事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

左秋云

摘要：事業(yè)單位作為為社會提供公共服務(wù)的承擔(dān)者，在許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并發(fā)揮著重要作用，因此加強(qiáng)其預(yù)算管理工作，合理使用資金，從源頭上防治腐敗，保證預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。文章闡述了當(dāng)下事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的一些問題，分析了這些問題產(chǎn)生的根源，進(jìn)一步提出了解決方案。我認(rèn)為，通過對這些問題的探討，對提高事業(yè)單位預(yù)算管理工作有一定的積極作用，同時隨著現(xiàn)代預(yù)算管理制度的逐步建立與之相適應(yīng)的預(yù)算管理制度也迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；研究

政府職能的有效運(yùn)行，取決于其預(yù)算的合法性和效率性。黨的十八大提出了建立現(xiàn)代財政制度的思想，而新預(yù)算法的根本宗旨是建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，它是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制的科學(xué)完整、執(zhí)行的規(guī)范有效、監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接，相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容，這對于完善中國特色社會主義制度具有重大意義。本文對預(yù)算管理實(shí)際工作中遇到的問題進(jìn)行探討，旨在盡最大的努力糾正出現(xiàn)的問題，逐步向建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度邁進(jìn)，力求以最小的經(jīng)濟(jì)支出取得最好的社會經(jīng)濟(jì)效果。

一、單位預(yù)算管理的特點(diǎn)

事業(yè)單位預(yù)算是事業(yè)單位對未來某一特定期間如何取得資源和使用資源的一種詳細(xì)計劃，是單位未來整體工作規(guī)劃的總體安排。與一般企業(yè)預(yù)算相比，它具有以下不同特點(diǎn)。

（一）預(yù)算管理目的不同

事業(yè)單位預(yù)算管理是為了規(guī)范收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束。一般企業(yè)預(yù)算管理的目的是實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）主體的職能不同

事業(yè)單位的職能是增進(jìn)社會福利，滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會公共服務(wù)。一般企業(yè)最顯著、最獨(dú)特的功能是市場營銷。

（三）預(yù)算管理權(quán)利機(jī)構(gòu)不同

預(yù)算法明確規(guī)定事業(yè)單位預(yù)算管理職權(quán)屬于各級人民代表大會。一般企業(yè)預(yù)算管理權(quán)利機(jī)構(gòu)是企業(yè)內(nèi)部設(shè)立的預(yù)算管理委員會。

由于事業(yè)單位具有以上特點(diǎn)，在預(yù)算管理中難以像企業(yè)一樣有一套科學(xué)的預(yù)算管理制度，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一難以編制量化的年度工作目標(biāo)，并層層進(jìn)行分解。第二編制預(yù)算時難以針對不同情況采用不同的編制方法。第三預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題難以及時發(fā)現(xiàn)并得到反饋。第四難以隨時分析和考核各部門的預(yù)算情況。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）預(yù)算編制方面存在的問題

1. 預(yù)算編制沒有考慮事業(yè)單位最終目標(biāo)與年度工作目標(biāo)

事業(yè)單位最終目標(biāo)是通過預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)更好地服務(wù)于社會公共事務(wù)。年度工作目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)所要實(shí)現(xiàn)的年度工作計劃，它由最終目標(biāo)決定，且必須與最終目標(biāo)相一致。事實(shí)上事業(yè)單位很多人把二者混為一談，在編制預(yù)算時只是機(jī)械地根據(jù)財政部門的預(yù)算編制手冊，一步一步套用編制步驟編制而成，根本不去考慮編制的預(yù)算能不能實(shí)現(xiàn)年度工作目標(biāo)，更不用說考慮最終目標(biāo)，這樣編制出來的預(yù)算會使年度工作目標(biāo)與最終目標(biāo)發(fā)生矛盾，也給以后預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算績效評價工作帶來困擾。

2. 預(yù)算編制方法不科學(xué)

