深化城市管理體制改革 提升城市管理水平

李雪梅

中圖分類號(hào)：S669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）09-0359-01

現(xiàn)代化城市文明的核心內(nèi)涵在于城市管理，正所謂“現(xiàn)代化城市不僅是建起來的，而且更是管出來的”。當(dāng)前，我國已進(jìn)入以城市型社會(huì)為主體的新的城市時(shí)代，城市管理的重要性日益凸顯。但原有的城市管理體制和運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)城市現(xiàn)代化的需要，面臨著管理體制不順、職責(zé)邊界不清、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、管理方式粗放、法律依據(jù)不協(xié)調(diào)、執(zhí)法行為不規(guī)范等突出問題。這些問題迫切需要我們對城市管理體制機(jī)制和運(yùn)行模式進(jìn)行理論和實(shí)踐的探索、改革。正是源于這一理念，濟(jì)寧市在中央和省市有關(guān)精神的指導(dǎo)下，深化城市管理體制改革，積極探索適合本地的城市管理模式，構(gòu)建了管理、執(zhí)法、服務(wù)“三位一體”的大城管格局，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)寧城市管理工作的科學(xué)發(fā)展和跨越發(fā)展，為濟(jì)寧市“決勝十三五”提供堅(jiān)強(qiáng)的支撐。

一、“大城管”概念的提出及構(gòu)建大城管格局重要性

1.“大城管”概念的提出

“大城管”概念是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年立項(xiàng)的《中國城市管理體制及其運(yùn)行機(jī)制研究》課題組提出的，是指成立綜合、高位的城市管理機(jī)構(gòu)，即城市管理委員會(huì)，由市長任“一把手”，統(tǒng)籌各職能部門，形成管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的大部制管理新格局。課題組希望以全國市、縣政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整合城市管理系統(tǒng)各職能部門，推行“大城管”模式。2014年山東省出臺(tái)的《關(guān)于市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》也明確提出要“健全城市管理、執(zhí)法、服務(wù)三位一體大城管體制”，這就為山東省的城市管理體制改革指明了具體方向。

2.當(dāng)前構(gòu)建大城管格局的重要性

2.1國家頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一要求。理順城市管理體制是中央依據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況做出的一項(xiàng)重大決策。黨的十八屆三中全會(huì)，第一次將城市管理工作上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，要求“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。黨十八屆四中、五中全會(huì)也都對城市管理工作提出了明確的要求。濟(jì)寧市城市管理體制改革符合中央和省委省政府關(guān)于理順城市管理體制、構(gòu)建大城管格局的要求，是我市推進(jìn)城市管理工作科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的必然選擇。

2.2是外地先進(jìn)地區(qū)城市管理工作的成功經(jīng)驗(yàn)。城市管理在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理中發(fā)揮著十分重要而且不可替代的作用。廣州、上海、深圳、杭州、北京等先進(jìn)地區(qū)城市均實(shí)行大城管格局，城市管理工作取得了顯著成效。大城管格局有三個(gè)顯著特點(diǎn)：首先強(qiáng)化了城市管理的權(quán)威性。其次強(qiáng)化了城市管理的專業(yè)性。第三強(qiáng)化了城市管理的協(xié)調(diào)性。外地先進(jìn)的城市管理工作經(jīng)驗(yàn)為我市城市管理工作提供了很好的參考，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。

2.3實(shí)現(xiàn)濟(jì)寧市城市管理科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在原有體制下，一方面，市、區(qū)之間，城市管理職能部門之間存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明等問題，造成城市管理資源整合不夠、基層管理力量薄弱、形不成工作合力；另一方面，嚴(yán)重存在“重建輕管”的問題，市政、園林、環(huán)衛(wèi)以及水、氣、電、熱等成為建設(shè)的附屬，造成城市管理和服務(wù)嚴(yán)重滯后。大城管格局后理順了規(guī)劃、建設(shè)和管理的關(guān)系，理清了市級(jí)和區(qū)級(jí)的城市管理責(zé)任，有效地解決“重建輕管”、職責(zé)不清、“管理、執(zhí)法、服務(wù)”脫節(jié)的問題。

二、濟(jì)寧城管體制改革的探索及大城管格局運(yùn)行現(xiàn)狀

1.濟(jì)寧市城市管理體制改革的探索歷程

第一次：2002年濟(jì)寧市被國務(wù)院法制辦和省政府批準(zhǔn)為開展城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)單位，2003年被中編辦和省政府批準(zhǔn)為綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位。2003年7月，濟(jì)寧市成立濟(jì)寧市綜合行政執(zhí)法局，按照“一支隊(duì)伍、雙重管理、條塊結(jié)合、市區(qū)聯(lián)動(dòng)”的要求，建立起以市為主的一級(jí)執(zhí)法主體模式。

