中國應(yīng)急管理體系發(fā)展的初探

肖容

[摘? ? 要] 從1981年黨的十一屆六中全會到第十三屆全國人民代表大會第一次會議國務(wù)院成立應(yīng)急管理部，對中國的應(yīng)急管理體系進行了初步的探索。我國已經(jīng)形成了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系并向新時代的應(yīng)急管理體系過渡，新時代的應(yīng)急管理體系已經(jīng)基本形成。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理;一案三制;新時代;應(yīng)急管理體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 080

[中圖分類號] X507? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）15- 0181- 02

0? ? ? 前? ? 言

應(yīng)急是應(yīng)對突然發(fā)生的需要緊急處理的事件，客觀上的事件是突然發(fā)生的;主觀上是指需要緊急處理的事件。應(yīng)急管理是應(yīng)對于特、重大事故災(zāi)害的危險問題提出的，是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃于管理等手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進社會和諧發(fā)展的有關(guān)活動。

1? ? ? 近幾年來中國突發(fā)事件概況

中華人民共和國成立后，中國經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代初的三年困難時期、1998年特大洪澇災(zāi)害、2003年抗擊“非典”、2008年“5·12”汶川地震、2009年新疆烏魯木齊“7.5”事件、2013年“4·20”雅安地震、2014年“8·2”昆山工廠爆炸事故、2017年“8·8”九寨溝地震等一系列重大突發(fā)事件，對我國造成了嚴(yán)重的社會危害和經(jīng)濟損失。2007年8月30日，由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）對突發(fā)事件進行了定義。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類事件。

據(jù)國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2018年全年農(nóng)作物受災(zāi)面積2 081萬公頃，其中絕收259萬公頃。全年因洪澇和地質(zhì)災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失1 061億元，因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟損失255億元，因低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟損失434億元，因海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失48億元。全年大陸地區(qū)共發(fā)生5.0級以上地震16次，成災(zāi)11次，造成直接經(jīng)濟損失約30億元。全年共發(fā)生森林火災(zāi)2 478起，受害森林面積1.6萬公頃。全年各類生產(chǎn)安全事故共死亡34 046人。工礦商貿(mào)企業(yè)就業(yè)人員10萬人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)1.547人。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，近年來，我國自然災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高，安全事故多發(fā)、災(zāi)難嚴(yán)重，公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和健康，影響國家穩(wěn)定和社會安全的因素依然存在，新時代中國公共安全形勢依然嚴(yán)峻。

2? ? ? 中國應(yīng)急管理體系的發(fā)展歷程

2.1? ?第一代應(yīng)急管理體系

1981年，黨的十一屆六中全會提出，在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，要堅持把黨和國家工作重點轉(zhuǎn)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，堅持改革開放。改革開放40年來，中國的經(jīng)濟社會蓬勃發(fā)展、人民生活顯著改善，但地震、水旱突發(fā)事件時有發(fā)生，比如：唐山大地震、1998年特大洪水、亞洲金融危機。

曾任國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員，清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授薛瀾認(rèn)為第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)的特點主要有四點：①它是一個高度集中的治理體系，其中關(guān)鍵是政治動員，而且在部門之間有很細(xì)的分工;②危機管理是日常管理在危機狀態(tài)下的延伸，模式是危機事件發(fā)生后成立一個應(yīng)急管理指揮部;③從能力和技術(shù)看，與當(dāng)時時代發(fā)展的水平相適應(yīng);④從環(huán)境與文化看，有很鮮明的時代特色，主要是簡樸穩(wěn)定，紀(jì)律性強。

2.2? ?第二代應(yīng)急管理體系

2008年3月5日，國家總理溫家寶指出“全國應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理體系基本形成。一案指的是應(yīng)急預(yù)案，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法中規(guī)定應(yīng)急預(yù)案是指各級人民政府及其部門、基層組織、企業(yè)單位、社會團體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案。

2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，7月，《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》要求建成覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。全國預(yù)案體系包括國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、國家級專項預(yù)案26件、國務(wù)院部門預(yù)案86件、各級政府的應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案和舉辦大型活動的應(yīng)急預(yù)案等多層次、多種類預(yù)案，總計240多萬個。我國應(yīng)急預(yù)案體系在自我完善中，走向科學(xué)化，規(guī)范化，逐步向具有中國特色的應(yīng)急預(yù)案體系過渡。

應(yīng)急管理體制，也稱為“領(lǐng)導(dǎo)體制”、“組織體制”。應(yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機構(gòu)的組織形式，是一個由橫向機構(gòu)和縱向機構(gòu)、政府機構(gòu)與社會組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)、專項應(yīng)急指揮機構(gòu)以及日常辦事機構(gòu)等不同層次。

