我國(guó)農(nóng)村改革的歷程（一）

陳錫文

小崗村社員在簽訂的包干合同書上留下的手印

39年來，我國(guó)的農(nóng)村改革波瀾壯闊，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，內(nèi)容豐富多彩。農(nóng)村改革可以概括為以下五個(gè)方面。

第一，農(nóng)民與土地的關(guān)系

這主要指農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)制度改革。農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)制度改革的重要性，從2016年4月25日習(xí)近平總書記在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上的講話里可以看得很清楚。習(xí)近平總書記講了這么兩句話：“我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的。新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。”所以，農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)制度的改革，在整個(gè)農(nóng)村改革中具有基礎(chǔ)性地位，它始終是農(nóng)村改革中的一條主線。

“四人幫”粉碎后，黨內(nèi)的政治空氣開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，有些政策也略微有所松動(dòng)，一些地方的農(nóng)民就開始自發(fā)地搞起了各種聯(lián)系產(chǎn)量的生產(chǎn)責(zé)任制，如安徽省、四川省、貴州省等都是比較早出現(xiàn)這種情況的地方。1978年夏天安徽大旱，旱到莊稼都種不上。于是有些地方的干部群眾就想，既然集體種不上，那么能不能把土地借給農(nóng)民，讓農(nóng)民去種點(diǎn)菜度荒呢？安徽的肥西縣就把一部分土地借給了農(nóng)民自己去種，結(jié)果借到農(nóng)民手里就種上了，因?yàn)檗r(nóng)民自己種的收成歸自己，于是大家就去河溝里面、井里面挑水來點(diǎn)種。所以現(xiàn)在要講誰(shuí)是最早搞包產(chǎn)到戶的，還真說不清楚到底是哪個(gè)村，因?yàn)樵?978年夏秋之際，這個(gè)情況已經(jīng)在相當(dāng)一部分地方出

現(xiàn)了。

但為什么小崗村后來就成了農(nóng)村改革的典型？因?yàn)樾彺宓淖龇ǜ?dāng)時(shí)多數(shù)地方搞的包產(chǎn)到戶不一樣，它叫大包干，用農(nóng)民的話講就是“大包干、大包干，直來直去不拐彎兒，交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”。它和包產(chǎn)到戶有著非常大的區(qū)別。從經(jīng)營(yíng)體制的角度去講，如果一直是搞包產(chǎn)到戶，那么人民公社三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)制度可能就沒那么快被廢除。包產(chǎn)到戶雖然也是農(nóng)戶承包集體的土地，但是隊(duì)里規(guī)定了每畝耕地的產(chǎn)出是多少，比如說規(guī)定一畝地要產(chǎn)糧食800斤，你包了十畝地，到秋后你就應(yīng)該產(chǎn)出8000斤糧，這8000斤糧食必須交給集體，由集體去交公糧，隊(duì)里根據(jù)你交的糧食數(shù)量給你記多少工分，最后再給你分錢、分口糧。如果你打了10000斤糧，超產(chǎn)了2000斤，一般承包合同中都有規(guī)定，這2000斤糧在集體和農(nóng)戶之間怎么分成，有五五開的、有三七開的、有四六開的，這是對(duì)承包戶的超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)，這種做法叫包產(chǎn)到戶，后來比較規(guī)范的政策語(yǔ)言就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這樣，包產(chǎn)到戶后，經(jīng)濟(jì)核算的單位還是在生產(chǎn)隊(duì)，還是要由隊(duì)里來統(tǒng)一分配，只不過這個(gè)辦法避免了人們?cè)趧趧?dòng)過程中吃“大鍋飯”，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，起到了增產(chǎn)增收的作用。但是包產(chǎn)到戶并不改變?nèi)嗣窆缛?jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制。

小崗村的大包干就完全不一樣了，交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是農(nóng)戶自己的，就是說生產(chǎn)隊(duì)把這十畝地包給你，你產(chǎn)多少、產(chǎn)什么，生產(chǎn)隊(duì)都不管了，生產(chǎn)隊(duì)就告訴你每畝地有200斤公糧，你包了十畝地就有2000斤公糧，你自己把它交到國(guó)家糧庫(kù)去，就算完成交夠國(guó)家的任務(wù)了；生產(chǎn)隊(duì)要向承包戶收取公積金、公益金、共同管理費(fèi)，這叫提留，一畝地要交多少糧或者折成錢交給集體，就完成了生產(chǎn)隊(duì)要收取的提留，剩下的就都是你自己的了。你自己產(chǎn)的糧食吃得完你就吃，吃不完你可以賣，賣的錢歸你自己。包產(chǎn)到戶與包干到戶這兩種形式是有明顯差別的，也只有在普及了包干到戶這個(gè)形式后，人民公社三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制才被證明已經(jīng)沒有再存在的必要了。包干到戶后，農(nóng)業(yè)的積累、對(duì)土地的投入等功能都轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶那里去了，所以在包干到戶情況下，農(nóng)戶才真正成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體。而在包產(chǎn)到戶情況下，農(nóng)戶仍然不是相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，它是生產(chǎn)隊(duì)在勞動(dòng)過程中對(duì)農(nóng)戶的責(zé)任所實(shí)行的內(nèi)部承包制度，產(chǎn)量都?xì)w集體，然后再由集體來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算和分配。后來的農(nóng)村改革之所以特別強(qiáng)調(diào)小崗村，就在于它搞的是包干到戶，不是包產(chǎn)到戶。