第二次：2009年12月政府機(jī)構(gòu)改革，對城市管理實(shí)行重心下移、屬地管理，組建濟(jì)寧市城市管理綜合執(zhí)法局，各執(zhí)法分局實(shí)行雙重管理，同時(shí)濟(jì)寧市成立城市管理委員會(huì)，城管委辦公室設(shè)在市執(zhí)法局。這次改革改變了過去主要依靠市級(jí)管理城市的局面，初步形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理格局，但由于多方面的原因，這次改革政策最終沒有執(zhí)行到位。

第三次：2012年12月市政府下發(fā)了關(guān)于城市建設(shè)管理體制調(diào)整的意見，確定市城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行“一級(jí)主體、雙重管理”的模式，下設(shè)市中區(qū)、任城區(qū)、高新區(qū)、北湖新區(qū)四個(gè)執(zhí)法分局和城市規(guī)劃監(jiān)察支隊(duì)、執(zhí)法督察隊(duì)。這種模式行政管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，只有城市管理行政執(zhí)法權(quán)，沒有或基本沒有城市管理權(quán)，工作協(xié)調(diào)成本較大。

第四次：根據(jù)2014年11月28日市政府下發(fā)的《關(guān)于濟(jì)寧市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，2015年9月城管執(zhí)法局更名為城市管理局，將市政、園林、環(huán)衛(wèi)三個(gè)單位從市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局整建制劃轉(zhuǎn)至城市管理局，從而啟動(dòng)了大城管模式。

2.大城管格局的運(yùn)行現(xiàn)狀

2.1實(shí)行“建管分離”。將市政、園林、環(huán)衛(wèi)、執(zhí)法等涉及城市管理的職責(zé)有效整合后，進(jìn)一步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理部門之間的職責(zé)劃分，有效解決了“重建輕管”、職責(zé)不清的問題。改革后的市城市管理局設(shè)6個(gè)副縣級(jí)單位，在工作職能上主要承擔(dān)市政、園林、市政管理、工商行政管理、規(guī)劃監(jiān)察等方面的城管執(zhí)法職責(zé)；負(fù)責(zé)加強(qiáng)對城市環(huán)境綜合整治工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)筑管理、執(zhí)法、服務(wù)“三位一體”的城市管理格局。具體承擔(dān)13項(xiàng)工作職責(zé)和16項(xiàng)行政許可職能，確定行政權(quán)力清單事項(xiàng)89項(xiàng)。在區(qū)域劃分上，主要承擔(dān)10條道路、7個(gè)大型綠地廣場、5座大型橋梁和6個(gè)防汛強(qiáng)排泵站等區(qū)域的城市管理和城管執(zhí)法工作，市直管區(qū)域外的市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、市政管理、工商行政管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的相關(guān)監(jiān)督檢查和行政處罰職責(zé)移交各區(qū)承擔(dān)，市直管區(qū)域外未經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審批核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)項(xiàng)目的城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的相關(guān)監(jiān)督檢查和行政處罰職責(zé)移交各區(qū)承擔(dān)。

2.2下放管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。根據(jù)“中心下移、屬地管理”的要求，將管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)下放到各區(qū)、街道、社區(qū)，任城區(qū)組建成立了城市管理局和綜合執(zhí)法局，各街道分別成立了執(zhí)法大隊(duì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了區(qū)級(jí)和街道的城市管理責(zé)任，夯實(shí)了城市管理的基層基礎(chǔ)工作。

2.3成立城市管理委員會(huì)。該委員會(huì)辦公室設(shè)在市城市管理局，由市長任主任，14個(gè)縣市區(qū)和31個(gè)城市管理職能部門均是其成員單位，主要負(fù)責(zé)制定城市管理總體規(guī)劃和遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理城市管理重要事項(xiàng)，組織開展城市管理綜合性考核工作。

3.實(shí)現(xiàn)了工作方式的轉(zhuǎn)變

3.1用市場化管理城市。市城市管理局在運(yùn)營方式上引入市場化機(jī)制，市政管養(yǎng)、綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔和小廣告治理等逐步建立市場化運(yùn)作機(jī)制，全面提高城市管理工作的質(zhì)量和效率。

