實施總量管理制度 保護水生生物資源
——于康震副部長解讀《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強國內(nèi)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》

實施總量管理制度 保護水生生物資源
——于康震副部長解讀《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強國內(nèi)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》

本刊訊 近日，經(jīng)國務(wù)院同意，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于進一步加強國內(nèi)漁船管控 實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2017〕2號，以下簡稱《通知》）。這是“十三五”及未來一個時期國內(nèi)漁船管理和實施海洋漁業(yè)資源總量管理的綱領(lǐng)性文件。日前，記者就《通知》出臺的背景和重點內(nèi)容采訪了農(nóng)業(yè)部副部長于康震。

問：

我們注意到，《通知》是經(jīng)國務(wù)院同意制發(fā)的，出臺的背景是什么？有什么重要意義？

答：黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，近年來作出了一系列決策部署，得到社會各界的高度贊譽和衷心擁護，節(jié)約資源、保護環(huán)境、人與自然和諧發(fā)展成為全社會的共識和行動指南。地球表面70%被海洋覆蓋，以水生生物為主體的海洋生態(tài)系統(tǒng)，在維系自然界物質(zhì)循環(huán)、凈化環(huán)境、緩解溫室效應(yīng)等方面發(fā)揮著重要作用。海洋是生命的搖籃，養(yǎng)護和合理利用海洋漁業(yè)資源，對促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、保護生物多樣性、維護地球生態(tài)安全具有重要意義。

近些年來，沿海各地各級政府及漁業(yè)部門按照黨中央、國務(wù)院的部署安排，采取伏季休漁、資源增殖、漁船漁具管理、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)等措施，大力加強海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護，促進海洋漁業(yè)發(fā)展和資源保護相協(xié)調(diào)。但是，海洋漁業(yè)資源利用過度的問題仍未得到有效改善，捕撈船數(shù)和功率總量居高不下，對資源破壞強度大的作業(yè)方式和違規(guī)網(wǎng)具占有較高比重，近海捕撈能力仍然遠超漁業(yè)資源可再生能力，部分海域荒漠化愈演愈烈，生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。

為了扭轉(zhuǎn)這種狀況，中共中央國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求農(nóng)業(yè)部牽頭“制定海洋漁業(yè)資源總量管理制度方案”。根據(jù)中央的要求，農(nóng)業(yè)部在以往工作的基礎(chǔ)上，借鑒國際漁業(yè)資源管理的通行做法，對“十三五”時期加強漁船管理、控制捕撈強度和實施海洋漁業(yè)資源總量管理等進行深入調(diào)研和反復(fù)論證，并廣泛征求漁業(yè)從業(yè)者、基層管理部門、沿海地方政府和國務(wù)院有關(guān)部門的意見建議，形成《通知（送審稿）》報國務(wù)院審定。

《通知》堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，針對捕撈強度過大、漁業(yè)資源衰退等社會關(guān)注的熱點問題，明確目標(biāo)任務(wù)，制定綜合措施，全面貫徹了中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等精神，充分體現(xiàn)了綠色發(fā)展新理念?！锻ㄖ返陌l(fā)布實施，將把漁船捕撈能力和漁獲物捕撈量控制在合理范圍內(nèi)，進一步提高海洋漁業(yè)資源利用和管理的科學(xué)化、精細化水平，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的規(guī)范有序利用，可以說是實現(xiàn)海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本措施，也是一項重大改革。

問：《通知》在制度安排上有什么新的思路？總量管理的主要目標(biāo)是什么？

答：《通知》深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持深化改革和依法治漁兩輪驅(qū)動，在強化以往控制捕撈漁船數(shù)量和功率總量（投入控制）的基礎(chǔ)上，引入產(chǎn)出控制制度，實行漁船投入和漁獲產(chǎn)出雙向控制，逐步建立起以投入控制為基礎(chǔ)、產(chǎn)出控制為總閘門，投入和產(chǎn)出兼顧的海洋漁業(yè)資源管理基本制度，實現(xiàn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