對(duì)包產(chǎn)到戶和包干到戶當(dāng)時(shí)都有過關(guān)于姓社姓資的爭(zhēng)論，而且爭(zhēng)論是非常激烈甚至是尖銳的，中央為此也開了多次重要的座談會(huì)。杜潤(rùn)生曾講到過這段歷程：1980年9月那次中央召開的省、區(qū)、市委第一書記座談會(huì)甚至吵到幾乎開不下去，有很多書記當(dāng)時(shí)都拍案而起大聲問，社會(huì)主義道路能這樣走嗎？后來他請(qǐng)示萬里同志后換了一個(gè)話題，即先討論農(nóng)民吃飽肚子的問題怎么解決，而不直接討論雙包到戶的性質(zhì)問題。并提出在一部分貧困落后的山區(qū)，如四川盆地周圍的盆周山區(qū)，那里都是丘陵和山地，耕地很少，很多生產(chǎn)隊(duì)打下的糧，實(shí)際連自己都不夠吃。但是當(dāng)初有公糧、有征購(gòu)，任務(wù)必須完成，所以先要把公糧和征購(gòu)任務(wù)交上去，到了不夠吃時(shí)再吃返銷糧。等縣里批給你返銷糧指標(biāo)后，生產(chǎn)隊(duì)組織社員到糧站把返銷糧挑回來。由于路途很遠(yuǎn)，四川同志就反映，交公糧路上要很長(zhǎng)時(shí)間，把返銷糧挑回來路上又要很長(zhǎng)時(shí)間，背著的糧食1/3都在路上吃掉了。所以杜潤(rùn)生就說，像這樣的情況，不讓他們交公糧了，也不再給返銷糧了，這樣兩清，農(nóng)民自己把自己養(yǎng)活，把肚子吃飽，這樣的地方搞包產(chǎn)到戶行不行？對(duì)此很多參加會(huì)議的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志說，這好像也是可以的。后來，根據(jù)這次座談會(huì)紀(jì)要形成的1980年中共中央75號(hào)文件就說了這樣的話：在那些吃糧靠返銷、生產(chǎn)靠貸款、生活靠救濟(jì)的邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，根據(jù)群眾的意愿，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，但一般地區(qū)不要搞包產(chǎn)到戶。話是這么反著說的，意思是極端貧困的地方可以搞雙包到戶，但大多數(shù)地方不要搞。話雖然反著說，但是基層干部、農(nóng)民群眾會(huì)正著聽，反正沒有說一律不讓搞，于是雙包到戶就慢慢地逐步擴(kuò)大了。最開頭的這條縫就是這么撬開的。

農(nóng)村改革初期，一方面有多種形式的責(zé)任制在發(fā)展，另一方面又有對(duì)雙包到戶到底姓社姓資的爭(zhēng)論，而75號(hào)文件的精神，則主要是提倡發(fā)展專業(yè)承包或聯(lián)產(chǎn)到組，并不提倡雙包到戶。以后有兩三年的時(shí)間，在實(shí)踐上允許有不同的做法，在理論上允許有不同的觀點(diǎn)。但到了1982年年底，以小崗村為代表的大包干，即包干到戶的形式就基本上在全國(guó)大部分農(nóng)村推開了。回過頭去看，黨的十一屆三中全會(huì)原則通過、十一屆四中全會(huì)正式通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確提出“可以按定額記工分，可以按時(shí)記工分加評(píng)議，也可以在生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一核算和分配的前提下，包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬，實(shí)行超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。不許分田單干。除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要搞包產(chǎn)到戶?！边@就是農(nóng)村改革初期著名的“可以、可以、也可以”的政策，但同時(shí)也明確了“不許、也不要”的底線，因?yàn)檫@個(gè)決定仍然強(qiáng)調(diào)“人民公社要繼續(xù)穩(wěn)定地實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度”。1979年春，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家農(nóng)委關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會(huì)的紀(jì)要，這個(gè)文件對(duì)包產(chǎn)到戶是這樣評(píng)價(jià)的：“它失去了集體勞動(dòng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的好處，即使還承認(rèn)集體對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)，承認(rèn)集體統(tǒng)一核算和分配的必要性，但在否定統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)這一點(diǎn)上，本質(zhì)上和分田單干沒有多少差別，所以是一種倒退?！辈⒁蟆案懔税a(chǎn)到戶、分田單干的地方，要積極引導(dǎo)農(nóng)民重新組織起來?！笨梢娺@個(gè)彎子要轉(zhuǎn)過來是很難的。在1982年的中央第一個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村改革的一號(hào)文件中，首先指出，目前全國(guó)90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；大規(guī)模的變動(dòng)已經(jīng)過去，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)入總結(jié)、完善、穩(wěn)定階段。雖然在文件中明確“各種生產(chǎn)責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，但還是不難看出仍在淡化包產(chǎn)到戶、不提包干到戶。

到了1983年的第二個(gè)中央一號(hào)文件，才非常明確提出聯(lián)產(chǎn)承包制采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個(gè)人積極性同時(shí)得到發(fā)揮，肯定了這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展。把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制提到這個(gè)高度，同時(shí)又明確要求，對(duì)人民公社體制要從實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和政社分設(shè)這兩方面進(jìn)行改革，這是1983年中央一號(hào)文件的一大貢獻(xiàn)。到了1984年中央第三個(gè)指導(dǎo)農(nóng)村改革的一號(hào)文件時(shí)，不僅明確了要幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高經(jīng)濟(jì)效益，而且提出了要延長(zhǎng)耕地承包期，明確耕地的承包期一般應(yīng)在15年以上，于是就有了15年不變的大政策。這個(gè)文件對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度化起到了重要作用。1991年年底，針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)上一度出現(xiàn)的對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)的疑慮，黨的十三屆八中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，肯定了黨的十一屆三中全會(huì)以來農(nóng)村改革發(fā)展的方向與基本政策是正確的，明確提出要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷完善。這就使得廣大農(nóng)民吃上了長(zhǎng)效定心丸。