預(yù)算編制不科學(xué)主要表現(xiàn)在以下幾方面，一是在編制公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算時采用定員定額編制方式，即按在職人員數(shù)定額編制一年的公用經(jīng)費(fèi)。二是在編制公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)用時按車輛數(shù)定額編制。這兩種情況都沒有考慮事業(yè)單位工作的實(shí)際情況，使基層事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。三是編制采購預(yù)算時不考慮單位“存量”資產(chǎn)狀況，也未建立資產(chǎn)配置共享機(jī)制，造成重復(fù)采購，使資產(chǎn)閑置增加，浪費(fèi)嚴(yán)重。

3. 預(yù)算編制是財務(wù)人員的“獨(dú)角戲”

預(yù)算編制應(yīng)是上至領(lǐng)導(dǎo)下至每個員工全員參與的過程，但事業(yè)單位人員普遍認(rèn)為預(yù)算編制是財務(wù)部門的工作，與其他部門無關(guān)，就連大多單位財務(wù)人員也這樣認(rèn)為，因而在編制預(yù)算時理所當(dāng)然地由財務(wù)部門扛起大旗，唱“獨(dú)角戲”，這樣編制出來的預(yù)算必然缺乏合理性，也必然會導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行的偏離，預(yù)算執(zhí)行中一旦出現(xiàn)了問題，很難追究責(zé)任，也無法發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的功能，更無法真正發(fā)揮有效的激勵約束作用。

4. 沒有建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

首先，長期以來，事業(yè)單位預(yù)算一直堅(jiān)守年度性原則，但是有的項(xiàng)目需要多年完成，因此編制一年期預(yù)算顯然是不合理的，容易形成只考慮眼前利益，不利于長遠(yuǎn)規(guī)劃。其次新《預(yù)算法》施行后，財政收支平衡狀態(tài)將向支出政策拓展，收入預(yù)算也從約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變，這樣預(yù)算執(zhí)行結(jié)果可能突破收支平衡狀態(tài)。以上兩種情況都要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，使預(yù)算管理更具有長遠(yuǎn)性。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

預(yù)算執(zhí)行中主要問題是預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)脫節(jié)。主要表現(xiàn)是第一（一）2中提到由于編制方法不科學(xué)，很多基層事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，在預(yù)算執(zhí)行時造成執(zhí)行進(jìn)度緩慢或隨意性加大。其次預(yù)算支出編制細(xì)化到每個經(jīng)濟(jì)科目的具體支出數(shù)額，沒有一個彈性范圍，這在實(shí)際工作中操作起來有一定的難度，誰都不能保證每個經(jīng)濟(jì)科目的支出數(shù)與預(yù)算批復(fù)數(shù)絲絲入扣。第三每年在下發(fā)收入指標(biāo)之前，與有關(guān)部門討價還價，盡量壓低收入指標(biāo)，這使得經(jīng)濟(jì)形勢好時，收入不能全額上繳國庫。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面存在的問題

預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，是這方面的主要問題。首先事業(yè)單位內(nèi)部沒有建立預(yù)算管理的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，不能對預(yù)算進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管，造成資金使用用途改變、隨意擴(kuò)大資金支出范圍等好多問題。其次，缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督評價機(jī)制，不能及時發(fā)現(xiàn)并糾正發(fā)現(xiàn)的問題，從而滋生腐敗現(xiàn)象。再次沒有進(jìn)行動態(tài)預(yù)算績效評價，主要表現(xiàn)在：第一不申報績效目標(biāo)，也不實(shí)施事前績效評估工作。第二沒有對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤管理。第三年底只對項(xiàng)目預(yù)算寫一個類似說明的東西代替績效評價。第四沒有將預(yù)算評價結(jié)果與員工激勵制度結(jié)合起來。

