上海農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑與措施研究

■杜學峰

上海農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑與措施研究

■杜學峰

今年中央一號文件對我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展作出科學判斷：我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。因此，必須深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。上海如何順應我國農(nóng)業(yè)政策改革的大方向，準確把握自身大都市農(nóng)業(yè)的特點和發(fā)展趨勢，在當前和今后一個時期全面深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將有許多需要研究的重大問題。

一、改革的背景

（一）城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品消費需求升級，消費結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

隨著城市化的快速推進和人民群眾生活水平的大幅度提升，居民生活方式的精細化、綠色化、多元化、個性化與消費結(jié)構(gòu)升級成為發(fā)展趨勢，城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品消費需求正從“吃得飽”向“吃得好、吃得安全、吃得營養(yǎng)健康”轉(zhuǎn)變，從而導致國內(nèi)市場對農(nóng)產(chǎn)品需求呈現(xiàn)出小型化、特產(chǎn)化和精致化三大變化。所謂小型化，主要是由家庭規(guī)模的變化引起的，家庭人口減少，三口之家成為主流。特產(chǎn)化就是更加注重農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和產(chǎn)地等方面的優(yōu)質(zhì)化。居民生活水平提高了，對于食品的高品質(zhì)和多樣性需求日益旺盛；消費者對農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域性要求十分苛刻，產(chǎn)地稍有不合，品質(zhì)、口感就會大打折扣。精致化則是特產(chǎn)化的延伸，美觀的外形、精美的包裝將對品質(zhì)優(yōu)良的特色農(nóng)產(chǎn)品起到錦上添花的作用。水果的果形、顏色、果味，是消費者越來越看重的因素，而精美的包裝也能有效提高農(nóng)產(chǎn)品的價格。

（二）上海農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力還不強

近年來，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值呈逐年下降的趨勢。2016年全市實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值286.27億元，比上年下降6.9%。上海域外市屬農(nóng)場實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值32.16億元，增長47.7%。全年全市農(nóng)作物播種面積29.63萬公頃，比上年減少13.3%。至年末，全市有1670家企業(yè)、7289個產(chǎn)品獲得“三品一標”農(nóng)產(chǎn)品認證；全市累計建成設施糧田面積8.65萬公頃，市級蔬菜標準園150家，標準化畜禽養(yǎng)殖場304家，標準化水產(chǎn)養(yǎng)殖場270家；全市有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)383家，農(nóng)民專業(yè)合作社3202家，經(jīng)農(nóng)業(yè)主管部門認定的糧食家庭農(nóng)場3990家。近年來，上海本地農(nóng)產(chǎn)品供應量自給率比較低，對周邊兄弟省市的依賴程度較高，其中，對外來糧源的依賴度高達90%，對外地蔬菜的需求約占60%，同時，70%的肉類供應來源于外地。

（三）上海農(nóng)業(yè)改革發(fā)展還需要進一步推進

總體上看，上海農(nóng)業(yè)改革發(fā)展中還存在一些矛盾和問題：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大，農(nóng)業(yè)競爭力弱的問題沒有根本改善；耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降，面源污染較為嚴重，面臨資源環(huán)境“雙重約束”；農(nóng)民收入水平總體仍然偏低、增速放緩，還未能分享更多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成果等。從供需關(guān)系角度進一步分析可以看到，上海農(nóng)業(yè)供需結(jié)構(gòu)仍然存在錯位嚴重的問題。在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上，優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品供給不足，部分低端農(nóng)產(chǎn)品供過于求。在生產(chǎn)方式上，小農(nóng)戶分散經(jīng)營仍然存在，現(xiàn)代化的經(jīng)營體系還未形成。在增長動力上，粗放式發(fā)展方式普遍存在，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設和生產(chǎn)條件改善總體滯后，還沒有轉(zhuǎn)到依靠勞動者素質(zhì)提升和科技進步的內(nèi)涵式增長上來。由于上海農(nóng)業(yè)的體量較小，綜合生產(chǎn)能力有限，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品以滿足本地居民需要為主。農(nóng)產(chǎn)品供給大路貨多，優(yōu)質(zhì)的、品牌的還不多，與城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)快速升級的要求不相適應。

