引種備案工作研究

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(1.河北省種子管理總站， 石家莊 050031； 2.河北省農作物引育種中心， 石家莊 050031)

·學法與實踐·

引種備案工作研究

高增永1，劉樹勛2

(1.河北省種子管理總站， 石家莊 050031； 2.河北省農作物引育種中心， 石家莊 050031)

新《種子法》將主要農作物引種由審批制改為備案制，由于有關條文少、規(guī)定比較簡單，引發(fā)了對引種備案的不同認識。筆者結合學習法律法規(guī)條文與立法背景和目的，對引種備案工作有關問題進行分析探討，試圖厘清有關模糊認識。

農作物； 品種； 引種； 備案

1 引種、備案和引種備案

1.1 引 種

引種有廣義、狹義之分。廣義的引種，是指把外地或國外的新作物、新品種或品系以及研究用的遺傳材料引入當地。狹義的引種是指生產性引種，即引入能供生產上推廣栽培的優(yōu)良品種。《農業(yè)部辦公廳關于種子法有關條款適用的函》(農種辦函[2006]8號)釋義，“‘引種’是指需經審定并已審定的品種，在同一適宜生態(tài)區(qū)的相鄰省(區(qū)、市)推廣種植，并經所在省(區(qū)、市)農業(yè)行政主管部門同意”?！斗N子法》里的引種顯然屬于狹義的引種。

1.2 備 案

是指相對人按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章及相關文件等規(guī)定，向主管機關報告事由存案以備查考。它是相對于“審批”的一個概念，即你有義務讓主管機關或有關機構知道某件事，但不需要他們的批準同意。

新《種子法》采用備案管理方式的有2類，一類為引種備案，一類為委托生產、委托代銷、經營不再分裝的包裝種子和在有效區(qū)域內設立分支機構等4種種子生產經營主體備案。

1.3 引種備案

是指已經通過省級審定的品種，其他省(區(qū)、市)屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域引種的，引種者將引種的品種和區(qū)域報所在省(區(qū)、市)農業(yè)主管部門備案。將引種備案同《種子法》中其他備案管理種類、品種管理方式以及其與《主要農作物品種審定辦法》(以下簡稱《品種審定辦法》)、《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》(以下簡稱《種子標簽管理辦法》)有關規(guī)定一并研究，比較分析，有助于更好地理解其性質、地位、特點以及相互聯(lián)系。

1.3.1 品種管理方式

新《種子法》品種管理方式包括：主要農作物品種審定、列入目錄的非主要農作物品種登記、主要農作物審定品種的引種備案、主要農作物審定品種和列入目錄的非主要農作物登記品種撤銷、品種保護、品種禁止(指主要農作物未經審定的品種不得發(fā)布廣告、推廣、銷售；登記作物未經登記的品種不得發(fā)布廣告、推廣，以登記品種的名義銷售)以及自主(指列入登記目錄外的非主要農作物品種，無品種審定、登記、備案、撤銷、禁止等特殊規(guī)定，可以自主進入市場)。除品種保護外，品種審定、登記、備案、撤銷、禁止屬于品種市場準入管理范疇，"自主"情景也可視作特殊方式。

1.3.2 引種備案基本信息

新《種子法》和《品種審定辦法》都對引種備案信息做出了具體規(guī)定。《種子法》第19條規(guī)定：引種者將引種的品種和區(qū)域報所在省農業(yè)主管部門備案。《品種審定辦法》第40條對引種備案填報信息、第42條對公告信息提出了明確要求。分析種子法律法規(guī)，可以發(fā)現都對引種者、引種品種、擬引種區(qū)域(即誰引種，引種什么品種，在哪里推廣種植等)做出規(guī)定，這3條既是引種備案的法定信息，又是引種備案基本信息，引種備案不僅僅是備案品種，也備案引種者和引種區(qū)域等信息；種子執(zhí)法檢查時，不僅檢查品種是否備案，同時要檢查引種者是否備案，引種區(qū)域是否在備案范圍。引種者、引種品種、引種區(qū)域三位一體，不可或缺。