（四）預(yù)算管理人員方面存在的問題

預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。事業(yè)單位預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低，在編制公用經(jīng)費(fèi)細(xì)化項(xiàng)目時隨意編制填列，而不綜合考慮各科室實(shí)際支出項(xiàng)目與金額，也不考慮歷年的情況；編制項(xiàng)目預(yù)算時什么也不考慮，財政部門說項(xiàng)目編制金額多少就是多少。

三、影響事業(yè)單位預(yù)算管理效果的因素分析

（一）從現(xiàn)有的預(yù)算管理制度分析

新《預(yù)算法》的施行，從法的層面規(guī)定了預(yù)算管理所要遵循的總原則和制度框架，并沒有對一些具體的問題進(jìn)行細(xì)化：第一編制收入預(yù)算時沒有明確指出與什么經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相適應(yīng)，這就造成了預(yù)算收入指標(biāo)不合理；第二沒有規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)和車輛運(yùn)行費(fèi)的定額編制依據(jù)，再加上財政奉守“勤儉節(jié)約”原則，使這兩種預(yù)算指標(biāo)定的太低，造成不能滿足日常履行職能的需要。第三沒有規(guī)定跨年度預(yù)算平衡的具體細(xì)節(jié)，再加上跨年度預(yù)算平衡機(jī)制首先要建立好跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，而這部法又剛施行不久，使得建立這項(xiàng)機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。第四沒有建立適合單位特點(diǎn)的預(yù)算監(jiān)督制度。首先各級人民代表大會及常務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)往往比較置后，且專業(yè)性不強(qiáng)；其次外部監(jiān)督渠道不暢。

（二）從事業(yè)單位特點(diǎn)分析

事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事公益服務(wù)的、不以營利為目的社會組織，這決定了事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來源主要靠政府撥款，以支出為主，單位的工作目標(biāo)以社會效益為主，很少關(guān)注經(jīng)營效益，因此在預(yù)算編制之初不能像一般企業(yè)那樣有自己的定量的年度經(jīng)營目標(biāo)，也因此事業(yè)單位一般不編制年度工作目標(biāo)，編制預(yù)算時也不考慮它。

（三）從預(yù)算管理人員素質(zhì)分析

事業(yè)單位大都沒有建立專門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，也沒有招聘專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生或人員來擔(dān)任此項(xiàng)工作，現(xiàn)有的預(yù)算管理人員大都由財務(wù)人員兼任或從其他崗位臨時抽調(diào)，都沒有受過專業(yè)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，因此這方面的專業(yè)素質(zhì)低，對業(yè)務(wù)分析和預(yù)測不到位，不準(zhǔn)確，造成采購預(yù)算遠(yuǎn)大于實(shí)際需要，形成不必要的浪費(fèi)；不能負(fù)責(zé)制定本部門的績效評價規(guī)章制度，更不能配合財政部門做好預(yù)算績效評價工作。

（四）從事業(yè)單位人員對預(yù)算管理的認(rèn)識分析

首先長期以來，事業(yè)單位預(yù)算管理的意識淡薄，認(rèn)識不到預(yù)算管理的重要性，因此沒有制定績效評價的規(guī)章制度。第二認(rèn)為預(yù)算管理就是財務(wù)部門的事，從上到下，這種觀念根深蒂固，沒有認(rèn)識到預(yù)算管理是全員參與，預(yù)算績效評價更是與每個人息息相關(guān)，因而出現(xiàn)預(yù)算編制時只有財務(wù)部門唱“獨(dú)角戲”情況。