3.2用數(shù)字化管理城市。濟(jì)寧市建立了數(shù)字化城市管理平臺(tái)，將為城市管理工作帶來現(xiàn)代化的管理手段。

3.3用屬地化管理城市。根據(jù)屬地管理、重心下移的要求，明確各區(qū)、街道、社區(qū)城市管理工作職責(zé)任務(wù)，將主城區(qū)辦事處、社區(qū)納入考核，發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢，加大資金投入，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，確保城市管理工作“有機(jī)構(gòu)干事、有人管事、有錢辦事”。

3.4用社會(huì)化管理城市。加強(qiáng)新聞宣傳工作，爭取市民群眾對城市管理工作的理解、信任和支持。健全公眾參與機(jī)制，開展百姓城管活動(dòng)，激發(fā)廣大市民自覺維護(hù)城市環(huán)境的主人翁意識(shí)，努力形成全社會(huì)共同參與城市管理工作的良好氛圍和格局。

三、當(dāng)前工作中存在的主要問題及對策建議

1.存在的主要問題

1.1體制不順。濟(jì)寧市城市管理局歷經(jīng)四次的沿革，都是在借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，國家和省級(jí)層面均缺乏專門的城市管理主管部門，對各市、縣城市管理工作缺乏必要的督促和指導(dǎo)。因?yàn)闆]有行業(yè)主管部門提供足夠的制度支持和體制支持，濟(jì)寧市城市管理的大城管格局只能在改革中探索，直接影響了城市管理的效能。

1.2濟(jì)寧市相關(guān)的法律法規(guī)不健全。就目前來說，我國的城市管理綜合執(zhí)法尚處于“借法執(zhí)法”的狀態(tài)，至今為止沒有一部全國性的《城市管理法》或者行政法規(guī)，各地不同程度地存在城市管理法規(guī)體系不健全、不完善的問題。濟(jì)寧市也沒有一部相關(guān)的法規(guī)來規(guī)范城市管理工作。這就在一定程度上導(dǎo)致了立案不規(guī)范，違規(guī)調(diào)查取證、執(zhí)行不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象的發(fā)生，直接影響了城管隊(duì)員的辦案質(zhì)量，損害了城管執(zhí)法隊(duì)伍文明執(zhí)法的形象。

1.3市城市管理委員會(huì)及其辦公室的作用沒有得到充分發(fā)揮，數(shù)字化城市管理平臺(tái)還未正式啟動(dòng)，大城管運(yùn)行機(jī)制還不健全。

1.4“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、部門監(jiān)管、屬地管理、業(yè)主負(fù)責(zé)”的城市管理領(lǐng)導(dǎo)體制和“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)、多方聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”的工作機(jī)制還沒有建立完善。鎮(zhèn)（辦）、社區(qū)管理力量急需盡快加強(qiáng)，管理執(zhí)法水平亟待進(jìn)一步提高。

2.對策建議

2.1制定濟(jì)寧市城市管理法規(guī)。2015年8月濟(jì)寧市獲得市級(jí)立法權(quán)后，濟(jì)寧市委、市人大、市政府已確定首先立的第一部法規(guī)就是城市管理方面的法規(guī)。這部法規(guī)的出臺(tái)，將確立城市管理在依法治市工作中的地位和作用，也標(biāo)志著我市城市管理步入法制軌道，城市管理有了重要的法制保障。當(dāng)前濟(jì)寧市人大應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)城市管理工作的相關(guān)法規(guī)以規(guī)范城市管理工作。

2.2加強(qiáng)高位協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮好城管委作用。城市管理工作千頭萬緒，牽扯到很多部門，必須切實(shí)發(fā)揮好市城管委辦公室統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，加強(qiáng)市區(qū)之間、市相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，凝聚城市管理齊抓共管合力，構(gòu)建起“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)、多方聯(lián)動(dòng)、齊抓共管”的管理格局。

2.3加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高城市管理隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗力。城市管理的水平如何，很大程度上去決定于城市管理隊(duì)伍的水平和素質(zhì)。因此要通過多種途徑對城市管理隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)，增強(qiáng)隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，努力造就一支依法行政、和諧高效、文明執(zhí)法、執(zhí)法為民的高素質(zhì)隊(duì)伍。

2.4加強(qiáng)督導(dǎo)考核，將各項(xiàng)工作任務(wù)落到實(shí)處。城市管理系統(tǒng)是管理社會(huì)事務(wù)最多、任務(wù)最重、人員最多的系統(tǒng)，也是全社會(huì)最關(guān)注的系統(tǒng)。加大城市管理工作在國民經(jīng)濟(jì)考核中的權(quán)重，用考核和評估引導(dǎo)城市管理工作，引入第三方機(jī)構(gòu)和專家隊(duì)伍，推進(jìn)專業(yè)化考核評估，提高城市管理精細(xì)化工作水平。