“十三五”期間主要目標(biāo)有兩個：一個是投入的控制目標(biāo)，到2020年全國壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦，除淘汰舊船再建造和更新改造外，不新造、進口在我國管轄水域生產(chǎn)的漁船；另一個是產(chǎn)出的控制目標(biāo)，國內(nèi)海洋捕撈實行負增長政策，到2020年國內(nèi)海洋捕撈總產(chǎn)量減少到1000萬噸以內(nèi)。

問：《通知》明確到2020年，海洋捕撈總產(chǎn)量控制在1000萬噸以內(nèi)，這個總量是怎樣確定的？

答：通過資源調(diào)查掌握資源群體的再生能力，從而估算資源在生物學(xué)上的可最大持續(xù)利用水平，是確定資源可捕量的基礎(chǔ)。同時，根據(jù)歷年的漁獲量確定可捕撈總量也是一種行之有效的方法，在一定程度上既代表了資源狀況，又考慮了社會就業(yè)的要素。

目前，我國還缺乏按照資源群體的再生能力來確定資源可捕總量的基礎(chǔ)。根據(jù)已開展的漁業(yè)區(qū)劃調(diào)查以及專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海洋生物資源補充調(diào)查結(jié)果，初步判斷我國海洋生物資源蘊藏量在1600萬噸左右。按照國際通用的0.5-0.6的可捕系數(shù)計算，我國海洋漁業(yè)資源年可捕量約為800萬噸～1000萬噸。但是，近20年來的漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國海洋捕撈總產(chǎn)量均超過1000萬噸，其中近幾年（2012-2015年）的實際捕撈量達1200萬噸～1300萬噸，超過年可捕量的30%以上。

考慮到沿海上百萬捕撈漁民的生產(chǎn)生活問題，制度的實施可能導(dǎo)致部分漁民減少捕撈生產(chǎn)，對漁民收入和就業(yè)安排造成較大壓力，因此將“十三五”期間海洋捕撈產(chǎn)量控制目標(biāo)定在1000萬噸以內(nèi),這個目標(biāo)與國務(wù)院印發(fā)的《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》控制目標(biāo)也是一致的。

問：您前面講到，我國近海捕撈強度遠超資源可再生能力。實行捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，是當(dāng)前一項十分急迫和艱巨的任務(wù)。請問“十三五”期間有什么具體政策措施來調(diào)動漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)積極性？

答：加快推進捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，實施減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程，是當(dāng)前漁業(yè)“去產(chǎn)能”和轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的重點內(nèi)容之一，也是降低捕撈強度、養(yǎng)護漁業(yè)資源最直接、最有效的手段?！笆濉逼陂g，完成壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦的任務(wù)，需要廣大漁民群眾的支持配合。為調(diào)動漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)積極性，在政策上，一方面提高補助標(biāo)準(zhǔn)，中央財政擬安排75億元專項補貼資金用于贖買漁民的合法捕撈漁船，補助標(biāo)準(zhǔn)也由原來的2500元/千瓦提高到5000元/千瓦，同時要求地方在此基礎(chǔ)上，進一步加大政策支持和地方財政投入。另一方面加強社會保障和就業(yè)培訓(xùn)，做好漁區(qū)社會保障工作，實施全民參保計劃，按規(guī)定扶持退捕上岸漁民參加社會保險。加大減船上岸漁民就業(yè)培訓(xùn)力度，拓寬創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道，引導(dǎo)近海捕撈漁民因地制宜發(fā)展生態(tài)健康水產(chǎn)養(yǎng)殖和水產(chǎn)品流通加工、休閑漁業(yè)等漁業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)及其他非漁產(chǎn)業(yè)，努力確保轉(zhuǎn)出去的漁民收入不下降、生活有改善、退出不回流。

