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    “十三五”時期溫州市耕地占補(bǔ)平衡的困境與突破

    2017-02-08 03:19:08
    浙江國土資源 2017年1期
    關(guān)鍵詞:灘涂溫州市水田

    “十三五”時期溫州市耕地占補(bǔ)平衡的困境與突破

    □溫州市國土資源局 邵子豪 陳 昊

    耕地占補(bǔ)平衡政策自1997年提出到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了20年的時間,在當(dāng)時的社會條件下提出該政策是完全符合當(dāng)時的實(shí)際的,但是通過20年的演變,一些問題已經(jīng)慢慢顯現(xiàn)出來,需要進(jìn)一步的創(chuàng)新和發(fā)展。由于溫州市的資源稟賦條件,特別是“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”等的新政出臺,耕地占補(bǔ)平衡困境在溫州率先表現(xiàn)出來。

    一、“十二五”時期耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施情況

    在“十二五”期間,溫州市依法審批建設(shè)占用耕地8.14萬畝,其中2011、2012、2013、2014、2015年分別是1.4、1.36、1.82、2.06、1.5萬畝,年均依法審批建設(shè)占用1.63萬畝。溫州市通過深度挖潛、大力墾造、異地購買等方式克服重重困難,每年都按要求完成了耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。

    根據(jù)全國第二次土地調(diào)查成果結(jié)合土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)(如表1所示),2011年末溫州市耕地面積為362.39萬畝,其中水田面積244.24萬畝,水田占耕地的比例為67.40%,耕地占全市土地面積的比例為20.02%;2015年末溫州市耕地面積為363.63萬畝,其中水田面積238.91萬畝,水田占耕地的比例為65.70%,耕地占全市土地面積的比例為20.06%。通過近五年的耕地面積對比,溫州市耕地面積總體變化不大,2015年末比之2011年末增加了1.24萬畝,但水田占耕地的比例逐年下降,水田面積減少5.32萬畝。耕地增加的主要原因是溫州市近幾年大力開發(fā)墾造耕地,水田減少的主要原因是當(dāng)時占用水田可以補(bǔ)充旱地來完成占補(bǔ)平衡 ,見表1。

    表1 溫州市2011年-2015年耕地數(shù)量及其構(gòu)成變化單位:萬畝

    水田占耕地的比例逐年下降,這耕地占補(bǔ)平衡在數(shù)量上是做到了,但質(zhì)量上的平衡極為困難。溫州快速工業(yè)化、城市化以及重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用的耕地大都分布在平原區(qū),這些耕地大都是歷史上長期發(fā)育或經(jīng)年培育的優(yōu)質(zhì)耕地,通常地勢平坦、交通便利,土層深厚,富含有機(jī)質(zhì),水氧氣熱協(xié)調(diào),保水保肥、耐旱耐澇、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn),基礎(chǔ)地力高。新增耕地的主要來源是未利用土地和低丘緩坡地開發(fā)、沿海灘涂圍墾、農(nóng)村居民點(diǎn)整理以及廢棄地復(fù)墾利用等。這些新補(bǔ)充的耕地“上山下海”,本身稟賦就不好,多處于水熱、地形條件相對較差或低洼易澇的地區(qū),區(qū)位和耕種條件較差。

    二、“十三五”時期耕地占補(bǔ)平衡的困境

    1.耕地占補(bǔ)平衡需求的缺口大

    十三五期間,溫州市仍將處在用地需求的高峰期,一批高速、鐵路及城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將陸續(xù)上馬,新增建設(shè)用地總需求在17.1萬畝左右,占用耕地在12萬畝左右,每年耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求量預(yù)計(jì)超過2萬畝,每年涉及水田占補(bǔ)預(yù)計(jì)超過1.6萬畝、一等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)劃預(yù)計(jì)超過1.2萬畝。但目前,全市2016年庫存補(bǔ)充耕地存量僅有0.88萬畝,且均為旱地,完成占補(bǔ)平衡的缺口很大。