后來一步步往前深入，到了1993年的秋天，中央農(nóng)村工作會(huì)議審議通過了1993年的中央11號(hào)文件。這個(gè)文件考慮到最早搞耕地承包的地方從70年代末就開始了，離1984年定的承包期15年不變的期限快滿了，因此必須給農(nóng)民個(gè)說法。所以文件提出，在第一輪承包期滿之后，再延長(zhǎng)30年不變，這樣合起來就是45年時(shí)間。在討論這個(gè)文件的過程中，大家的關(guān)注點(diǎn)主要在承包期能不能更長(zhǎng)一些，能不能跟城里住宅建設(shè)用地的使用期一樣是70年？或者和工業(yè)用地的使用期一樣是50年，行不行？1994年貴州省自己就定了一個(gè)章程，規(guī)定耕地承包期50年不變?？梢?，到了上世紀(jì)90年代初，各地都比較傾向于農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地要有更長(zhǎng)的承包期，都按照中央的政策，在第一輪承包期滿后，再延長(zhǎng)30年。

到了1998年，中央召開十五屆三中全會(huì)。因?yàn)?998年是農(nóng)村改革整20周年，中央認(rèn)為有必要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)，在理論上提煉，在政策上進(jìn)一步完善。所以1998年的十五屆三中全會(huì)主題是農(nóng)村改革，通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。這個(gè)《決定》把農(nóng)村土地承包制的政策又向前推進(jìn)了一大步。一是明確要求抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)就根據(jù)《決定》中的這個(gè)要求，在1999年年初成立了農(nóng)村土地承包法起草小組，形成了后來施行的《農(nóng)村土地承包法》。二是修改了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的政策表述。在十五屆三中全會(huì)之前，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度被稱作以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。但實(shí)際上1983年以后全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)地方實(shí)行的都是包干到戶的形式，而包干到戶這個(gè)形式是不聯(lián)系產(chǎn)量的，但為了政策的穩(wěn)定，很長(zhǎng)時(shí)間都沒有對(duì)這個(gè)表述進(jìn)行修改。1998年的十五屆三中全會(huì)提出了這個(gè)問題，經(jīng)過反復(fù)討論研究，中央同意在這個(gè)決定中把它改為以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。第二年全國(guó)人大在憲法修訂案中也按照新的表述改了過來。正是十五屆三中全會(huì)的決定，才催生了《農(nóng)村土地承包法》。農(nóng)村土地承包法的起草，從1999年初開始，一直到2002年8月底才經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，2003年3月1日施行。這是一個(gè)重要的里程碑，從此農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就有了國(guó)家法律的保障。

我國(guó)的土地問題非常復(fù)雜。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是個(gè)什么性質(zhì)的權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)際上是要解決這個(gè)問題，但難度很大。在此之前，對(duì)農(nóng)村土地承包制的解釋，只講它是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包關(guān)系，而回避了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、還是農(nóng)民從集體那里租賃來的經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，就一直使用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)概念，不用土地使用權(quán)這個(gè)概念。因?yàn)槟菚r(shí)約定俗成的概念是，土地使用權(quán)是專門用在建設(shè)用地上的。十五屆三中全會(huì)提出賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，把這個(gè)問題點(diǎn)了出來。到底能不能把使用權(quán)的概念用在農(nóng)民的承包地上？那時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)法工委與文件起草組有過溝通和探討，但最后全會(huì)的決定中還是用了賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)的提法。這樣，在2002年審議通過的《農(nóng)村土地承包法》總則第一條中，就直接引用了這句話，但在以下的各條款中，仍然都使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。

為什么這么復(fù)雜？就是因?yàn)檫@涉及對(duì)農(nóng)民承包土地的定性問題，以法律語(yǔ)言來說，就是它到底是物權(quán)、還是債權(quán)？起草《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，國(guó)家還沒有制定《物權(quán)法》，社會(huì)對(duì)物權(quán)、債權(quán)的概念還不太熟悉，但對(duì)起草農(nóng)村土地承包法來說，這卻是個(gè)繞不過去的基本問題?，F(xiàn)在看，《農(nóng)村土地承包法》中雖然沒有出現(xiàn)“物權(quán)”這個(gè)概念，但實(shí)際上是把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)（用益物權(quán)）來看待的。在《農(nóng)村土地承包法》里，明確規(guī)定了承包對(duì)象、承包期限、承包的原則和程序，以及發(fā)包和承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，特別是明確規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地、不得調(diào)整承包地。這樣，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是由國(guó)家法律賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是由發(fā)包和承包雙方在自愿基礎(chǔ)上訂立的租賃合同關(guān)系。這件事的意義非同小可。因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行土地家庭承包以后，就不斷有這樣的現(xiàn)象：有些村集體組織以各種原因，當(dāng)然主要還是少數(shù)人以權(quán)謀私，以各種方式去收回、調(diào)整農(nóng)民的承包地，這就使農(nóng)民老是覺得自己的承包地處在一種不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。在起草農(nóng)村土地承包法的過程中，大家都意識(shí)到要真正穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，關(guān)鍵是要明確土地承包權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)。用國(guó)家的法律來規(guī)定農(nóng)村土地承包制中的一系列關(guān)鍵問題，如明確：國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，耕地承包的期限為30年（按合同法的規(guī)定，租賃的時(shí)間最長(zhǎng)為20年），承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地等。由于有這些規(guī)定，從法理上看，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)然就是物權(quán)，是用益物權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村集體的土地是屬于本集體成員集體所有的，所以不存在成員向自己的組織租賃土地的問題。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是通過租賃的方式獲得的，而是通過農(nóng)民作為集體成員的身份依法獲得的。明確這一條非常重要，因?yàn)榈搅诉@個(gè)時(shí)候，在理論上、法律上才明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，當(dāng)然它是用益物權(quán)。但當(dāng)時(shí)還沒有《物權(quán)法》，因此在《農(nóng)村土地承包法》中也沒有使用“物權(quán)”這個(gè)概念。后來制定的《物權(quán)法》就明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的用益物權(quán)了。《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)后，總體上各地都意識(shí)到不能再去調(diào)整、更不能去收回農(nóng)民的承包地了，農(nóng)民自己也增強(qiáng)了依法維權(quán)的意識(shí)，這些都對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度起到了很大的作用。