（四）必須從供給側(cè)對上海農(nóng)業(yè)進行結(jié)構(gòu)性改革

為了更好地適應大都市居民消費結(jié)構(gòu)升級的需要，切實解決現(xiàn)有供給結(jié)構(gòu)不適應國內(nèi)消費需求對品種品質(zhì)和質(zhì)量安全要求的矛盾，必然要求大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，盡快提高和改善農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和結(jié)構(gòu)。這是上海推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要原因。同時要看到，上海深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的迫切需要。過去，農(nóng)業(yè)的增長主要靠拼資源、拼投入、拼要素、拼環(huán)境。但近幾年，上海和國內(nèi)其他地方一樣，資源環(huán)境兩道“緊箍咒”越繃越緊，耕地數(shù)量逐年減少質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)面源污染加重等問題凸顯，同時生產(chǎn)成本的“地板”逐年提升，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境成為突出短板。這樣一種透支資源環(huán)境的發(fā)展方式已經(jīng)走不下去了。因此，必須抓住農(nóng)產(chǎn)品供給充裕的有利時機，大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和資源利用方式，修復生態(tài)，改善環(huán)境，補齊短板，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

二、改革的總體目標和基本路徑

當前，上海推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還面臨不少問題。過去農(nóng)業(yè)發(fā)展更多關(guān)注的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如產(chǎn)量的高低、品種的選育等。今天我們關(guān)注的重點發(fā)生了變化，即從消費者的角度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出要求，比如更加關(guān)注消費者的口味變化、健康需求、興趣愛好、飲食習慣等等。這就要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅要解決吃飽的問題，更要滿足人們的中高端飲食需求?？傮w來看，上海農(nóng)業(yè)發(fā)展中仍然面臨著農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)業(yè)補貼精準度不高、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等突出問題,如何處理好增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產(chǎn)與大市場、國內(nèi)外價格倒掛等矛盾，需要下大力氣予以解決。

新形勢下，上海推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標：圍繞市場需求進行生產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，擴大有效供給，增加農(nóng)民收入，著力于化解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，提升供給結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品有效供給體系，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變。

因此，要結(jié)合都市農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。

在推進路徑上，要把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置，把提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率作為主攻方向，把促進農(nóng)民增收作為核心目標，從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，按照規(guī)?；?jīng)營、標準化生產(chǎn)、綠色化發(fā)展、品牌化帶動的發(fā)展思路，創(chuàng)新體制機制，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)的要素、產(chǎn)品、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、主體等方面結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，突出綠色發(fā)展，聚力質(zhì)量興農(nóng)，使農(nóng)業(yè)供需關(guān)系在更高水平上實現(xiàn)新的平衡。

三、改革的對策措施

上海推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要從科學規(guī)劃、制度創(chuàng)新、科技支撐、職業(yè)農(nóng)民培育以及政策助力等多個方面提供保障有效的配套措施。

（一）注重科學規(guī)劃，加強形勢研究

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個中長期的過程，不能僅僅著眼于眼前，還要著眼于未來，這就需要我們作出科學的規(guī)劃。因此，政府要切實加強經(jīng)濟形勢特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟形勢的研判。要從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性、趨勢性出發(fā)，把農(nóng)業(yè)置于國民經(jīng)濟和全球背景來考慮現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)的定位、目標方向和實現(xiàn)路徑。在推進過程中要著力重點處理好增優(yōu)和減劣、政府和市場、當前和長遠、力度和節(jié)奏等方面的關(guān)系。

（二）立足制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村改革

除了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還必須立足于一系列的創(chuàng)新，以增強改革的動力才能實現(xiàn)。一是要繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)業(yè)要素的集中和集聚，實現(xiàn)上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的適度規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展。二是要圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈進行集成創(chuàng)新，加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)商業(yè)模式，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值，大幅度增加農(nóng)民收入。三是要建立起調(diào)控有度、市場能夠充分發(fā)揮作用的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，切實增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的動能。

