城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化：發(fā)展理路及瓶頸突破

林建衡 景朝亮

【摘要】管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供了契機(jī)，改革開放以來積累的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和提升的財(cái)政能力，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供了物質(zhì)保證，本文梳理了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的實(shí)踐層面和學(xué)術(shù)層面的理路進(jìn)展，對進(jìn)程中的主要瓶頸——非均等化問題，進(jìn)行分析并提出解決對策。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng) 基本公共服務(wù) 瓶頸

【基金項(xiàng)目】2015年國家社科項(xiàng)目，政府職能轉(zhuǎn)變背景下社區(qū)共同體建設(shè)的路徑選擇研究（編號：15BGL197）；2011年天津市社科項(xiàng)目，天津市基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇與制度創(chuàng)新（編號：TJZZ11-015）。

【中圖分類號】G64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2016）10-0017-02

改革開放使我國發(fā)生了翻天覆地的變化，其中最顯著的成就是經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，相比經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的社會發(fā)展相對滯后，作為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，我國的基本公共服務(wù)均等化方面取得了一系列成就，但人民群眾在享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果之后，迫切需要質(zhì)優(yōu)量足的保障生活最基本需求的均等化的基本公共服務(wù)，也就是說從每一個(gè)人都能夠從改革開放取得成就之中獲得政府為主體提供的基本公共服務(wù)。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的實(shí)踐層面的進(jìn)展

從黨和國家層面而言，在2003年黨的十六屆三中全會，強(qiáng)調(diào)了政府職能的轉(zhuǎn)變，也就是從主要是管理的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)市場和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境的職能，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的發(fā)端，接著在2005年黨的十六屆五中全會里，正式提出“基本公共服務(wù)均等化”的命題，成為提升人民群眾生活質(zhì)量的重要改革方向。作為一脈相承的體系，黨的十七大提出了保障基本公共服務(wù)均等化的重要措施，即從所見城鄉(xiāng)差距方面入手并從公共財(cái)政體系方面進(jìn)行改革，為基本公共服務(wù)均等化體系的構(gòu)建指引了方向，同時(shí)，在城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐中，中央在2008年的一號文件中，提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要實(shí)現(xiàn)路徑，其著力點(diǎn)就是保障并提升農(nóng)村的基本公共服務(wù)。

從國家發(fā)展的邏輯來看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化首先依賴于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)濟(jì)實(shí)力或財(cái)政能力決定了國家提供民生服務(wù)的能力，改革開放的經(jīng)濟(jì)成就，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央及地方財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同向增長，在某些年份，政府的財(cái)政收入增長快于經(jīng)濟(jì)增速，所以，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這一公共政策的推進(jìn)，打下堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)保障。從政策的一般執(zhí)行過程來看，各級地方政府從2003年開始，相繼貫徹實(shí)施了關(guān)于政府職能改革，即構(gòu)建服務(wù)型政府的中央頂層設(shè)計(jì)，民生事業(yè)地方政府的工作日程中所占份額越來越重。

在實(shí)踐過程中，各地進(jìn)行的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的抓手也不盡相同，主要?dú)w納為兩種路徑：第一種路徑是通過做大做強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)，也就是說將經(jīng)濟(jì)發(fā)展“蛋糕”做大，從而提升財(cái)政汲取能力，擁有更多財(cái)權(quán)，相應(yīng)的可以在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)施中更多投入，最終達(dá)到基本建立并進(jìn)而完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系。第二種路徑是首先注重分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“蛋糕”，注重民生項(xiàng)目建設(shè)，從發(fā)展人力資本的角度來進(jìn)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，這條路徑的思路是通過提供均等化的基本公共服務(wù)，使得人人都能享有基本公共服務(wù)，從機(jī)會均等、過程均等以及結(jié)果均等三個(gè)方面進(jìn)行保障，使得每一個(gè)個(gè)體的人力資本都得以保障和發(fā)展，進(jìn)而提升社會的整體人力資本水平。

