集體土地征收補(bǔ)償制度的完善建議

詹瑞明

摘 要： 現(xiàn)行的集體土地征收補(bǔ)償制度存在著諸多不完善的地方，主要表現(xiàn)在規(guī)劃制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地經(jīng)營權(quán)制度、土地補(bǔ)償制度、土地權(quán)能、土地的有償使用制度方面，結(jié)合我市的土地征收補(bǔ)償情況，分析存在的問題，提出解決的思路。

關(guān)鍵詞： 集體土地 征收 補(bǔ)償 制度規(guī)定

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）09-0372-02

集體土地和國有土地是我國社會主義土地公有制的兩種表現(xiàn)形式，從土地性質(zhì)上說二者的法律地位和土地權(quán)能應(yīng)該是平等的，但實(shí)際上集體土地的權(quán)能嚴(yán)重缺失，農(nóng)民享有的集體土地權(quán)能絕大部分被剝奪，集體土地的使用權(quán)用途很狹窄，被征用土地補(bǔ)償農(nóng)民所獲得僅僅是土地的基本價(jià)值，土地的增值收益都被政府獲取。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展的階段，各地的征地?cái)?shù)量和面積都在急劇增長，集體土地越來越多的被征用，2015年7月宣城市區(qū)啟動歷年來力度最大的一次征遷拆違攻堅(jiān)戰(zhàn)，未來一年里將完成50個(gè)項(xiàng)目土地房屋征收任務(wù)，征地面積達(dá)到50萬平米。[1]各地為適應(yīng)這種形勢，自行制定了相關(guān)的征收補(bǔ)償辦法，大多依據(jù)的是土地的自然屬性，集體土地的經(jīng)濟(jì)屬性和市場屬性未能體現(xiàn)，很不合理。2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》適用于國有土地范圍，而集體土地上房屋征收與補(bǔ)償制度仍處于立法空白階段，農(nóng)村集體土地的征收和補(bǔ)償成為了社會的焦點(diǎn)，成為不和諧因素的源頭。

一、我國集體土地的法律地位和使用權(quán)能

1.法律地位

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱<土地管理法>）第二條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。[2]因此集體土地可以分為村民小組集體土地、村農(nóng)民集體土地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體土地，集體土地從本質(zhì)上說是共同擁有轄區(qū)內(nèi)土地的農(nóng)民共同所有。

2.使用權(quán)能

《土地管理法》第四十三條規(guī)定：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地。[3]也就是說農(nóng)村本村村民的宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體企業(yè)、公益事業(yè)用地，可以使用集體土地，其他用途的用地則不可能。由此看來我國集體土地的使用權(quán)范圍非常狹窄。

二、我國集體土地征遷補(bǔ)償制度的規(guī)定

1.規(guī)劃制度

《土地管理法》第十七、十八條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。[4]目前，我國土地利用總體規(guī)劃分為五級規(guī)劃：即國家級、省級、地（市）級、縣（區(qū)）級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級，其中國家級、省級規(guī)劃屬于宏觀規(guī)劃，縣鄉(xiāng)級規(guī)劃屬于微觀規(guī)劃。規(guī)劃的本質(zhì)是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度，土地利用規(guī)劃是科學(xué)、合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)，是土地利用和土地管理的“龍頭”。

2.基本農(nóng)田保護(hù)制度

基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時(shí)期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田保護(hù)實(shí)行全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格保護(hù)的方針。[5]保護(hù)基本農(nóng)田是貫徹“十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策而采取的一項(xiàng)特殊措施，對于確保一個(gè)時(shí)期內(nèi)一定的耕地面積和質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。2013年底公布的第二次全國土地調(diào)查結(jié)果，全國耕地面積共20.3億畝，但實(shí)有耕地還是那么多，必須繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

3.建設(shè)用地的報(bào)批制度

建設(shè)用地的報(bào)批主要是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批制度，是將土地利用現(xiàn)狀調(diào)查確定的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后，將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。此程序需經(jīng)過“兩公告一登記”，“兩公告”是指征收土地所在地的市、縣政府土地資源管理部門在征收土地所在地的鄉(xiāng)、村組先后發(fā)布征收土地方案公告和補(bǔ)償安置方案公告；公告要告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，批準(zhǔn)征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑，同時(shí)要告知被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利?！耙坏怯洝笔侵副徽魇胀恋氐乃袡?quán)人、使用權(quán)人在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到指定的國土資源管理部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。[6]