2006年4月10日，國務(wù)院辦公廳設(shè)立應(yīng)急管理辦公室（2018年9月國務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理職責(zé)劃入應(yīng)急管理部），在不同的省市，成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理辦公室。我國基本形成《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中“分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制”的應(yīng)急管理體制。2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級地震后，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府單位以及有關(guān)組織迅速啟動抗震救災(zāi)應(yīng)急機制，中共中央啟動應(yīng)急響應(yīng)，公安、消防、交管、治安等部門負(fù)責(zé)同志在指揮中心調(diào)度指揮救援，并派前方救援隊伍趕赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場組織救援，已形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的應(yīng)急管理體制，充分發(fā)揮了應(yīng)急管理體制的作用。

應(yīng)急機制，是針對突發(fā)事件的一種緊急處理機制。主要包括突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及善后回復(fù)與重建等全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。應(yīng)急管理機制建設(shè)的目的，是實現(xiàn)從突發(fā)事件預(yù)防、處置到善后的全過程規(guī)范化流程管理。

根據(jù)國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合應(yīng)急管理實際工作情況，國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長，國建減災(zāi)委專家委員會副主任閃淳昌提出全流程應(yīng)急管理機制已經(jīng)涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個階段，主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測與預(yù)警機制階段、應(yīng)急處置與救援階段、恢復(fù)與重建階段。我國形成《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中規(guī)定的“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急管理機制。

應(yīng)急法制，包括國家發(fā)布的與應(yīng)急管理活動相關(guān)的各項法律、法規(guī)、規(guī)章。

2002年11月1日《安全生產(chǎn)法》施行，2003年“非典”后，國務(wù)院法制辦開始起草《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（時稱《緊急狀態(tài)法》）;2007年11月1日起施行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，2013年10月國務(wù)院辦印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》， 2014年12月1日施行《安全生產(chǎn)法》修改決定。

2.3? ?第三代應(yīng)急管理體系

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，中華人民共和國應(yīng)急管理部成立。新時代的應(yīng)急管理體系呼之欲出。

新時代中國特色應(yīng)急管理組織體制初步形成。31個省份機構(gòu)應(yīng)急管理改革方案均已批準(zhǔn)，成立應(yīng)急管理機構(gòu)。繼海南組建國內(nèi)首個省級應(yīng)急管理廳后， 18個省份應(yīng)急管理廳（局） 正式掛牌。

新時代中國特色應(yīng)急管理機制基本建立。在應(yīng)急管理部的領(lǐng)導(dǎo)下，全面實施24小時在崗應(yīng)急值守工作制度。已研究制定部門應(yīng)急預(yù)案和災(zāi)種響應(yīng)手冊，探索建立應(yīng)急響應(yīng)專題會商機制，形成救援扁平化組織指揮模式、防范救援救災(zāi)一體化運作模式等標(biāo)準(zhǔn)化工作機制。

新時代中國特色應(yīng)急管理法制繼續(xù)完善。2016年7月1日施行《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》;2019年3月13日，應(yīng)急管理部啟動金屬非金屬地下礦山專項執(zhí)法行動;2019年4月1日起施行《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》。

新時代中國特色應(yīng)急管理預(yù)案持續(xù)更新。應(yīng)急管理部啟動國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案修訂工作，完善重大戰(zhàn)略工程和基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急預(yù)案編制管理工作。

據(jù)應(yīng)急管理部統(tǒng)計，2018年累計啟動47次應(yīng)急響應(yīng)，成功應(yīng)對超強臺風(fēng)“山竹”、山東壽光洪澇災(zāi)害、內(nèi)蒙古汗馬森林火災(zāi)、川藏邊界4次堰塞湖等重大自然災(zāi)害，妥善處置了重慶萬州公交車墜江事件，全國累計組織轉(zhuǎn)移避險群眾833萬人，會同中央財政下?lián)苎a助資金115.8億元。2018年全國自然災(zāi)害因災(zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟損失同比近5年來平均值分別下降60%、78%和34%，安全生產(chǎn)事故總量、較大事故、重特大事故同比實現(xiàn)“三個下降”。

3? ? ? 結(jié)? ? 語

我國的應(yīng)急預(yù)案體系正處于建設(shè)全面推進階段，應(yīng)急管理體制也逐漸成熟，應(yīng)急管理法制也在全面的完善，但我國的突發(fā)事件仍然嚴(yán)重，應(yīng)急管理部剛剛成立，還有很長的路要走。今年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年。在新的歷史坐標(biāo)上，政府工作報告指出，要健全國家應(yīng)急體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力;加強安全生產(chǎn)，防范遏制重特大事故;做好地震、氣象、水文、地質(zhì)、測繪等工作。在加強推進應(yīng)急管理體系建設(shè)的同時，為保障廣大人民的生命安全提供有力的保障。

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