到2008年，中央召開十七屆三中全會(huì)，這時(shí)正是農(nóng)村改革30周年，于是中央確定十七屆三中全會(huì)的主題是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展。十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，在這個(gè)《決定》里對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系又提出了一個(gè)新概念：農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。這是第一次提出長(zhǎng)久不變。但“長(zhǎng)久不變”在政策、法律上到底怎么表述，一直是制定政策和法律的同志在研究的一個(gè)重大問題，現(xiàn)在還在研究之中。開始時(shí)，在文件起草中叫“永久不變”。但后來在討論中感到“永久”很難用政策或法律語(yǔ)言去表述，而且在哲學(xué)上也不太好講，后來再三斟酌并向中央請(qǐng)示，是不是用“長(zhǎng)久不變”的概念，中央同意了?？偟哪康?，就是要讓農(nóng)民感到這是一個(gè)長(zhǎng)效定心丸，這才定下來叫“長(zhǎng)久不變”。

2012年黨的十八大報(bào)告、2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，都再次提到了“長(zhǎng)久不變”。十八屆三中全會(huì)后，根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的安排，中央農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)部共同牽頭研究如何在政策上表述“長(zhǎng)久不變”，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)也在研究如何修訂《農(nóng)村土地承包法》中的相關(guān)表述。現(xiàn)在形成的基本共識(shí)是，要給農(nóng)民更長(zhǎng)的土地承包期，但也不能說是沒有期限，沒有期限可能會(huì)讓人誤解為私有制。所以現(xiàn)在理論界、法學(xué)界比較認(rèn)可的意見是能不能提出承包期延長(zhǎng)到70年。但還有一個(gè)重要問題，即70年從哪天算起。現(xiàn)在有兩種意見，一種意見是土地確權(quán)登記搞完后，從頒發(fā)新的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證這天算起；還有一種意見認(rèn)為法律要有嚴(yán)肅性，《土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》中都講到土地承包期是30年，現(xiàn)在30年的期限還沒到，就又改成了70年，顯得不嚴(yán)肅，所以認(rèn)為還是等30年期滿之后再宣布延長(zhǎng)70年。但如按后一種意見，等30年期滿時(shí)（大概還有8到10年，各地情況有所差別），一部分地方、一部分農(nóng)民會(huì)不會(huì)提出還要再搞一次確權(quán)登記，因?yàn)槟菚r(shí)的農(nóng)村人地關(guān)系有可能又會(huì)有很多變化。這幾方面的意見仍在研究之中。這是關(guān)于農(nóng)村土地中的一個(gè)問題，就是穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地中的另一個(gè)問題是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。實(shí)際上第一次提出這個(gè)問題是在1984年的中央一號(hào)文件中。那個(gè)文件提出土地承包期再延長(zhǎng)15年，同時(shí)還提出鼓勵(lì)農(nóng)村土地向種田能手集中，并且要對(duì)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?？梢?，中央在提出延長(zhǎng)土地承包期時(shí)就已經(jīng)考慮到一定會(huì)有流轉(zhuǎn)的問題發(fā)生。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)是自發(fā)進(jìn)行的，后來經(jīng)過梳理，在制定農(nóng)村土地承包法時(shí)，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)概括成四種形式：第一種叫轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包過來的地是有義務(wù)的，交多少公糧、給集體交多少提留、剩下的才是轉(zhuǎn)入者自己的。轉(zhuǎn)包方如果把土地轉(zhuǎn)給A，那么土地上的義務(wù)就要由A代轉(zhuǎn)包方完成，這種方式叫轉(zhuǎn)包。第二種叫出租。出租就是講好地租價(jià)格是多少，我把土地交給你種，你把地租交給我，我收到的地租里面就含有我要承擔(dān)的義務(wù)，交公糧、交提留，都還是由我自己來完成，這叫出租。第三種叫互換。因?yàn)槌邪恋貢r(shí)各家的人口不一樣、土地的肥瘦不一樣，分配承包地時(shí)就出現(xiàn)了插花的現(xiàn)象，為了方便，各農(nóng)戶之間可以自己協(xié)商互換，得到村里同意后，承包的地塊就調(diào)整過來了。第四種叫轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓就是我自己不要這個(gè)承包權(quán)了，我愿意把這個(gè)承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給村里的某一個(gè)人，我的權(quán)利就轉(zhuǎn)給他了。這四種形式在土地承包法中都定義為流轉(zhuǎn)。“流轉(zhuǎn)”其實(shí)并不是規(guī)范的法律和政策用語(yǔ)，因?yàn)楹枚嘈问蕉伎梢越辛鬓D(zhuǎn)，容易引起歧義，所以，《農(nóng)村土地承包法》就把這四種情況都點(diǎn)出來了，并且在關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)文件中作出了比較明確的規(guī)定。轉(zhuǎn)包和出租不限對(duì)象，只要他愿意種你的地、有能力種你的地，本集體的人也好，外面的人也好，都可以轉(zhuǎn)包。但是互換和轉(zhuǎn)讓必須是在本集體成員之間進(jìn)行，不能把本集體的土地?fù)Q到別的村組去。這樣就對(duì)土地的流轉(zhuǎn)有了比較明確的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)的是要依法、自愿、有償。在2013年12月中央召開的農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記作了重要講話，在那個(gè)講話中，他首次提出了一個(gè)概念，叫作對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行三權(quán)分置并行的制度。農(nóng)村土地的集體所有權(quán)是清晰的、是穩(wěn)定的、是不能改變的，這是一個(gè)權(quán)；第二個(gè)就是農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，這一條也不能變；但是經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的。以前我國(guó)農(nóng)村改革最重要的理論支撐是兩權(quán)分離，所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，到黨的十八屆三中全會(huì)之后又明確提出三權(quán)分置并行?？倳浿v得非常清楚，農(nóng)村土地集體所有制不能改變，要長(zhǎng)期堅(jiān)持，只有本集體的農(nóng)民才享有承包本集體土地的權(quán)利，任何其他組織和個(gè)人都不能替代農(nóng)民享有這個(gè)權(quán)利，本集體的農(nóng)民是承包本集體土地的法定主體?！掇r(nóng)村土地承包法》里有一條：實(shí)行家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。因此土地流轉(zhuǎn)只能是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不包括承包權(quán)和所有權(quán)。習(xí)近平總書記2016年4月25日在小崗村的講話中說：我們要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。并說，這是我國(guó)農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新。在此之前，土地流轉(zhuǎn)的情況在發(fā)達(dá)地區(qū)早就已存在了，農(nóng)民稱之為清晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，這個(gè)說法和做法在上世紀(jì)80年代末、90年代初的長(zhǎng)三角、珠三角等比較發(fā)達(dá)的地區(qū)就已經(jīng)非常普遍了。但是那時(shí)候沒有規(guī)范的政策、沒有規(guī)范的表述，尤其是沒有講清楚承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，容易引發(fā)矛盾和糾紛。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在整個(gè)農(nóng)村承包集體土地的農(nóng)戶是2.3億戶，到2015年年底，已經(jīng)全部或部分流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶大概是6800萬戶，大概要占到全部承包農(nóng)戶的近30%，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地面積大約是4.3億畝，占到所有農(nóng)戶承包耕地總面積的1/3。從這個(gè)情況看，可以說和目前城鎮(zhèn)化推進(jìn)的狀況、農(nóng)業(yè)人口減少的狀況是基本吻合的。