4.集體土地征收補(bǔ)償制度

《土地管理法》第四十七條的規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。[7]

三、現(xiàn)有的集體土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

1.規(guī)劃制度存在的問題

我國現(xiàn)有的五級規(guī)劃制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃在實(shí)際編制中由于考慮到自己的實(shí)際利益，都存在集鎮(zhèn)、村莊特別是中心村建設(shè)規(guī)模過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)（集中區(qū)）占地較多，不利于土地的節(jié)約和集約利用。

2.基本農(nóng)田保護(hù)制度存在的問題

雖然基本農(nóng)田保護(hù)制度比較健全，但是接地氣不夠，沒有將基本農(nóng)田保護(hù)落實(shí)到廣大農(nóng)戶，沒有將基本農(nóng)田保護(hù)與廣大農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利掛鉤，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也對基本農(nóng)田保護(hù)產(chǎn)生了一點(diǎn)的影響。

3.農(nóng)村土地經(jīng)營制度的不足

一些地區(qū)認(rèn)為搞清如何界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，到底是村民小組還是村委會仍存爭議；農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常在調(diào)整土地、征地、反租倒包以及違背意愿的流轉(zhuǎn)中受到侵害；農(nóng)村土地市場發(fā)育滯后，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范；雖然農(nóng)民土地確權(quán)登記各地已經(jīng)結(jié)束，農(nóng)民承包的土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的往往存在合同變更不及時(shí)、檔案管理不規(guī)范等問題，在一定程度上影響了農(nóng)村土地承包制度的穩(wěn)定。這是土地承包制度建設(shè)不完善的一個(gè)集中表現(xiàn)，使農(nóng)民在遇到糾紛時(shí)缺少法律依據(jù)來維護(hù)自己的權(quán)益。

4.農(nóng)村集體土地補(bǔ)償制度的不足

《土地管理法》規(guī)定，集體土地的補(bǔ)償是按照統(tǒng)一年產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算補(bǔ)償金額，有其局限性。隨著土地利用方式的多元化，土地的區(qū)位、交通、營銷模式、管理等生產(chǎn)要素越來越重要，單純以年產(chǎn)值衡量土地的價(jià)值已經(jīng)過時(shí)，必須引入市場機(jī)制作為評價(jià)來確定集體土地的綜合地價(jià)。另一方面征地補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。根據(jù)我國土地管理法第四十七條規(guī)定，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，很多還降低了原來的生活標(biāo)準(zhǔn)。再就業(yè)安置上由于安置補(bǔ)助費(fèi)過低，用人單位大多不愿接受。

5.集體土地權(quán)能缺失

從現(xiàn)有的集體土地征收補(bǔ)償制度分析來看，廣大農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)能被完全剝奪，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式來看，農(nóng)民獲得的僅僅是土地的最基本價(jià)值，而由基本價(jià)值衍生出的土地增值收益完全被政府拿走，通過征收報(bào)批途徑將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，壟斷土地一級市場，通過劃撥或“招拍掛”的方式將土地收益攬入到地方財(cái)政，使的地方政府以地生財(cái)?shù)挠^念進(jìn)一步合法化，地方政府城市不斷擴(kuò)張，攤大餅式的發(fā)展。

6.集體土地有償使用制度不合理

我國對集體土地的使用限制性規(guī)定非常多，土地用途只限于農(nóng)民宅基地使用權(quán)，鄉(xiāng)村私營、個(gè)人等集體用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村集體公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，經(jīng)營性用地，集體土地幾乎不享有，與國有土地使用權(quán)范圍無論是內(nèi)涵還是外延都大相徑庭，法律地位完全不平等。現(xiàn)有的集體土地征收補(bǔ)償制度完全是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，體現(xiàn)不了市場應(yīng)有的價(jià)值。集體土地補(bǔ)償費(fèi)用雖然一些地區(qū)嘗試區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償，但多數(shù)地區(qū)仍沿續(xù)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法，完全忽略了集體土地所處地段區(qū)位的重要條件。