1.3.3 怎樣認識引種備案

首先，引種備案不再是他省審定品種進入擬引種省市場的通行證。如前所述，備案是相對于“審批”的一個概念。品種審定屬于行政審批(行政許可)，從市場準入角度看，品種審定證書可以稱為品種進入市場的通行證；過去的引種同意(審(認)定)也是行政審批，可以說是臨省已審定品種進入本省市場的通行證。新《種子法》將引種由審批制改為備案制，目的是否定過去按照審定方法管理引種的做法，簡化程序，促進推廣。引種不再屬于行政審批事項，備案自然不再是已審定品種進入擬引種省市場通行證；同理，引種備案公告號也不同于審定編號，只是表明引種者已經將通過審定獲得入市通行證的品種報告進入所在省同一適宜生態(tài)區(qū)。

其次，引種備案是已審定品種進入他省同一生態(tài)區(qū)域的一種特殊品種管理方式。新《種子法》設定引種備案制度，規(guī)定甲省審定品種引種到乙省同一適宜生態(tài)區(qū)的需要報乙省農業(yè)主管部門備案，而不是自由進入(自主方式)，顯然，引種備案是已審定品種進入他省同一生態(tài)區(qū)域的一種品種管理方式。由于《品種審定辦法》要求省農業(yè)主管部門及時發(fā)布引種備案公告，以及《種子標簽管理辦法》要求生產經營者將引種備案公告號標注在種子標簽上這些特殊規(guī)定，使其比一般備案管理嚴格，可謂特殊管理方式。

第三，引種備案品種與引種者不可分離。審定品種與其所有人可以分離，即品種只要通過審定，即獲得入市通行證，既可以由所有人自己開發(fā)經營，又可以許可他人開發(fā)經營，甚至可以將品種權轉讓他人。而引種備案品種與引種者不可分離，引種者備案引種品種，引種品種由引種者備案；引種者一旦轉讓備案品種推廣經營權，引種品種就不再是由實際引種者備案，實際引種者也不再是備案引種者。換句話說就是：誰引種(推廣經營)、誰備案，誰備案、誰引種(推廣經營)。

2 引種備案制度的意義

新《種子法》將主要農作物引種由審批制改為備案制，減少了行政審批，簡化了引種程序，擴大了引種地域，縮短了引種時間，有利于加快新品種推廣和種子企業(yè)做大作強；由市場配置資源，減少了行政干預；從制度上徹底打破品種推廣的市場壁壘——省際間分割，為建立全國統(tǒng)一的種子市場掃清了體制障礙，建立了法制保障。引種備案制必將對我國種業(yè)發(fā)展產生重大、深遠的影響。

3 引種風險和賠償責任

《品種審定辦法》第41條要求引種者在擬引種區(qū)域開展適應性、抗病性試驗，對品種的安全性和適應性負責。

3.1 同一適宜生態(tài)區(qū)的客觀性與相對性

種植業(yè)是自然再生產與經濟再生產過程相互交錯的物質生產部門，具有強烈的地域性和季節(jié)性，空間形態(tài)變化明顯。種植業(yè)的這一特點就是農作物同一適宜生態(tài)區(qū)的客觀性、絕對性在人腦中的反映。

我國按照自然地域分異規(guī)律等理論，依據發(fā)展種植業(yè)的自然條件和社會經濟條件的相對一致性等原則開展農業(yè)區(qū)劃。因此，農業(yè)區(qū)劃，尤其是種植業(yè)區(qū)劃就成為識別某一作物同一適宜生態(tài)區(qū)的主要依據。在使用農業(yè)區(qū)劃成果時，應當注意： 1) 農業(yè)區(qū)劃分層次，一般劃分為若干一級區(qū)和二級區(qū)，即使在二級區(qū)內，一些地區(qū)往往存在小氣候和特殊性。 2) 不同于行政區(qū)劃有明確界線，相鄰兩個農業(yè)區(qū)劃間的界線實際上呈現過渡帶的性質。 3) 農業(yè)區(qū)劃隨著經濟社會的發(fā)展不斷變動。這些特點就反映出了農作物同一適宜生態(tài)區(qū)具有相對性。