但全部農(nóng)戶承包的土地合同面積是13.1億畝，這與我們講的18億畝耕地對(duì)不上賬。這里有個(gè)什么情況呢？過去我們對(duì)耕地的統(tǒng)計(jì)長(zhǎng)期都是靠人民公社的臺(tái)賬，上世紀(jì)70年代末、80年代初，農(nóng)民承包土地時(shí)的依據(jù)也是生產(chǎn)隊(duì)的臺(tái)賬數(shù)據(jù)。根據(jù)各級(jí)報(bào)上來的臺(tái)賬數(shù)據(jù)，1995年全國(guó)的耕地面積是14.2億畝?，F(xiàn)在講的農(nóng)戶承包耕地面積是13.1億畝，就是從14.2億畝這個(gè)數(shù)據(jù)來的。還有的1億多畝耕地是國(guó)有的，包括國(guó)有農(nóng)墾、林場(chǎng)，還有軍隊(duì)的農(nóng)場(chǎng)等。但1996年國(guó)家進(jìn)行了第一次土地詳查，耕地面積有19.51億畝，那就與臺(tái)賬的數(shù)據(jù)對(duì)不上了。但是，如果把數(shù)據(jù)都變過來，也會(huì)產(chǎn)生問題。第一是耕地面積多了，單產(chǎn)面積產(chǎn)量就相應(yīng)少了，這會(huì)造成很大的麻煩；第二是耕地面積增大了，農(nóng)業(yè)稅就上去了，會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。所以從1996年開始，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)資料中不再公布各地的耕地面積，而是改由國(guó)土部來公布各地的耕地控制面積。2009年完成了全國(guó)第二次土地詳查，全國(guó)穩(wěn)定的耕地面積是18.61億畝。所以這里講的農(nóng)民承包耕地總面積是13.1億畝，流轉(zhuǎn)面積4.3億畝，都是按照老臺(tái)賬的數(shù)據(jù)計(jì)算的。1996年第一次土地詳查數(shù)據(jù)出來后，國(guó)務(wù)院就研究過要不要修改農(nóng)民承包權(quán)證上的實(shí)際耕地面積，要不要對(duì)承包耕地進(jìn)行重新丈量，但考慮再三，擔(dān)心修改了農(nóng)民承包權(quán)證上的耕地面積，農(nóng)業(yè)稅就會(huì)增加，就會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，所以就決定不動(dòng)。但這一不動(dòng)，直到現(xiàn)在也沒有動(dòng)。當(dāng)然，2006年就取消農(nóng)業(yè)稅了，承包權(quán)證上的耕地面積即使改了農(nóng)民也不擔(dān)心會(huì)增加稅收了。現(xiàn)在的問題是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)了，流轉(zhuǎn)的實(shí)際面積到底是多少，租金是按承包權(quán)證上寫的面積算還是按實(shí)際面積算，這些問題不搞清楚就有可能引發(fā)矛盾和糾紛。

明確三權(quán)分置制度后，農(nóng)民確實(shí)是吃了一個(gè)長(zhǎng)效定心丸。開展了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記并長(zhǎng)久不變，以后如果愿意流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的也只是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)將長(zhǎng)久穩(wěn)定，這樣農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)就會(huì)更放心、更踏實(shí)，也會(huì)使有條件的地方在有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面獲得更多農(nóng)民的支持。