對于以上兩種路徑而言，并沒有明確分界線，有些地方政府在實(shí)施過程中對于兩種路徑都有所借鑒，區(qū)別只是在某一個(gè)階段會有一些側(cè)重。在國家層面的頂層設(shè)計(jì)中，首個(gè)基本公共服務(wù)體系規(guī)劃——《國家基本公共服務(wù)均體系“十二五”規(guī)劃》中，已闡明基本公共服務(wù)的人人享有，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小康社會的互動關(guān)系，基本公共均等化依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且建成小康社會的重要民生標(biāo)志就是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，以及作為一項(xiàng)公共政策實(shí)施的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，積累了由“量變到質(zhì)變”的過程，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給體系初步建成，不斷完善，在此基礎(chǔ)上的發(fā)展目標(biāo)和時(shí)間表是：到2020年我國基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的學(xué)術(shù)層面的理論進(jìn)路

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)具有中國國情特點(diǎn)的公共政策，具有實(shí)踐指導(dǎo)意義，我國學(xué)術(shù)界在對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究和探討中形成各種成果與理論，也在影響與改進(jìn)這一公共政策實(shí)踐過程與結(jié)果。

（一）城鄉(xiāng)一體化的研究進(jìn)展

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究可以說是發(fā)端于城鄉(xiāng)一體化的研究，城鄉(xiāng)一體化并非是完全消除城鄉(xiāng)之間的差異，而目前的主要問題是城鄉(xiāng)差距過大，除了城鄉(xiāng)收入比值這一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并未實(shí)質(zhì)性減小外，還存在基本公共服務(wù)方面的明顯差異。城鄉(xiāng)一體化強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)區(qū)域之間發(fā)展的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，具體而言，城市與鄉(xiāng)村在保持本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展同時(shí)，兼顧兩區(qū)域之間平衡發(fā)展，從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢而言，城市化是大勢所趨，是統(tǒng)一市場對于各種資源通過價(jià)格信號的傳遞，在城市聚集，產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，我國的長三角和珠三角就是產(chǎn)業(yè)聚集資源，擴(kuò)張了城市規(guī)模，城市規(guī)模又進(jìn)一步聚集了資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。西方學(xué)者經(jīng)濟(jì)學(xué)者劉易斯對于城市化單向流動的原因給出了解釋——城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，該理論認(rèn)為城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是進(jìn)一步固化二元結(jié)構(gòu)的原因，理由是對于工業(yè)而言，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然更具有效率，成本更低，更具競爭力，資金、人力等資源更加豐富易得。而鄉(xiāng)村除非進(jìn)行工業(yè)化，否則鄉(xiāng)村無法打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的固化。

劉易斯作為一名聚焦于城鄉(xiāng)生產(chǎn)效率差異的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，其分析看似理性，實(shí)則具有一定的局限性，因?yàn)樵诋?dāng)今社會的文明程度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，正義、公平已成為社會各界達(dá)成的共識，同時(shí)國家頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)牢牢將正義與公平把握，使其成為公共決策的出發(fā)點(diǎn)。除此以外，就西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷程來看，城市化在后期就出現(xiàn)了一種新趨勢：城市人口減少而鄉(xiāng)村人口增多，城市人口開始向鄉(xiāng)村回流，這種城市化叫作“逆城市化”，“逆城市化”說明城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果并非鄉(xiāng)村人口全部轉(zhuǎn)入城市。鄉(xiāng)村的發(fā)展，尤其是當(dāng)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市差距減小時(shí)，鄉(xiāng)村生活方式開始吸引更多城市人，使其選擇來到鄉(xiāng)村。按照亞當(dāng)·斯密在《國富論》的設(shè)想，城市與鄉(xiāng)村之間雖然存在勞動分工的差別，但是連接城鄉(xiāng)之間的紐帶應(yīng)該是互利合作。從亞當(dāng)·斯密的這個(gè)突破口，可以找到城鄉(xiāng)良性互動的依據(jù)。