3.2 品種的適應性

所謂品種適應性,是指農作物品種的適應環(huán)境范圍和在一定環(huán)境范圍內的適應程度。影響品種適應性的內在因素是其遺傳物質，這種適應性反映在產量等具體外在性狀上。

品種適應性差異巨大，與農作物種類有關，如玉米作物比小麥作物適應性廣，鄭單958比多數玉米品種適應性大，因此，在實踐中不能簡單地以一個品種的適應性推測另一個品種的適應性，不能以一種作物的適應性推測另一種作物的適應性。

對審定品種的適應性可從2個方面認識：

1) 在育種單位表現突出的品種，能否通過省級或更大范圍的國家級審定。審定辦法、標準相同，結果不同，最能說明品種適應性存在問題。

2) 審定標準中要求參試品種比對照品種增產點數達到一定比例，比如說60%，而不是100%，那些不增產的試點，主要是品種存在適應性問題。

3.3 清醒認識引種風險和可能承擔的賠償責任

農作物同一適宜生態(tài)區(qū)的相對性和品種的適應性差異決定了引種存在風險，以往的引種實踐已經證明引種存在風險?！掇r業(yè)技術推廣法》規(guī)定推廣未經證明具有先進性、適應性或者安全性的農業(yè)技術，造成損失的，應當承擔賠償責任。新《種子法》規(guī)定因種子標簽和使用說明標注不真實而遭受損失的，可以向種子生產經營者要求賠償。《品種審定辦法》規(guī)定引種者對品種的安全性和適應性負責。前車之覆，后車之鑒，引種者應該清醒地認識引種風險及可能承擔的賠償責任，牢記誰引種誰負責，做好品種適應性和抗病性測試，遵循先試驗再推廣的引種原則和程序，防范風險。

4 對幾個問題的看法

4.1 省級農業(yè)主管部門有無審查引種備案材料責任

省級農業(yè)主管部門不僅接受引種備案材料，還應及時發(fā)布公告。黨政機關公告適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項。引種備案公告是省級農業(yè)主管部門就引種備案這一法定事項發(fā)布的正式公文，自然要對其行文負責。同時，省級農業(yè)主管部門主管全省種子工作，負責種子監(jiān)督，每年都會開展市場檢查，接受舉報案件，查處違法行為，對于報送到手里的材料自然也要審查。如果工作人員對承辦材料中的問題視而不見，就是失職；如果對存在引種備案材料不全、引種區(qū)域超越適宜種植區(qū)域等問題的予以公告，進而引發(fā)品種安全性、適應性等重大糾紛，就涉嫌瀆職。同時，省級農業(yè)主管部門難辭其咎，有可能成為共同被告甚至被追責。