農(nóng)村土地中的第三個(gè)問題是非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。這項(xiàng)改革涉及三類情況：一是農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，二是農(nóng)民的宅基地，三是國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收制度。我們把這些叫作“三塊地”的改革。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)這三塊地的改革都提出了原則性的要求，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2014年年底批準(zhǔn)了這個(gè)試點(diǎn)方案，并且由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)同意，對(duì)這三塊地的改革在限定的地區(qū)、限定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。因?yàn)檫@些改革會(huì)突破一些現(xiàn)行的法律，所以全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了在全國(guó)33個(gè)縣級(jí)行政單位開展試點(diǎn)，其中有15個(gè)縣級(jí)單位試驗(yàn)的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有15個(gè)單位是宅基地制度改革，選擇征地制度改革的只有3個(gè)縣級(jí)單位。

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這應(yīng)當(dāng)追溯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。1984年鄧小平夸獎(jiǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，此后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般快速發(fā)展，高峰期的1992年時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有2000多萬家，從業(yè)人員接近12000萬人，它所創(chuàng)造的產(chǎn)值要占到整個(gè)農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的2/3，其中的工業(yè)產(chǎn)值要占到整個(gè)國(guó)家工業(yè)產(chǎn)值的1/3，所以有人說鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，這樣講確實(shí)也并不過分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這么蓬勃發(fā)展，當(dāng)然不能不使用土地，這就比較復(fù)雜。因?yàn)檫^去我們所有的建設(shè)用地都由國(guó)家征收，要搞建設(shè)只能使用國(guó)有土地。那么農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地怎么辦？于是就出現(xiàn)了很多不規(guī)范的現(xiàn)象，不少農(nóng)民或者集體組織自行用自己的土地辦企業(yè)。1996年10月全國(guó)人大常委會(huì)通過了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地進(jìn)行了規(guī)范，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地必須符合規(guī)劃和用途管制，要本著節(jié)約用地的原則經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)方可使用，否則就是違規(guī)占地、違法建筑。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》是從1997年元月1日開始實(shí)施的，但某種程度上1997年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)開始走下坡路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最初發(fā)生發(fā)展的重要原因有兩個(gè)：一是因?yàn)槌抢飮?guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不景氣，特別是人民群眾迫切需要的生活必需品供不上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展彌補(bǔ)了這一塊；二是我們當(dāng)時(shí)的制度在土地利用、農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)等方面都有嚴(yán)格控制，農(nóng)民進(jìn)不了城，更不能申請(qǐng)使用城里的國(guó)有土地，于是農(nóng)民就只能在鄉(xiāng)村搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但到了上世紀(jì)90年代中期，三資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展空間就變小了，效益也下降了。于是那時(shí)各地都推行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，實(shí)際上是把相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改成了個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)，所以到1997年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》開始施行時(shí)，情況已經(jīng)物是人非。但《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的規(guī)定畢竟還在，依法合規(guī)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地還要受到保護(hù)。問題是，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地已經(jīng)閑置了，怎么處理？鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不管它是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦的，還是農(nóng)民個(gè)體辦的，只要是企業(yè)，進(jìn)入市場(chǎng)后就必須承擔(dān)和其他公司企業(yè)相同的責(zé)任和義務(wù)，這就免不了有贏有虧，甚至免不了倒閉、兼并、破產(chǎn)。于是就會(huì)出現(xiàn)債權(quán)債務(wù)問題。等到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、被兼并、倒閉時(shí)，如果沒有什么其他資產(chǎn)，就剩下了廠房和這塊土地時(shí)，怎么去處理債權(quán)債務(wù)問題？為此，在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中，以及在1998年修改的《土地管理法》中，就提出如果發(fā)生這樣的情況，債權(quán)債務(wù)不能一筆勾銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房當(dāng)然也包括它所占用的這塊土地的使用權(quán)就得跟著債權(quán)債務(wù)走。這樣，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，符合土地利用規(guī)劃并依法取得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，它的使用權(quán)就可以依法發(fā)生轉(zhuǎn)讓。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，就有可能轉(zhuǎn)讓給本集體組織之外的經(jīng)營(yíng)主體。但這是一個(gè)不得不開的口子，否則就會(huì)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。到了起草2008年黨的十七屆三中全會(huì)《決定》時(shí)，這個(gè)問題再次被提了出來。當(dāng)時(shí)一方面是農(nóng)民對(duì)國(guó)家征地制度的反應(yīng)很強(qiáng)烈，要求改革。同時(shí)還有人提出，為什么農(nóng)村集體的土地與國(guó)有的土地有這么大差別，國(guó)有土地可以進(jìn)入市場(chǎng)，依法取得土地的使用權(quán)、付了出讓金就可以用來搞建設(shè)，而農(nóng)村集體的土地為什么就不行。這涉及更復(fù)雜的問題，所以當(dāng)時(shí)就提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這就需要解決一系列具體問題。首先考慮的就是如何使符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，因?yàn)橛性S多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)或者倒閉了，這樣可以盤活它占用著的土地；第二就是明確農(nóng)村集體的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍然不能進(jìn)入市場(chǎng)，這包括農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村集體的公益性建設(shè)用地等。所以現(xiàn)在是在試驗(yàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地到底怎么進(jìn)入市場(chǎng)的問題。按照十七屆三中全會(huì)的決定，符合土地利用規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)，并應(yīng)當(dāng)享有和國(guó)有土地同等的權(quán)利，就是實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。這正在進(jìn)行試驗(yàn)，期限是到2017年年底。在全國(guó)人大常委會(huì)批復(fù)同意試驗(yàn)的范圍和期限內(nèi)，可以暫行停止實(shí)行一些有關(guān)的法律，根據(jù)試驗(yàn)的情況，再?zèng)Q定是否修改現(xiàn)行法律，這要到2017年年底試驗(yàn)結(jié)果出來后再作判斷。