問：漁船是現(xiàn)階段我國漁業(yè)管理的重點和難點，靠傳統(tǒng)的、全國統(tǒng)一的監(jiān)管辦法已很難取得好的效果。請問“十三五”期間漁船管理有什么具體改革和強化措施？

答：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理是《漁業(yè)法》明確的漁業(yè)基本管理原則，但現(xiàn)行國內(nèi)漁船管控中，無論是大中型漁船還是小型漁船，其控制指標(biāo)制定權(quán)限與監(jiān)管措施都一樣，造成中央與地方管理權(quán)限不一致、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一?！锻ㄖ犯母锪藝鴥?nèi)漁船管控思路，實行漁船分類分級分區(qū)管理，按照漁船大小和作業(yè)區(qū)域?qū)嵭胁顒e化管理。統(tǒng)一實行以船長為標(biāo)準(zhǔn)的漁船分類方法，明確船長小于12米的為小型漁船，大于或等于12米且不滿24米的為中型漁船，大于或等于24米的為大型漁船。強化漁船分級管理，海洋大中型捕撈漁船及其船網(wǎng)工具控制指標(biāo)由農(nóng)業(yè)部制定并下達；海洋小型漁船及其船網(wǎng)工具控制指標(biāo)由各?。▍^(qū)、市）人民政府依據(jù)其資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度以及漁民承受能力等制定，報農(nóng)業(yè)部核準(zhǔn)后下達。

進一步完善捕撈作業(yè)分區(qū)管理制度，大中型漁船不得到機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)作業(yè)，不得跨海區(qū)管理界限（依據(jù)現(xiàn)行海區(qū)伏季休漁管理分界線）作業(yè)和買賣;小型漁船應(yīng)在禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)作業(yè)，不得跨省（區(qū)、市）管轄水域作業(yè)和買賣。

問：我國漁船數(shù)量多，經(jīng)營分散，監(jiān)管難度大，請問如何創(chuàng)新漁業(yè)組織形式和經(jīng)營方式，調(diào)動漁民自我管理積極性？

答：目前，我國漁船數(shù)量龐大、漁民多，經(jīng)營分散，漁民普遍重效益輕資源保護、輕安全管理，而且漁船管理體系并未延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多地區(qū)管理人員配備和漁船數(shù)量不對等的矛盾十分突出，漁船分散經(jīng)營，點多面廣，漁船脫管失控現(xiàn)象普遍存在。完善社會治理體系，提高漁民組織化程度迫在眉睫。《通知》提出，要鼓勵創(chuàng)新捕撈業(yè)組織形式和經(jīng)營方式，培育壯大專業(yè)漁村、漁業(yè)合作組織、協(xié)會、各類中介服務(wù)等基層服務(wù)和管理組織，賦予其在漁船證書辦理、限額分配、入漁安排、船員培訓(xùn)、安全生產(chǎn)組織管理及資源費收繳、相關(guān)惠漁政策組織實施等方面一定權(quán)限，增強服務(wù)功能，充分發(fā)揮漁民群眾參與捕撈業(yè)管理的基礎(chǔ)作用。鼓勵漁船公司化經(jīng)營、法人化管理，增強漁船安全生產(chǎn)主體責(zé)任，提升漁船漁民安全管理水平。采取多種措施，促進大中型漁船加入漁業(yè)合作組織、協(xié)會或公司管理，小型漁船納入村鎮(zhèn)集中管理或加入漁業(yè)基層管理組織。

問：海洋漁業(yè)資源總量管理是難啃的“硬骨頭”，農(nóng)業(yè)部作為牽頭部門，將通過哪些重要舉措來實現(xiàn)總量管理目標(biāo)？

答：實行總量管理是海洋漁業(yè)資源管理的綜合舉措。大的方面是投入和產(chǎn)出控制兼顧，在這個制度框架下，重要措施有：

一是加強對漁船的管控，把好入口、疏通出口。堅持并不斷完善海洋漁船船數(shù)和功率數(shù)控制制度，嚴(yán)格船網(wǎng)工具指標(biāo)審批。健全捕撈業(yè)退出機制，加大減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作力度，逐步壓減海洋捕撈漁船數(shù)量和功率總量，特別是壓減老舊以及對資源破壞大的作業(yè)類型漁船。