    圖1 溫州市耕地后備資源構(gòu)成

    2.對實(shí)際為非耕地的占補(bǔ)加劇了耕地占補(bǔ)平衡的壓力

    耕地保有量數(shù)據(jù)來源于土地調(diào)查,第一次全國土地調(diào)查1984年開始到1997年結(jié)束,結(jié)合溫州城市發(fā)展的歷史,溫州由農(nóng)耕社會逐步轉(zhuǎn)型升級為現(xiàn)代化都市,在80年代前,經(jīng)歷過饑荒的農(nóng)民自主開發(fā)了各類可耕土地包括各種山坡地,導(dǎo)致溫州當(dāng)時的耕地保有量很高,但隨著時代的發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得收益與從事二三產(chǎn)業(yè)差距甚大,大量的農(nóng)民外出務(wù)工或者轉(zhuǎn)型做老板,大量耕地被閑置、拋荒或占用,經(jīng)過幾十年的演變,很多耕地實(shí)際已為非耕地,而耕地保有量任務(wù)卻沒有減少多少,導(dǎo)致這些實(shí)際為非耕地的地類在土地調(diào)查時依舊按照耕地統(tǒng)計(jì)其地類,而這些地塊在被建設(shè)占用時仍需進(jìn)行占補(bǔ)平衡。

    3.溫州市耕地后備資源潛力極度匱乏且墾造難度大

    根據(jù)浙江省國土資源廳開展的耕地后備資源潛力調(diào)查(初步)結(jié)果顯示:溫州市2014年底的耕地后備資源約有3.55萬畝,主要為沿海灘涂2.01萬畝,占總資源的57%;內(nèi)陸灘涂0.65萬畝,占總資源的18%。

    通過溫州市的耕地后備資源潛力調(diào)查,灘涂資源的占比高達(dá)75%,這也預(yù)示著未來溫州市要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡主要的方向就是灘涂墾造耕地。溫州市低丘緩坡墾造耕地因省級部門出臺的“林地十不準(zhǔn)”政策、一些負(fù)面的社會輿論等原因,低丘緩坡墾造耕地幾乎全面停滯。而灘涂墾造耕地存在耕地質(zhì)量等級低、造價成本高、建設(shè)周期長、技術(shù)難度高、海洋功能區(qū)劃不符等諸多問題,短期內(nèi)無法滿足耕地占補(bǔ)平衡的需求。

    灘涂墾造耕地作為溫州未來實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的主要方式,在現(xiàn)行政策實(shí)施中存在著諸多問題。首先是規(guī)劃銜接問題,溫州的灘涂資源在海洋功能區(qū)劃中大部分都屬于城鎮(zhèn)建設(shè)用海,實(shí)施墾造耕地需要做好與海洋功能區(qū)劃的銜接。其次是造價成本問題,灘涂資源光圍墾工程高程0米造價為2.55萬/畝,高程-2米造價為7.17萬/畝,高程-3米造價為22.55萬/畝,高程越低造價成本翻倍上升,再加上墾造耕地、表土剝離等施工成本,灘涂墾造耕地的造價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低丘緩坡的造地,有些比政府制定的35萬元/畝的市場價還高很多。再次是耕地質(zhì)量問題,灘涂墾造后的耕地短期內(nèi)含鹽量較高,PH值難以達(dá)標(biāo),基礎(chǔ)肥力、土壤質(zhì)地等都比較差,評定出來的耕地質(zhì)量等級約在10-12等之間,難以占補(bǔ)溫州平原平均8等的耕地,補(bǔ)改結(jié)合根據(jù)現(xiàn)行政策又只適用于單獨(dú)選址項(xiàng)目,質(zhì)量提升(灘涂洗鹽)工期要2-3年,灘涂墾造出來的耕地短期內(nèi)無法在質(zhì)量上完成占補(bǔ)。

    4.可能醞釀潛在生態(tài)安全隱患

    耕地占補(bǔ)平衡雖然是一道硬杠杠,在耕地后備資源高度緊張的條件下,追求補(bǔ)充耕地數(shù)量與占用耕地數(shù)量的平衡,只能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價向?yàn)┩繚竦匾兀@不單造成補(bǔ)充耕地的質(zhì)量偏低,更突出的是過度消耗和開發(fā)耕地后備土地資源勢必破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能,造成潛在生態(tài)安全隱患。通過灘涂圍墾、圍湖造田、侵占河床等方式補(bǔ)充增加耕地,可能加劇水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害等的發(fā)生。

    5.部門政策各自為政

    保護(hù)耕地是我國的基本國策,保護(hù)耕地意義重大,實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策無可厚非,其有效地抑制了耕地減少,增加了占用耕地的成本。但是現(xiàn)在不僅僅耕地需要占補(bǔ)平衡,綠地、水域等各類用地根據(jù)不同的要求也都需要進(jìn)行占補(bǔ)平衡,那么未來的補(bǔ)充部分從哪來,各個部門都只關(guān)注到各自領(lǐng)域資源的重要,出臺政策要求占補(bǔ)平衡,而沒有從全域資源統(tǒng)籌進(jìn)行考慮。

