦女，要么不了解情況，要么不識(shí)字。”潢川縣農(nóng)業(yè)局總農(nóng)藝師袁清波介紹說(shuō)，根據(jù)省里的要求關(guān)鍵環(huán)節(jié)需由農(nóng)民親自簽字，如果不能按時(shí)簽字，接下來(lái)的環(huán)節(jié)就無(wú)法進(jìn)行。

朱金芳說(shuō)，為了解決這個(gè)問(wèn)題，各地從實(shí)際出發(fā)，探索出由承包戶(hù)主授權(quán)親友或鄰居代簽，以及利用春節(jié)返鄉(xiāng)時(shí)點(diǎn)抓緊推進(jìn)補(bǔ)簽等多種辦法，有效加快了確權(quán)的進(jìn)度。

確保工作質(zhì)量是做好確權(quán)工作的生命線。保進(jìn)度更保質(zhì)量，是河南確權(quán)工作的一個(gè)重要特點(diǎn)。“要強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)。嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部制定的規(guī)程開(kāi)展工作，實(shí)行全程管控，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，守好質(zhì)量關(guān)口，始終把農(nóng)民群眾滿(mǎn)不滿(mǎn)意，是否符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，作為檢驗(yàn)確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量的重要準(zhǔn)則?！焙幽鲜∞r(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)宋虎振表示。

在潢川縣農(nóng)村承包地服務(wù)項(xiàng)目第七標(biāo)段付店鎮(zhèn)項(xiàng)目部，記者看到墻上張貼著一張確權(quán)工作流程圖，從開(kāi)展動(dòng)員到檔案裝訂，一共需要十七個(gè)環(huán)節(jié)。袁清波解釋說(shuō)，“走完這十七步流程，一個(gè)村的確權(quán)工作才算完成，任何一步都不能省，不能馬虎?！彼M(jìn)一步解釋說(shuō)，地界指認(rèn)、面積變更、信息確認(rèn)等，都必須經(jīng)過(guò)農(nóng)戶(hù)認(rèn)可并簽字才行。

在駐馬店確山縣，村民王員堂說(shuō)，大概去年這個(gè)時(shí)候，村里進(jìn)駐了確權(quán)的測(cè)繪公司，地塊調(diào)查底圖一出來(lái)，大家伙就被叫到村委會(huì)，要么認(rèn)自家地邊，要么認(rèn)自家人口畝數(shù)對(duì)不對(duì)，每次都要親自簽字摁指印，簽完字后還要公示7天。前后公示了三次，他就往村委會(huì)跑了三次。遇到有的人在外打工回不來(lái)，公示期就得往后拖，直到聯(lián)系到戶(hù)主并完成簽字“才算過(guò)關(guān)”，“想代簽肯定不中”。

為確保各地確權(quán)信息真實(shí)準(zhǔn)確，河南要求各市縣上報(bào)的工作進(jìn)度和成果數(shù)據(jù)，必須經(jīng)過(guò)單位主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的審核把關(guān)、簽字認(rèn)可并對(duì)真實(shí)性負(fù)責(zé)，決不能弄虛作假、數(shù)字造假。同時(shí)，省確權(quán)辦還采取分片包干責(zé)任制，以暗訪形式對(duì)各地進(jìn)行了不間斷地調(diào)研、檢查和督導(dǎo)。“之所以進(jìn)行暗訪，就是要切實(shí)了解各地的真實(shí)情況，避免工作流于形式，”朱金芳說(shuō)，每次下去暗訪前，事先不會(huì)知會(huì)地方，而是采取隨機(jī)抽取標(biāo)段的方法，先檢查縣鄉(xiāng)兩級(jí)確權(quán)檔案是否完整，證書(shū)移交清單上農(nóng)戶(hù)簽字有無(wú)漏簽、誤簽，然后進(jìn)村入戶(hù)，實(shí)地了解農(nóng)民簽字確認(rèn)情況?！叭绻畔⒈砩献⒚鞯氖请娫捖?lián)系由人代簽，我們可能當(dāng)場(chǎng)會(huì)給承包戶(hù)打電話核實(shí)情況是否屬實(shí)?！?/p>

今年，全省確權(quán)登記頒證工作進(jìn)入了驗(yàn)收收尾階段，河南省進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量管控，自3月起，建立了確權(quán)進(jìn)度定期通報(bào)制度，以確權(quán)到戶(hù)率和證書(shū)發(fā)放率作為重要指標(biāo)進(jìn)行排名，要求各地直接上報(bào)省委、省政府，并向省直相關(guān)部門(mén)和省轄市、直管縣黨委、政府通報(bào)。

正是由于全省的高度重視，周密部署，上下聯(lián)動(dòng)，凝心聚智，才確保了三年時(shí)間內(nèi)，這一奠基工程在河南如期完成，筑牢了農(nóng)村改革的根基。

確權(quán)定民心 筑牢改革基礎(chǔ)

