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    新政布局農(nóng)業(yè)PPP將在六大領(lǐng)域發(fā)力

    2017-10-10 01:58:05卞文志
    上海農(nóng)村經(jīng)濟 2017年9期
    關(guān)鍵詞:公共服務(wù)小鎮(zhèn)資本

    ■卞文志

    新政布局農(nóng)業(yè)PPP將在六大領(lǐng)域發(fā)力

    ■卞文志

    財政部、農(nóng)業(yè)部最近發(fā)布了《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)?!秾嵤┮庖姟诽岢鰧⒅攸c引導和鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標準農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等六個重點領(lǐng)域。有關(guān)專家分析認為,PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無法獨立承擔、期限較長又具有微利的項目,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與PPP模式的特點不謀而合,且市場規(guī)模巨大。

    一、在布局中吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)

    《實施意見》提出,在布局農(nóng)業(yè)PPP投資時,要合理分擔風險,保障合理回報,確保公平競爭,嚴格債務(wù)管理,強化信息公開,嚴格績效監(jiān)管。具體包括“鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與PPP項目”“保障各類市場主體平等參與農(nóng)業(yè)PPP項目合作,消除本地保護主義和各類隱形門檻”“嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債”等。

    在政策保障方面,《實施意見》明確,要強化組織領(lǐng)導責任;優(yōu)化資金投入方式,探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入機制,發(fā)揮示范引領(lǐng)作用;拓寬金融支持渠道,充分發(fā)揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導作用,帶動更多金融機構(gòu)、保險資金加大對農(nóng)業(yè)PPP項目的融資支持;完善定價調(diào)價機制,積極推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革,探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度;加強項目用地保障,在當?shù)赝恋厥褂弥虚L期規(guī)劃中全面考慮農(nóng)業(yè)PPP項目建設(shè)需求,并給予優(yōu)先傾斜,為項目用地提供有效保障等。

    《實施意見》要求各地加大政策保障,包括強化組織領(lǐng)導責任、優(yōu)化資金投入方式、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用、拓寬金融支持渠道、完善定價調(diào)價機制、加強項目用地保障等。《實施意見》還要求相關(guān)地區(qū)和部門結(jié)合實際和工作重點,分階段、分類型、分步驟推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP工作,鼓勵試點先行,完善相關(guān)政策,形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

    中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所有關(guān)專家表示;“農(nóng)村投融資體制改革是下一步‘三農(nóng)’工作的重點,因為目前農(nóng)業(yè)投資的主體是財政,未來必須以財政作為杠桿撬動更多社會資本、金融資本投資農(nóng)業(yè),這也是國家正在推行的政策方向?!睘榇藢<艺J為,可以由國家通過財政注入資金成立擔保公司或保險公司,如果社會資本投入后出現(xiàn)風險,這類政策性的擔保,保險公司可以賠付一部分。這樣可以把銀行、金融等各方的積極性調(diào)動起來,吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)。

    值得注意的是,在引導社會資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展PPP實踐的過程中,最受矚目的往往都是圍繞資金展開。除了融資和資金的投入外,債務(wù)的控制也至關(guān)重要。為此《實施意見》要求,各地財政部門、農(nóng)業(yè)部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證,加強本轄區(qū)內(nèi)PPP項目財政支出責任統(tǒng)計和超限預(yù)警,嚴格政府債務(wù)管理,嚴禁通過政府回購安排、承諾固定回報等方式進行變相舉債,嚴禁項目公司債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

    二、新政凸顯出政策路徑一脈相承

    近年來,PPP投資正成為各領(lǐng)域的熱點而屢獲政策傾斜。所謂PPP,就是指政府和社會資本合作模式,圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給,目前在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,開始廣泛采用PPP模式。其中,農(nóng)業(yè)作為投資規(guī)模巨大、回收周期長、見效較慢的投資行業(yè),且與民眾生活息息相關(guān),正需要PPP作為手段發(fā)揮積極作用。

    作為投資農(nóng)業(yè)的重頭戲,社會資本將會投向哪些具體領(lǐng)域,這在PPP投資領(lǐng)域備受矚目。基于此,《實施意見》提出,將重點引導和鼓勵社會資本參與六大領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給:一是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,支持農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用無害化處理和大型沼氣工程;二是高標準農(nóng)田建設(shè),支持集中連片的高標準農(nóng)田建設(shè),支持開展耕地質(zhì)量提升和農(nóng)田輸配電等建設(shè);三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,支持通過“生產(chǎn)+加工+科技”,聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素、創(chuàng)新體制機制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園;四是田園綜合體,支持以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益的田園綜合體;五是農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺,支持農(nóng)產(chǎn)品交易中心、生產(chǎn)資料交易平臺、倉儲基地建設(shè),支持區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌創(chuàng)建;六是“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè),支持信息進村入戶、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商平臺、智能物流等建設(shè)運營。