從城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)方面，學(xué)者提出的路徑可以分為兩種，一種是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過發(fā)展不同于城市的經(jīng)濟(jì)模式，提升鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縮小鄉(xiāng)村與城市之間個(gè)體收入的差距。另一種路徑是保障鄉(xiāng)村農(nóng)民、在城市的農(nóng)民工的基本權(quán)利，包括享受到的基本公共服務(wù)，使得他們的人力資本得以發(fā)展，更具競爭力，從而減少城鄉(xiāng)差距。綜上，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)還依賴于政府科學(xué)的規(guī)劃與指導(dǎo)，對于城鄉(xiāng)一體化過程控制和目標(biāo)設(shè)定，應(yīng)建立在科學(xué)的評估體系之上，科學(xué)的評估體系應(yīng)當(dāng)細(xì)化評估指標(biāo)，特別是要明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要目標(biāo)[1]，所以說，城鄉(xiāng)一體化是兩區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會共同發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。

（二）基本公共服務(wù)核心內(nèi)容的探討

學(xué)術(shù)界對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究的另一個(gè)重要的領(lǐng)域可以分為兩個(gè)層面，第一個(gè)層面是對基本公共服務(wù)最核心內(nèi)容的界定，雖然不同學(xué)者表述側(cè)重點(diǎn)不同，但是對于最核心內(nèi)容還是基本達(dá)成一致，那就是基本公共服務(wù)應(yīng)該是保障最基本的生存權(quán)、受教育權(quán)、社會保障等，這些核心權(quán)利所享受的基本公共服務(wù)包括基本就業(yè)保障、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、受教育權(quán)保障以及基本生活保障等[2]。在核心內(nèi)容達(dá)成一致之后，第二個(gè)層面是對于均等化的理解問題，均等化意味著居民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會、過程、結(jié)果大致相等，均等化并不是忽視差異化，因?yàn)楝F(xiàn)階段而言，差異化是明顯存在的，表現(xiàn)在地區(qū)之間的差異、城鄉(xiāng)之間的差異以及不同行業(yè)的差異，所以制定一套明晰的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)是確保均等化不異化成“平均化”的有力保證。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的主要瓶頸——非均等化問題

在對城鄉(xiāng)基本公共均等化進(jìn)行探討的過程中，有一個(gè)方法論值得關(guān)注，不論是國家頂層設(shè)計(jì)亦或是學(xué)者的研究理路，該方法論就是著眼于問題——對策角度，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的瓶頸問題即非均等化。我國當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀而言，從整體來看，存在著總量供給不足的問題，也就是說基本公共服務(wù)的供給數(shù)量與人民群眾對于生活質(zhì)量、生活保障的要求之間還存在著差距。

（一）城鄉(xiāng)基本公共非均等的表現(xiàn)視角

1.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的表現(xiàn)視角之一：不同區(qū)域之間非均等化

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的表現(xiàn)視角可以分為兩種，第一種是區(qū)域?qū)用娴囊暯?，本質(zhì)問題還是區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距問題，以及由此而造成的財(cái)政能力的差距，就我國宏觀區(qū)域發(fā)展而言，東部沿海地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的水平要高于西部地區(qū)，也就是說西部地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共非均等均等化的問題更加明顯，在此基礎(chǔ)上，在同一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，同樣存在著非均等化的差異，這種差異同樣起因于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)一步而言，對于同一個(gè)省而言的區(qū)域內(nèi)部，由于省內(nèi)各地區(qū)發(fā)展不平衡，所以省內(nèi)各區(qū)域之間的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在非均等化問題。

2.城鄉(xiāng)基本公共非均等的表現(xiàn)視角之二：不同領(lǐng)域之間非均等化

城鄉(xiāng)基本公共非均等的第二種表現(xiàn)視角是不同領(lǐng)域之間的非均等化，例如對于基礎(chǔ)教育保障和投入而言，不同省份之間，同一個(gè)省份的不同區(qū)域之間存在著明顯差距，從財(cái)政能力方面，基礎(chǔ)教育投入的差異，直接導(dǎo)致了軟硬件方面的差異，具體體現(xiàn)為學(xué)校硬件設(shè)施的完善程度以及師資配比質(zhì)量。再如基本醫(yī)療衛(wèi)生保障領(lǐng)域，不同區(qū)域之間，同樣因?yàn)樨?cái)政能力的不同，而造成醫(yī)院數(shù)量、醫(yī)院醫(yī)學(xué)設(shè)備的先進(jìn)程度以及醫(yī)務(wù)人員資源配比質(zhì)量等方面的差異。對于上述舉例的領(lǐng)域?yàn)榇淼幕竟卜?wù)均等化，隨著各級政府公共財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，而表現(xiàn)出動態(tài)變化。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因分析