4.2 誰是引種者

對此爭議很大，主要有2種意見，一種是認為誰都可以引種，另一種是認為具有相應作物種子生產經營資質的企業(yè)才能引種。引種是為了推廣種植、生產經營，《種子法》規(guī)定銷售的種子應當加工包裝(實際上5種主要農作物種子都可以包裝)、附有標簽，《種子標簽管理辦法》規(guī)定引種備案種子的標簽上須加注引種備案公告文號。而只有生產經營類型為A、B、C、E、F、G的種子企業(yè)能夠加工包裝種子，在包裝物表面印制、粘貼標簽。因此，引種者應該是具有相應作物種子生產經營資質的企業(yè)。如果說誰都可以引種，比如專門經營不再分裝的包裝種子的門市部(零售商)或無種子生產經營資質的育種院所，他不具備加工包裝種子資質，取得了引種備案公告號也不能上包裝、附標簽，沒有實際經濟意義；如果其私自上包裝、附標簽，那就違反了種子生產經營許可制度；如果其取得引種備案公告號后，轉讓給一家具有相應作物種子生產經營資質的企業(yè)，加工包裝種子附有包含引種備案公告號的標簽，就會出現借用備案公告號的問題，由于這家具有資質的企業(yè)未辦理引種備案，同樣違法。并且，《種子法》規(guī)定種子生產經營者對標注內容的真實性和種子質量負責，而《品種審定辦法》規(guī)定引種者對引種品種的真實性、安全性及適應性負責，如果張三備案而不包裝經營，李四借用備案公告號包裝經營質量合格種子，一旦發(fā)生品種安全性、適應性糾紛，張三說無種子生產經營行為，而李四講種子質量合格、引種品種的安全性及適應性應由備案者負責，將會發(fā)生制度沖突，出現推卸責任和賠償難現象。從制度設計和執(zhí)行來看，允許借用引種備案公告號沒有必要。

4.3 由誰承擔抗病性試驗

審定品種的抗逆性鑒定由品種審定委員會指定的鑒定機構承擔。如果同一適宜生態(tài)區(qū)的兩個省指定同一家鑒定機構承擔抗病性鑒定，那么，在擬引種區(qū)域內再由同一家鑒定機構鑒定抗病性顯然是重復的，在此情況下，由引種者或其委托的其他單位承擔抗病性試驗是合理的。如果同一適宜生態(tài)區(qū)的兩個省指定的抗病性鑒定機構不是同一家，由于地域不同，病害發(fā)生以及接種鑒定的生理小種可能存在差別，那么，在擬引種區(qū)域委托所在省指定的鑒定機構鑒定抗病性就是一種積極穩(wěn)妥的做法，更能體現引種者對品種安全性負責的態(tài)度，減少由此產生的糾紛。

5 如何做好引種工作

5.1 省級農業(yè)主管部門

按高效便民原則對引種備案工作做出安排，明確工作部門、人員及引種備案材料；依據國家同一適宜生態(tài)區(qū)科學劃定本省適宜區(qū)域，并予公布；接受、審查引種備案材料，及時公告，對不符合要求的及時告知引種者；指導開展引種試驗，查處違法引種行為，處理引種糾紛；開展同一適宜生態(tài)區(qū)省際間交流合作，相互了解試驗組別設置、區(qū)域劃分等情況。

5.2 引種者

樹立引種風險意識，明了可能承擔的賠償責任；審慎篩選品種，科學開展引種品種適應性、抗病性試驗，確定適宜推廣區(qū)域；按規(guī)定報送備案材料，依法經營；跟蹤觀察引種品種，妥善處置引種推廣中的問題。

[1]劉振偉,余欣榮,張建龍.中華人民共和國種子法導讀[M].北京:中國法制出版社,2016.

[2]高增永,趙艷業(yè),陳琦.對引種備案工作的幾點看法[J].中國種業(yè),2017(1):38-39.

[3]高增永,趙艷業(yè),劉樹勛.實施新《種子法》后引種的潛在風險和應對措施[J].中國種業(yè),2016(5):22-23.

[4]謝焱,褚玉軍,何慶學.種子生產經營許可管理常見問題分析[J].中國種業(yè),2016(12):45-48.

[5]農業(yè)部管理干部學院農業(yè)法律研究中心.種子法律法規(guī)匯編,2013.

(本欄目責任編輯：申 曉)

Research on the Work of Introduction

GAOZengyong1，LIUShuxun2

2017-01-30

高增永(1965—)，男，河北省晉州市人；大學本科，研究員，主要從事種子管理與推廣工作。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2017.06.130

D 922.4

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1001-4705(2017)06-0130-03