四、集體土地征收補(bǔ)償制度改革的思路

1.改革現(xiàn)行的規(guī)劃制度

將我國的土地利用總體規(guī)劃的五級規(guī)劃變?yōu)樗募壱?guī)劃，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化縣（區(qū)）級規(guī)劃，嚴(yán)格控制各類工業(yè)開發(fā)區(qū)或集中區(qū)數(shù)量和規(guī)模，對現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)或集中區(qū)進(jìn)行用地合理性評價(jià)，確定去留。對納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類集體土地，必須符合城市土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，對納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)范圍內(nèi)的各類集體建設(shè)用地，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，編制中心村規(guī)劃和美好鄉(xiāng)村規(guī)劃也必須符合該規(guī)劃，對集鎮(zhèn)、中心村的建設(shè)規(guī)模做出合理安排，抑制村集體的開發(fā)沖動和盲目建設(shè)。

2.完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

劃定基本農(nóng)田永久保護(hù)區(qū)，將基本農(nóng)田保護(hù)的主體確定為農(nóng)戶，將保護(hù)地塊落實(shí)到人，設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)基金，基本農(nóng)田的保護(hù)與農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利相掛鉤，對基本農(nóng)田保護(hù)較好的農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償或獎勵(lì)。充分考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對農(nóng)田的要求，作出合理的安排使用，將農(nóng)田逐步流轉(zhuǎn)到種田大戶手中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。

3.對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證的完善與利用

清理農(nóng)村土地承包檔案，以二輪土地承包為基礎(chǔ)，查清農(nóng)戶承包土地面積、地塊、空間位置等，多數(shù)地方已經(jīng)完成，要將確權(quán)登記頒證與深化農(nóng)村改革相結(jié)合，與推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進(jìn)；健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，實(shí)現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)；建立農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記頒證管理系統(tǒng)，將登記信息錄入計(jì)算機(jī)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)管理的規(guī)范化和信息化，對承包經(jīng)營權(quán)的變更、注銷登記管理，及時(shí)對土地承包經(jīng)營權(quán)證書進(jìn)行完善。

4.改變現(xiàn)有農(nóng)村集體土地補(bǔ)償制度

集體土地征收補(bǔ)償安置由本集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)落實(shí)，并承擔(dān)規(guī)劃確定的各類基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)任務(wù)，主動接受監(jiān)督，以市場化評估方式確定，同時(shí)參考國有土地上房屋征收與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣化補(bǔ)償過程中，村民也可根據(jù)自愿的原則將補(bǔ)償金額作為資本金以投資入股的方式參與經(jīng)營。引入市場機(jī)制將征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改為區(qū)片綜合地價(jià)（類似于國有土地基準(zhǔn)地價(jià)），此地價(jià)依據(jù)《農(nóng)用地分等定級成果》來確定，改變只注重貨幣補(bǔ)償一種形式安置為多種安置方式，合理的利用好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、再就業(yè)安置、留地安置、入股安置、社會保障安置等安置方式，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。

5.賦予集體土地與國有土地相同的物權(quán)權(quán)能

施行集體土地經(jīng)營性用地（含工業(yè)用地）有償有限期使用，對轄區(qū)內(nèi)符合規(guī)劃并報(bào)省級以上政府批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用的集體建設(shè)用地，同樣采用“招拍掛”出讓方式進(jìn)行供地，出讓的最高年限根據(jù)不同用途參照國有土地出讓年限執(zhí)行。對納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類集體土地，必須符合城市土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，對納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建設(shè)范圍內(nèi)的各類集體建設(shè)用地，要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，中心村和美好鄉(xiāng)村建設(shè)同樣要符合規(guī)劃。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息基礎(chǔ)平臺，對集體建設(shè)用地使用權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。完善集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、評估、抵押、收儲、租賃、作價(jià)入股等相關(guān)制度，形成完善的符合我國國情的國有、集體兩架馬車并駕齊驅(qū)的土地管理制度。對各地已出臺的各項(xiàng)征遷制度進(jìn)行認(rèn)真梳理，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分論證，廣泛征求意見，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，盡快出臺《集體土地征收與補(bǔ)償條例》，完善集體土地物權(quán)法律制度。

參考文獻(xiàn)

[1]http：//xcxc.gov.cn/Article/xxxc/ztxc/201507/20150731175258.html.

[2][3][4][7]根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議 修改《中華人民共和國土地管理法》

[5]1999年1月1日起施行《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》.

[6]王瑞生等，國土資源管理[M]，中國大地出版社，2006.