第二塊正在進(jìn)行改革試驗(yàn)的就是宅基地。對(duì)宅基地制度改革在認(rèn)識(shí)上分歧很大，主要是對(duì)農(nóng)村宅基地的性質(zhì)看法不一。據(jù)我了解，宅基地制度之所以要改革，是因?yàn)檗r(nóng)村的土地狀況已經(jīng)不足以支撐原來承諾的“一戶一宅”的宅基地制度。宅基地一開始是私有的，包括土改中很多農(nóng)民分到地主、富農(nóng)的住房。合作化之后，國(guó)家還是承認(rèn)宅基地是私有的。到1962年制定“農(nóng)業(yè)六十條”時(shí)才明確，自留山、自留地、宅基地都是集體所有的。當(dāng)初對(duì)農(nóng)民蓋房有一個(gè)原則性的說法，就是實(shí)行一戶一宅的制度。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員提供的基本住房保障制度。農(nóng)民新立了戶就有權(quán)向本集體申請(qǐng)一塊宅基地蓋房子，經(jīng)審查合格，就按照省政府規(guī)定的面積批準(zhǔn)給你使用，這個(gè)土地是無償取得、長(zhǎng)期使用的。從上世紀(jì)60年代到現(xiàn)在都實(shí)行的是一戶一宅的制度，至少已經(jīng)分了三代人的宅基地了，農(nóng)村的土地已經(jīng)承受不了了，一直這樣分下去，地從哪里來？這頭，耕地是紅線；那頭，又沒有那么多可以蓋房子的閑置土地，所以很多發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)20年以上沒有分過宅基地了，有些地方只能每隔兩三年批給一個(gè)村兩三個(gè)宅基地的指標(biāo)，矛盾很尖銳。正是因?yàn)檫@樣，原來那種粗糙的、政策上法律上都沒有講清楚的一戶一宅制度就難以為繼了，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又不能不對(duì)自己成員的基本居住權(quán)負(fù)責(zé)。所以這次宅基地制度改革的本意，是要建立一種與各地情況相符合的既保證成員基本居住權(quán)，又不能無限制地占用土地蓋農(nóng)民住房的制度。但有些人把這項(xiàng)改革解讀為是否要放開宅基地制度，是否任何人都可以到農(nóng)村去買宅基地、蓋房子，可見對(duì)這項(xiàng)改革的認(rèn)識(shí)差別之大。目前在進(jìn)行改革試點(diǎn)的這些縣，都是按照中央批準(zhǔn)的方案在推進(jìn)。對(duì)超標(biāo)占用宅基地的，能收回就要收回，不能收回的要實(shí)行有償使用，不能再按一戶一宅的要求新批宅基地了，宅基地的轉(zhuǎn)讓只能在本集體成員之間進(jìn)行。我到浙江去調(diào)研，有兩個(gè)典型，有個(gè)村經(jīng)過重新規(guī)劃，確保目前村里每戶人家都有一個(gè)在獨(dú)立宅基地上修建的住房，以后人口再增加怎么辦，就在村里的住宅區(qū)旁邊建了一個(gè)養(yǎng)老公寓，規(guī)定村民60歲以上可以申請(qǐng)住養(yǎng)老公寓，但住養(yǎng)老公寓的人沒有產(chǎn)權(quán)，去世后房子要交回村集體，再分配給別的老人去住。它的設(shè)想就是每個(gè)宅基地上的住房基本住兩代人，用這個(gè)辦法來構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的成員住房保障制度。另一個(gè)村，村里集體出資買了一塊國(guó)有土地蓋公寓樓，保證每家人在村里都有一塊宅基地，有院子有房子，農(nóng)具等東西可以堆放，新立戶的人去住公寓樓，現(xiàn)在正在逐步推進(jìn)。宅基地制度的改革非常復(fù)雜，關(guān)鍵在于宅基地制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，它是農(nóng)村集體組織對(duì)自己成員提供的保障性住房制度?，F(xiàn)在要不要打破這個(gè)制度，而打破了這個(gè)制度，又會(huì)對(duì)整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織制度有什么樣的影響，這些都必須