（三）強化質(zhì)量導向，改革績效評價

過去為保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給，把增加糧食產(chǎn)量作為農(nóng)業(yè)工作的主要導向，促進了農(nóng)業(yè)豐收、糧食增產(chǎn)。當前推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要完善農(nóng)業(yè)績效評價機制，改變過去以增加產(chǎn)量為主要導向的績效評價方式，由增加產(chǎn)量為主向增加產(chǎn)量、提高效益、保護生態(tài)并重轉(zhuǎn)變，為調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)供給適度松綁創(chuàng)造環(huán)境。上海農(nóng)業(yè)不求做大，但求做強，尤其在農(nóng)產(chǎn)品的品種、品牌方面以更加多樣化、高水準的品質(zhì)滿足市場需要和居民需求。

（四）依靠科技力量，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展

科技創(chuàng)新是引發(fā)農(nóng)業(yè)供給側(cè)變革優(yōu)化的“催化劑”。一方面，要通過科技創(chuàng)新，解決資源利用效率低以及農(nóng)業(yè)污染等問題。堅持科技是第一生產(chǎn)力，通過科技創(chuàng)新變廢為寶，打造綠色生態(tài)圈：改變粗放的農(nóng)業(yè)用水方式，進一步推廣節(jié)水工程；加強廢舊農(nóng)膜的收購力度，實施可降解農(nóng)膜使用補貼；加大污染土壤修復技術(shù)創(chuàng)新，減少農(nóng)藥化肥使用，防止土地肥力退化。另一方面，要深化農(nóng)業(yè)科研體制改革，優(yōu)化科技資源配置，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。健全農(nóng)業(yè)科技推廣體系，完善推廣機制，打通科技成果下鄉(xiāng)的“最后一公里”。

（五）培育職業(yè)農(nóng)民，提升人力資本

推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主體還在農(nóng)民。中國農(nóng)村改革的經(jīng)驗表明，什么時候把農(nóng)民的利益放在首要位置，尊重農(nóng)民的選擇，改革就能獲得成功，否則就會走彎路。當然，當下農(nóng)民群體也在發(fā)生分化，有專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，也有專業(yè)農(nóng)戶和多數(shù)兼業(yè)小農(nóng)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整就要兼顧所有農(nóng)民的利益，但改革要以專業(yè)化的農(nóng)戶為主，即專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)農(nóng)戶。通過供給側(cè)改革，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化水平和市場競爭力。要加大財政投入，加強經(jīng)營者和勞動者培訓，下大力氣培育新型職業(yè)農(nóng)民，提高他們在科技、市場、生態(tài)等方面的綜合素質(zhì)，切實解決上海農(nóng)村農(nóng)民老齡化、兼業(yè)化、弱質(zhì)化等突出問題。努力營造良好的生產(chǎn)環(huán)境，采取引導、鼓勵、支持政策，吸引民營企業(yè)家、大中專畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等投身農(nóng)業(yè)，運用現(xiàn)代科技知識創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，使他們加快成長為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（六）完善支持政策，拓寬增收渠道

推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政策的“指揮棒”作用不可低估。當前重點是要進一步完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，形成精準發(fā)力、保障有效的政策體系，關(guān)鍵是注重政策的針對性和有效性。一是推動農(nóng)業(yè)補貼改革，完善農(nóng)業(yè)補貼政策，支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。補貼重點向?qū)I(yè)大戶和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融服務，完善金融保險政策，進一步推動金融資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。探索推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，著力破解農(nóng)民貸款難、貸款貴的問題。三是優(yōu)化結(jié)對幫扶機制，扎實推進農(nóng)業(yè)扶貧。集中力量對遠郊貧困農(nóng)村地區(qū)要繼續(xù)做好結(jié)對幫扶工作，發(fā)揮新型經(jīng)營主體帶動作用，落實資金整合、金融扶持、保險服務等政策舉措。四是發(fā)揮好農(nóng)村農(nóng)業(yè)帶頭人對農(nóng)民增收的帶動功能。強化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵機制，推動發(fā)展合作制、股份制和訂單農(nóng)業(yè)等多種利益聯(lián)結(jié)方式，支持農(nóng)民更多分享二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益。□

（作者單位：中共奉賢區(qū)委黨校）