二是規(guī)范化管理漁具漁法。制定捕撈漁具準(zhǔn)用目錄，明確各類漁具最小網(wǎng)目尺寸，以及漁船攜帶漁具的數(shù)量、長度和燈光強度等標(biāo)準(zhǔn)。加強漁具選擇性研究，大力推行選擇性標(biāo)準(zhǔn)漁具，減少漁具對幼魚和珍貴、瀕危水生野生動物的危害和影響。

三是加強捕撈總量額度分配和生產(chǎn)監(jiān)測。省及省以下按照統(tǒng)一部署、分級管理、逐級落實的原則，自上而下確定控制指標(biāo)。完善漁船漁撈日志填報和檢查統(tǒng)計制度，逐步推進漁撈日志電子化。加強漁港、漁產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)，實行漁獲物定點上岸制度，建立上岸漁獲物監(jiān)督檢查機制。

四是健全完善漁業(yè)資源保護制度。堅持并不斷完善海洋伏季休漁制度，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進一步擴大休漁范圍，延長休漁時間。統(tǒng)籌推進水生生物保護區(qū)建設(shè)，形成以保護區(qū)為主體，覆蓋重要水產(chǎn)種質(zhì)資源以及珍貴、瀕危水生野生動物的保護網(wǎng)絡(luò)。大力開展水生生物資源增殖放流活動，加大生態(tài)型、公益型海洋牧場建設(shè)力度。

五是加強漁政執(zhí)法。繼續(xù)嚴(yán)厲打擊涉漁“三無”船舶，深入開展違規(guī)漁具清理整治，堅決取締農(nóng)業(yè)部和各?。▍^(qū)、市）公布的禁用漁具以及對資源破壞嚴(yán)重的“絕戶網(wǎng)”。嚴(yán)厲查處違反幼魚比例和電毒炸魚等違法行為。

問：圍繞《通知》的貫徹落實，有哪些支持保障政策？

答：加強漁船管控、實施海洋漁業(yè)資源總量管理是一項長期而艱巨的任務(wù)，離不開支持保障政策。《通知》從組織、投入、督查等三個方面提出了明確要求。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，要求沿海各地建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、漁業(yè)行政主管部門牽頭負責(zé)、相關(guān)職能部門協(xié)同配合的工作機制，明確職責(zé)分工，將漁船控制目標(biāo)、資源總量管理指標(biāo)納入當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門的約束性指標(biāo)進行目標(biāo)責(zé)任考核。在投入支持上，要求各級財政加大投入力度，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，重點保障漁業(yè)資源調(diào)查評估與漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、漁船漁具管理和限額捕撈制度實施、水生生物資源養(yǎng)護、漁業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計和信息監(jiān)測、漁政執(zhí)法監(jiān)管等工作順利開展。在監(jiān)督落實上，要求農(nóng)業(yè)部對各?。▍^(qū)、市）壓減漁船、“雙控”制度實施、總量管理、限額捕撈、伏季休漁等情況進行督促檢查、專項考核并定期通報。要求各有關(guān)省級人民政府加強對市、縣的監(jiān)督檢查，建立責(zé)任追究制度，確保各項措施落到實處，確保目標(biāo)任務(wù)如期完成。

農(nóng)業(yè)部作為牽頭部門，將加強宣傳和培訓(xùn)，及時解讀相關(guān)工作要求和政策措施，匯聚各種資源，加強對地方工作的指導(dǎo)和督查，調(diào)度和會商貫徹落實情況，切實將《通知》確定的各項制度、措施落到實處，促進海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和合理利用，實現(xiàn)人與自然在海洋漁業(yè)資源上的和諧發(fā)展，為國家生態(tài)文明建設(shè)做出更大的貢獻。