    綜上可以看出,“十三五”時期溫州市實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡面臨巨大壓力和困局,而要突破這一困局,則必須籍耕地占補(bǔ)平衡再次的創(chuàng)新發(fā)展。

    三、耕地占補(bǔ)平衡政策的創(chuàng)新發(fā)展

    1.逐步轉(zhuǎn)變用地觀念

    要想從源頭上解決耕地占補(bǔ)平衡就是要不占或盡量少占耕地,首先要在政府內(nèi)部就要樹立保護(hù)耕地的思想籬笆,提倡節(jié)約集約用地,進(jìn)一步提高建設(shè)占用耕地的成本(包括劃定永久基本農(nóng)田、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水、減少耕地計(jì)劃指標(biāo)、提高耕地占用稅、增加耕地調(diào)劑價格等)。改變攤大餅式的用地觀念,著眼于存量建設(shè)用地的挖潛,用足用好城鎮(zhèn)低效用地政策,以增量撬動存量,通過轉(zhuǎn)型升級提高土地利用效率。利用坡地村鎮(zhèn)、荒灘未利用地等試點(diǎn)政策,轉(zhuǎn)變用地結(jié)構(gòu),充分利用未利用地資源保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。

    2.多措并舉保護(hù)耕地

    通過編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃,明確哪些耕地可以被建設(shè)占用、哪些耕地需要被嚴(yán)格保護(hù)、哪些資源可以被開發(fā)為耕地,規(guī)劃制定后,通過用途管制、用地預(yù)審、計(jì)劃約束、土地整治等方式,確保規(guī)劃的實(shí)施。加大對違法行為的查處力度,對違法占用耕地的,尤其是占用基本農(nóng)田的嚴(yán)格按照法律去執(zhí)行,形成“耕地違法、違法必究、執(zhí)法從嚴(yán)”的氛圍,糾正社會上違法查處落實(shí)不到位的不良歪風(fēng)。

    3.用高收益留住耕地

    耕地大量被占用轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地,深層次的原因歸根結(jié)底就是因?yàn)槎a(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生的價值及其附加值遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)所帶來的效益,所以大多數(shù)政府和集體土地所有者都有將耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地的利益驅(qū)動。在溫州現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者年齡大多數(shù)為40-60歲之間,而這些人大部分學(xué)歷低下、長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、從事其他行業(yè)技能不足。20-30歲的青年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人相對稀少,待這部分40-60歲的人老去喪失勞動能力后將會有很多的耕地會陷入“無人去種地、無人會種地”的困境,導(dǎo)致大量的耕地閑置、拋荒。為扭轉(zhuǎn)這一困局,需要立足長遠(yuǎn),從提高農(nóng)業(yè)效益入手,通過加大農(nóng)業(yè)科技的投入、引入高技術(shù)人才、鼓勵規(guī)?;?jīng)營、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品及思路、樹立農(nóng)業(yè)品牌文化、推廣成果經(jīng)驗(yàn)等方式提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益,農(nóng)業(yè)收益高了自然會有更多的人加入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。其次通過完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)助機(jī)制(包括三農(nóng)補(bǔ)助、耕地補(bǔ)償機(jī)制等),讓耕作的農(nóng)民受益,讓農(nóng)民更加珍惜土地財富,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,利用農(nóng)業(yè)的高收益變相留住了寶貴的耕地資源。