2017年，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作視頻會(huì)議上指出，做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，是“三權(quán)分置”確立和穩(wěn)步實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，是確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體、明晰權(quán)利歸屬、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要手段，是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要保障，有利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，隨著河南確權(quán)工作的完成，承包農(nóng)戶(hù)及經(jīng)營(yíng)主體們是真正定了心、開(kāi)了顏。

今年一開(kāi)春，駐馬店確山縣普會(huì)寺鎮(zhèn)白山村村民劉景花就覺(jué)得堵在心口多年的大石消失了。拿到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)后，家里的7畝半地租給了村里的農(nóng)業(yè)公司，她自己在照料腦梗臥床的丈夫之余，還能到家門(mén)口的公司掙點(diǎn)零花錢(qián)，省心多了。以往年年都為了地邊跟人爭(zhēng)吵，好鄉(xiāng)鄰結(jié)下了大仇怨?！艾F(xiàn)在好了，自己家有幾畝地，地邊在哪兒，清清楚楚的，根本不用爭(zhēng)，鄰里關(guān)系也好了。”劉景花一邊說(shuō)，一邊不忘向記者展示今年春季剛拿到手的“紅本本”。

和劉景花一樣在農(nóng)業(yè)公司打工的還有丁淹。她邊摘辣椒邊告訴記者，今年4月份領(lǐng)到證書(shū)后，村委會(huì)就找到家里，問(wèn)愿不愿意把地租給村里的公司，丈夫毫不猶豫就簽了合同，把家里的11畝半地都租出去了?！耙郧翱倱?dān)心自己的地給別人種，地邊到時(shí)候找不到了可咋弄？別人要是不還回來(lái)咋辦？現(xiàn)在完全不操心了，咱有證了，地邊在哪清清楚楚的，誰(shuí)也動(dòng)不了！”丁淹樂(lè)呵呵地說(shuō)，更讓她滿(mǎn)意地是，每年除了能拿到每畝1000元的租金，還能在家門(mén)口當(dāng)工人，一個(gè)月掙個(gè)千把塊錢(qián)沒(méi)問(wèn)題。

劉景花、丁淹口中的農(nóng)業(yè)公司，是今年剛成立的河南匯博農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司。董事長(zhǎng)朱戰(zhàn)營(yíng)就是白山村人，對(duì)于確權(quán)前后農(nóng)民心理的變化，他感觸最深：“確權(quán)前鄉(xiāng)親們都不愿流轉(zhuǎn)，有的怕把他們的地邊給打亂了，有的怕收不回去了，有的即便愿意租，租期也只有5年?！敝鞈?zhàn)營(yíng)說(shuō)，這根本不能滿(mǎn)足他的需要，設(shè)施農(nóng)業(yè)投入很高，而且回收慢，5年的租期連成本可能都收不回來(lái)。所以流轉(zhuǎn)工作一直不好做。如今確了權(quán)，“鄉(xiāng)親們拿到證書(shū)后，都爽快得很，合同很快就簽完了，而且租期一簽就是十年、二十年?！?/p>

在信陽(yáng)市的潢川縣，金塔紅種植養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社理事長(zhǎng)張新生正在安排農(nóng)機(jī)手平整田壟。今年他打算把合作社500多個(gè)田壟統(tǒng)一打掉，大概能多出10畝多地，以前他不是沒(méi)想過(guò)這么做，只是農(nóng)民們不愿意，怕田壟沒(méi)了地邊被打亂了?，F(xiàn)在有了證，再?zèng)]了這個(gè)顧慮，他也可以放手大膽干了?！拔覝?zhǔn)備再流轉(zhuǎn)1500畝土地發(fā)展大棚，目標(biāo)是流轉(zhuǎn)到4000畝！”十九大報(bào)告明確農(nóng)村承包地二輪到期后再延長(zhǎng)三十年后，張新生無(wú)比激動(dòng)，干勁更足了。

據(jù)了解，截至今年6月底，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3853萬(wàn)畝、占家庭承包耕地面積的38.6%；土地托管面積2007萬(wàn)畝、占家庭承包耕地面積的20.1%。農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的推進(jìn)，不僅有利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還有效推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

遂平縣益農(nóng)莊園的總經(jīng)理李界峰就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的受益人之一。去年11月份，他把自己800多畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押，拿到縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心出具的他項(xiàng)權(quán)證，在縣農(nóng)商行成功貸到了285萬(wàn)元貸款，解了他擴(kuò)大生產(chǎn)資金短缺的燃眉之急。

目前，包含遂平在內(nèi)，河南共有9個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市），迄今共發(fā)放抵押貸款5.4億元。

農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，是深化農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作。接下來(lái)，河南將在前期工作完成的基礎(chǔ)上，積極探索確權(quán)成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用：力爭(zhēng)2018年內(nèi)建成互聯(lián)互通的確權(quán)登記頒證信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)成果共享。探索確權(quán)成果在土地流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保等方面的應(yīng)用，與農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相銜接。