造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因主要有兩個(gè)：一是政府財(cái)政能力，二是政府管理機(jī)制。

政府的財(cái)政能力決定了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給能力，在實(shí)踐中，政府財(cái)政能力弱的地區(qū)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給能力就弱，同時(shí)非均等化問題比較嚴(yán)重。1994年開始實(shí)行的分稅制改革明顯提升了國家層面的中央財(cái)政能力，但對于地方公共財(cái)政能力而言，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理，地方政府過多承擔(dān)了事權(quán)，而相應(yīng)財(cái)權(quán)并未得到匹配，所以基本公共服務(wù)的供給主要靠地方政府財(cái)政撥款，對于基層政府如縣鄉(xiāng)一級財(cái)政能力而言，與其承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給任務(wù)較多，所謂“千條線，一根針”，可以說，基層政府財(cái)政能力的薄弱化與差異化，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化問題突出。而基層的基本公共服務(wù)供給效果又直接影響到人民群眾對于基本公共服務(wù)的滿意度問題，所以基層政府的薄弱財(cái)權(quán)與承擔(dān)過多的事權(quán)之間的劃分亟待重構(gòu)。

政府作為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的主要供給主體，其管理機(jī)制直接影響到基本公共服務(wù)供給效果。反映到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給方面的問題表現(xiàn)，首先政府作為單一供給主體，是否真正了解人民群眾到底需求哪些種類以及多少數(shù)量的基本公共服務(wù)，在政府缺乏供給動力的時(shí)候，就會造成基本公共服務(wù)的總體供給不足，同時(shí)，由于供給過程是“自上而下”的，政府作為決策主體，偏向于一些易見的，能夠反映政績的公共服務(wù)工程，在信息不對稱和信息傳遞管路不暢的狀況下，很可能政府所提供的基本公共服務(wù)并不是人民群眾最迫切需求的，造成供給服務(wù)的結(jié)構(gòu)性失衡，在一些地區(qū)，依然不同程度的存在就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障等基本公共服務(wù)保障不力的問題。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化瓶頸突破的著力點(diǎn)

首先要真正明晰中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分及職責(zé)，所有涉及到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的落實(shí)都在基層實(shí)施并實(shí)現(xiàn)，基層政府作為供給主體，要充分賦予財(cái)權(quán)，即保障其公共財(cái)政能力，同時(shí)，涉及到中央及省級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，必須要權(quán)責(zé)明確。其次是政府管理機(jī)制的完善，雖然近幾年來，地方各級政府的考核體系中，基本公共服務(wù)均等化所占權(quán)重在逐漸增加，但是多年來形成的各級政府主要精力放在地方GDP的增長上，這一慣性還將持續(xù)，原因在于地方政府官員考核體系設(shè)置不合理，GDP的增長在考核體系中的權(quán)重過大，各級政府官員的考核體系就是其決策行為“指揮棒”，決定著官員行動動機(jī)。具體對策而言，就是改變政績觀念，加大政府績效考核中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化所占比重，讓各級官員有動力來落實(shí)這一公共政策，改變基本公共服務(wù)整體供給不足的局面[3]。要讓財(cái)政能力為基本公共服務(wù)供給服務(wù)。再次是提升決策的透明度，充分了解公眾需求。政府作為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要實(shí)施者，為避免決策結(jié)果的偏差，就要提升決策的透明度，讓更多民眾參與進(jìn)來，充分溝通并切實(shí)了解公眾的真實(shí)需求。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：

林建衡（1978.11-），男，河北深州人，碩士，講師，研究方向：公共服務(wù)。

景朝亮（1976.2-），男，山西洪洞人，講師，博士，研究方向：城市社區(qū)。