    由這六個投資領(lǐng)域可以看出,這些領(lǐng)域在以往也曾有過政策動向,只不過此次《實施意見》更加明確和具體,凸顯了政策路徑上的一脈相承。比如,高標準農(nóng)田建設(shè)一直是決策層強調(diào)加以保障的,事關(guān)國計民生,單純依靠政府投資顯然難以達到預(yù)期目標,因此,向社會資本放開,吸收更多資金和技術(shù)勢必達到事倍功半的成效。又如引入“互聯(lián)網(wǎng)+”,進口電商平臺和智能物流,算是契合了當下社會資本熱衷的投資動向,結(jié)合農(nóng)業(yè)細分市場,前景可期。

    需要說明的是,引導社會資本投資的目的就在于擴大和提升公共服務(wù)供給及其產(chǎn)品的規(guī)模與數(shù)量。根據(jù)《實施意見》,此次政府引導社會資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,將探索農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的實施路徑、成熟模式和長效機制,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場化供給機制,推動政府職能轉(zhuǎn)變,提高農(nóng)業(yè)投資有效性和公共資源使用效益,提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

    三、社會資本要不斷探索投資新路徑

    一直以來,之所以很多社會資本對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資望而卻步,除去認清了農(nóng)業(yè)投資周期長、見效慢的特點外,尚未完善的投資環(huán)境亦是重要原因。無論是農(nóng)業(yè)用地的限制還是勞動力成本和人才的引入機制,再加上農(nóng)業(yè)金融的滯后等都為農(nóng)業(yè)投資環(huán)境蒙上了陰影。當然,為改善投資環(huán)境,有關(guān)部門近年來也在不斷探索新的路徑確保投資環(huán)境向好。比如,此前農(nóng)業(yè)部出臺的《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》就曾指出,要探索新型融資模式,鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行私募債券等方式,加大對休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。

    值得關(guān)注的是,在特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式的探索上,PPP模式要為多數(shù)企業(yè)熱捧,在PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化落地等利好的多重背景下,PPP模式或?qū)⒊蔀橥苿犹厣℃?zhèn)建設(shè)的加速器。2016年7月,住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》,計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的小鎮(zhèn)。隨后,相關(guān)部門又接連發(fā)布建設(shè)指導、首批名單、千企千鎮(zhèn)工程、金融支持等相關(guān)文件,特色小鎮(zhèn)的全國化建設(shè)路徑逐漸明朗。

    在政策東風的推動之下,全國各地很快拉開了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的序幕。記者梳理發(fā)現(xiàn),四川、安徽、遼寧、福建、海南、重慶、北京等多個地區(qū)相繼發(fā)布了發(fā)展規(guī)劃,其中江蘇、廣東、廣西、河北、山東、湖南、新疆均擬建100個特色小鎮(zhèn),包括了科技、金融、健康、休閑、文化等小鎮(zhèn)類型。此外,在用地規(guī)劃、專項資金、融資創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進、綜合服務(wù)等方面,特色小鎮(zhèn)的開發(fā)運營可享受多重政策扶持。

    在政府關(guān)于特色小鎮(zhèn)的一系列措施里,已明確了政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的創(chuàng)建模式,在融資創(chuàng)新方面,有關(guān)政策提出了采用政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)、機制評審等模式,以推動項目落地。有研究報告認為,從目前來看,在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式具備了必要性和可行性。具體來說,該模式能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本,彌補特色小鎮(zhèn)資金缺口,豐富資金來源。此外,政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應(yīng)風險,降低和分散風險,利于提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

    此外,一些企業(yè)關(guān)于特色小鎮(zhèn)PPP模式的創(chuàng)新案例也得到了業(yè)界的認可。像阿里巴巴和華夏幸福在參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運營時,就采用了把長期較低收益的PPP項目和短期的中等或者高收益的PPP項目結(jié)合的方式。事實上,華夏幸福開啟特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略之后,其執(zhí)行總裁葉珺就曾明確表示,華夏幸福將會把已有的PPP模式經(jīng)驗引入特色小鎮(zhèn)的開發(fā)之中,探索特色小鎮(zhèn)PPP模式。

    總體來看,將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)開發(fā)是一個很好的嘗試。因為,在PPP項目的運作中,政府實際扮演的是一個委托者的身份,而企業(yè)則占據(jù)項目主導運營及決策的地位。這種模式,對于政府而言,可以提高基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)的效率,從而獲得經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。目前,特色小鎮(zhèn)的政策春風以及萬億市場規(guī)模,已經(jīng)吸引了不少企業(yè)爭相布局。其中,面臨升級轉(zhuǎn)型的房企來勢尤為迅猛,紛紛涉足特色小鎮(zhèn)或加碼開發(fā)投資力度。□

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