    4.從實(shí)際出發(fā)推進(jìn)耕地墾造

    墾造耕地工作必不可少,但不是盲目地去開發(fā)可耕后備資源,而是根據(jù)實(shí)際建設(shè)的需要,適度合理地去開發(fā)可耕后備資源。首先針對低丘緩坡墾造耕地,嚴(yán)格執(zhí)行“林地十不準(zhǔn)”政策,在符合政策的前提下,選址交通便利、利于耕作的區(qū)域進(jìn)行開發(fā)。其次是灘涂墾造耕地,雖然灘涂墾造耕地在實(shí)際中目前還存在著各種問題,但是這一途徑還是未來溫州市實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的主要方式。在實(shí)施灘涂墾造耕地時要做好環(huán)境影響評價工作,再次基礎(chǔ)上在推進(jìn)灘涂墾造耕地中還需要解決與海洋功能區(qū)劃的協(xié)調(diào)問題,目前溫州市政府部門正在協(xié)調(diào),發(fā)改委牽頭,國土局、水利局、海洋與漁業(yè)局配合來明確未來灘涂各類資源的布局。對短期內(nèi)無法使用的灘涂先通過墾造耕地,置換平原城市開發(fā)所占用的耕地,實(shí)現(xiàn)以時間換空間的過渡。探索研究耐鹽度較高的農(nóng)作物、實(shí)行表土剝離、沖刷洗鹽、完善水利設(shè)施等方式提高耕地質(zhì)量以達(dá)到占補(bǔ)平衡的需求。結(jié)合溫州市城市轉(zhuǎn)型升級、城中村改造、大拆大整等工作契機(jī),推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作,復(fù)墾出一批優(yōu)質(zhì)耕地,實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。

    5.推動占補(bǔ)平衡政策的轉(zhuǎn)型

    耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)過20年的運(yùn)行,有些問題慢慢顯現(xiàn)出來,針對現(xiàn)實(shí)確實(shí)還有建設(shè)需求,但后備資源缺乏的地區(qū),實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡確實(shí)難以持續(xù),如果通過變相的降低質(zhì)量、山頂造地或造出來的地?zé)o人耕作,大量的資金投入?yún)s換來一個數(shù)字指標(biāo),與原先的制度設(shè)計(jì)初衷相違背。建議對后備資源枯竭的區(qū)域,首先減少墾造耕地計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá),對通過論證后確實(shí)需要占用的耕地,通過省內(nèi)調(diào)劑,省內(nèi)無法調(diào)劑的通過全國調(diào)劑,或者在保證耕地保有量的情況前提下,針對特殊區(qū)域允許其無需占補(bǔ)。

    基于溫州宜耕后備耕地資源稟賦的特點(diǎn)和生態(tài)安全的考慮,建議溫州先行先試,率先探索耕地占補(bǔ)平衡制度的改革,停止僵化的耕地“占一補(bǔ)一”的數(shù)量平衡政策,實(shí)行耕地占補(bǔ)分離,讓地方政府跳脫“左右手互搏”困局。對因國家或省級重大工程等特殊原因占用耕地的,首先在預(yù)審階段論證其占用合理性,對確需占用的耕地而地方又無力進(jìn)行占補(bǔ)的省內(nèi)又找不到調(diào)劑資源的,將預(yù)審意見附上論證意見逐級上報國土資源部(論證必須要求嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)且符合實(shí)際,而非走過場式的論證,跨省占補(bǔ)的重點(diǎn)就在論證的科學(xué)合理性,論證應(yīng)包括對項(xiàng)目的重要性、項(xiàng)目規(guī)模的合理性、項(xiàng)目占用耕地的必要性、項(xiàng)目是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否涉及占用永久性基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等、建設(shè)占用的所在縣級有無自行完成占補(bǔ)的能力、該縣級有無經(jīng)濟(jì)能力解決指標(biāo)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目是否符合跨省調(diào)劑的其他國家規(guī)定要求等。論證專家必須經(jīng)過嚴(yán)格篩選,省級建立論證專家?guī)?,挑選土地業(yè)務(wù)精通、客觀、公正且責(zé)任心強(qiáng)的專家,不定期的更新專家?guī)斐蓡T,對在論證過程中有被反映走過場、不負(fù)責(zé)、帶著明確目的不公正的專家,經(jīng)核實(shí)確認(rèn)后予以除名,保證論證的客觀真實(shí),為國土資源部決策提供支持),方案通過后允許其實(shí)行跨省占補(bǔ),占補(bǔ)完成后相應(yīng)核減該縣(市)域范圍耕地保有量任務(wù)數(shù),若占用永久性基本農(nóng)田的同時核減其永久性基本農(nóng)田任務(wù)數(shù)。對省級以下項(xiàng)目建設(shè)占用一般耕地的,不再實(shí)行“占一補(bǔ)一”的數(shù)量平衡,改行縣(市)域范圍內(nèi)耕地產(chǎn)能平衡,繼續(xù)收取耕地開墾費(fèi)投入現(xiàn)有中低產(chǎn)田改造,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田,提高耕地糧食生產(chǎn)能力折抵被占用耕地的產(chǎn)能損失,確保縣(市)域糧食生產(chǎn)能力不下降。

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