考慮。

關(guān)于國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收制度改革，難度就更大。33個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)中只有3家報(bào)了這個(gè)項(xiàng)目。但我認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與征地制度的改革，在某種程度上是一個(gè)硬幣的正反兩面。農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須符合規(guī)劃、符合用途管制，入市后的土地不改變所有權(quán)，還是農(nóng)民集體所有。這樣的土地如果入市多了，相應(yīng)的就可以減少征地。中央對(duì)征地制度改革的首要目標(biāo)就是縮小征地范圍，因?yàn)椤稇椃ā芬?guī)定符合公共利益的需要是行使政府征地權(quán)的前提和理由。目前對(duì)公共利益定義的爭(zhēng)議很大，但我們的征地范圍這么廣，確實(shí)已經(jīng)脫離了公共利益的需要這個(gè)范疇，應(yīng)當(dāng)通過改革使征地的范圍回歸到《憲法》的規(guī)定中去。推進(jìn)農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在一定程度上也就是在推進(jìn)征地制度改革，雖然不能完全替代，但有著密切聯(lián)系。農(nóng)村的土地要變成建設(shè)用地，必須符合規(guī)劃，符合用途管制，這是國(guó)際通例。因此，建設(shè)用地必須符合規(guī)劃和用途管制這一點(diǎn)要堅(jiān)持，但對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償要合理。目前農(nóng)民對(duì)征地制度最大的不滿是補(bǔ)償?shù)?。征地補(bǔ)償在不同階段有不同情況。在上世紀(jì)80年代末以前國(guó)家征地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，錢是其次的，但是第一會(huì)轉(zhuǎn)戶口，征收土地會(huì)按照這個(gè)村的人均土地面積，給予相應(yīng)的農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標(biāo)；第二是農(nóng)轉(zhuǎn)非的人到了城里，在勞動(dòng)年齡內(nèi)的必須給安排工作，用人單位要給你安排住房。所以當(dāng)時(shí)很多農(nóng)民都愿意被征地，征地后就變成了城里人，就吃商品糧，就當(dāng)了工人，就有了住房。但這個(gè)辦法到了上世紀(jì)90年代初就改變了，改為征地補(bǔ)錢，這個(gè)時(shí)候農(nóng)民開始不滿意了。現(xiàn)行《土地管理法》第47條對(duì)征地補(bǔ)償寫得非常具體，明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t是按照土地的原用途確定，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收耕地的補(bǔ)償，按照耕地被征收之前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍；安置補(bǔ)償費(fèi)，按人均被征收的土地面積，最高不超過耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍；地上附著物和青苗的補(bǔ)償，由省、區(qū)、市政府規(guī)定。幾項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)合在一起，大約是被征收土地年產(chǎn)值的30倍左右，按每畝糧田年產(chǎn)值2000元計(jì)，就是補(bǔ)償60000元。農(nóng)民覺得補(bǔ)償不足以保障基本生活，矛盾越來越尖銳，法律和政策就不斷修改，一步步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從開始的16倍到現(xiàn)在的30倍，到了2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)28號(hào)文件提出，如果30倍不夠，省級(jí)人民政府有權(quán)決定從土地出讓金中再拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)償?，F(xiàn)在早已經(jīng)突破30倍，像北京、天津、上海這些地方，不超過100倍是征不下來土地的?，F(xiàn)在一畝糧田的年產(chǎn)值最多2000塊錢，100倍也就是20萬元錢，20萬元錢在大多數(shù)地方顯然還難以購(gòu)買住房，于是這個(gè)矛盾就很尖銳。農(nóng)民對(duì)于征地制度改革最大的要求就是補(bǔ)償要給夠。從現(xiàn)在了解的情況看，很多地方除了補(bǔ)錢之外，更多的是對(duì)被征地的農(nóng)民安排拆遷住房、納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障、提供就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)等，實(shí)行多措并舉的補(bǔ)償辦法。到底要補(bǔ)多少錢才算補(bǔ)得合理，才能讓農(nóng)民接受呢？這需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行研究。農(nóng)地變成建設(shè)用地后會(huì)升值，升值收益怎么分配這是個(gè)大問題。政府應(yīng)該拿多少，這要有理由。農(nóng)地要變成建設(shè)用地，需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；城鎮(zhèn)建成區(qū)的擴(kuò)大，市政設(shè)施就需要增容，這些都需要資金投入；征收來的土地，并不是都可以用來招、拍、掛賣錢的，道路、綠地、公共設(shè)施和管理用房等占用的土地都賣不了錢。因此要算總賬，征收的土地的總面積是多少，其中能夠有償出讓的土地面積是多少，收取的土地使用權(quán)出讓金是多少，該扣除的各項(xiàng)費(fèi)用是多少，余下的收益才能分配到每塊被征收的土地上，這樣才能計(jì)算出對(duì)被征地農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償水平。征地制度改革難，就是因?yàn)檫@些問題都還在探索之中。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)際上也是在探索這個(gè)問題，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收取的使用權(quán)出讓金如何分配才合理，有了這方面的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然會(huì)有助于破解征地制度改革中的難題。

還有一個(gè)問題就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)這“兩權(quán)”抵押的改革試驗(yàn)。在人民銀行主持下，已經(jīng)批準(zhǔn)了一些地區(qū)在搞試驗(yàn)，有290多個(gè)縣在搞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保試驗(yàn)，50多個(gè)縣在搞農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試驗(yàn)，但實(shí)際范圍比這個(gè)大，很多沒經(jīng)批準(zhǔn)的地方自己已經(jīng)在搞了。這件事情主要是想解決農(nóng)村的金融問題。加大對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的金融支持，能不能通過兩權(quán)抵押來實(shí)現(xiàn)？這涉及不少理論、政策和法律問題。中央明確了農(nóng)村土地實(shí)行三權(quán)分置，顯然所有權(quán)和承包權(quán)都不能進(jìn)入市場(chǎng)、不能買賣，因此能進(jìn)入市場(chǎng)和抵押的只能是經(jīng)營(yíng)權(quán)，于是又回到法理上講的經(jīng)營(yíng)權(quán)是什么權(quán)，它是物權(quán)還是債權(quán)。有的地方有自己的創(chuàng)新，抵押的不是經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，而是經(jīng)營(yíng)權(quán)在使用過程中可能產(chǎn)生的預(yù)期收益。但根據(jù)預(yù)期收益來進(jìn)行抵押，其價(jià)值就大大縮小，產(chǎn)生不了太大效果。城里的大多數(shù)商業(yè)用房都是租賃的，外來人口在城里居住的房子大多也是租賃的，如果租賃來的東西可以作抵押，就可能會(huì)引出比較多的麻煩和糾紛。同時(shí)，也不能說在農(nóng)村的債權(quán)可以抵押，而在城市的債權(quán)就不可以抵押，這樣國(guó)家的法律制度就不統(tǒng)一了。因此對(duì)“兩權(quán)抵押”問題的試驗(yàn)還要繼續(xù)探索。同時(shí)還要看到，以有效抵押物用于抵押、擔(dān)保才能獲取貸款，這是商業(yè)銀行的通則，但商業(yè)銀行能否有效服務(wù)于農(nóng)業(yè)、特別是像東亞地區(qū)這種以小農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)，這本身就是一個(gè)需要認(rèn)真回答的問題。因此，在我國(guó)農(nóng)村，除了加強(qiáng)商業(yè)銀行的服務(wù)之外，更要發(fā)展多種形式的金融服務(wù)，如國(guó)家的政策性銀行、農(nóng)民的合作性銀行等。

（編輯 王世英）

（作者是全國(guó)政協(xié)常委、

經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任）