四、改善事業(yè)單位預(yù)算管理效果的對策

（一）完善制度，科學(xué)預(yù)算

對預(yù)算管理制度方面問題，第一事業(yè)單位應(yīng)弄清每年實(shí)際收入究竟有多少，再結(jié)合上年GDP或CPI變動率預(yù)測本年收入預(yù)算額，上報財政部門審核。第二首先對公用經(jīng)費(fèi)和公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)用的定額預(yù)算要結(jié)合每個單位不同職能、業(yè)務(wù)量多少，分行業(yè)分部門確定定額數(shù)，不能搞一個標(biāo)準(zhǔn)。其次在預(yù)算執(zhí)行過程中要根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行彈性內(nèi)的“剛性”，使預(yù)算執(zhí)行過程不至于僵化。第三逐步建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。首先要轉(zhuǎn)變以往的年度性原則，其次要根據(jù)我國財政五年規(guī)劃，厘清單位3～5年的工作計劃，增強(qiáng)收入和支出的預(yù)測性和計劃性，實(shí)行長期或跨年度的預(yù)算，使預(yù)算安排更系統(tǒng)，更具長遠(yuǎn)性。第四首先切實(shí)落實(shí)單位內(nèi)部控制制度，通過單位內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，對預(yù)算管理進(jìn)行日常和專項(xiàng)監(jiān)督。其次暢通外部監(jiān)督渠道，采用多種形式接收外部反映、檢舉的信息，例如可通過網(wǎng)絡(luò)、電話、信箱等一切方便溝通的渠道。

（二）明確目標(biāo)，編制預(yù)算

對事業(yè)單位本身方面的問題，首先要對最終目標(biāo)與年度工作目標(biāo)關(guān)系有明確認(rèn)識。其次克服事業(yè)單位難以編制定量年度工作目標(biāo)的缺點(diǎn)，根據(jù)要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)編制具有事業(yè)單位特點(diǎn)的年度工作目標(biāo)，這個工作目標(biāo)要具體，要與最終目標(biāo)相一致，能反映事業(yè)單位投入的產(chǎn)出與效果，并能逐步實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。最后將年度工作目標(biāo)具體化、系統(tǒng)化的分解和落實(shí)，層層進(jìn)行預(yù)算編制。

（三）引進(jìn)人才，培訓(xùn)人才

對預(yù)算管理人員素質(zhì)方面問題，首先要建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)專門管理單位預(yù)算，由于種種原因無法建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，也要派專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。其次，不但要引進(jìn)相關(guān)的人才，還要下大力氣培訓(xùn)預(yù)算方面的專業(yè)人員，使他們能熟練、全面掌握預(yù)算管理方法，能夠勝任預(yù)算管理工作，提高預(yù)算編制水平。

（四）轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)識

事業(yè)單位對預(yù)算認(rèn)識方面的問題，要從上到下在思想意識領(lǐng)域充分認(rèn)識預(yù)算管理的重要性，樹立預(yù)算管理人人參與理念，思想轉(zhuǎn)變了，再加上（三）業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而制定適合本單位特點(diǎn)的預(yù)算管理規(guī)章制度，進(jìn)而打破財務(wù)人員在預(yù)算管理中唱“獨(dú)角戲”的局面；制定適合本單位特點(diǎn)的預(yù)算績效評價制度，將預(yù)算評價結(jié)果與員工激勵結(jié)合起來，使單位每個員工都能積極參與到預(yù)算管理工作中來，從而提高整體預(yù)算管理水平。

五、結(jié)語

事業(yè)單位代表政府在社會公共服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，其預(yù)算管理一直受到各界的高度關(guān)注。本文深入研究了事業(yè)單位預(yù)算管理中發(fā)生的一系列問題，分析了這些問題產(chǎn)生的根源，并提出了自己的一些見議或?qū)Σ撸ㄟ^這些見議或?qū)Σ?，我認(rèn)為可以切實(shí)改善并提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平，防止一些問題的發(fā)生。新《預(yù)算法》的施行，把建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度提上日程，也為以后研究指明了方向，既要重視預(yù)算的程序管理，還要強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理，努力探討在預(yù)算管理中如何以最小的經(jīng)濟(jì)支出取得最好的社會經(jīng)濟(jì)效益。

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（作者單位：陽泉市城區(qū)醫(yī)療保險中心）