“一帶一路”國際合作高峰論壇的制度邏輯*

“一帶一路”國際合作高峰論壇的制度邏輯*

王明國

“一帶一路”倡議；國際制度；國際合作高峰論壇；制度建設；全球治理

“一帶一路”倡議是我國新時期一項中長期發(fā)展戰(zhàn)略，是構(gòu)建全球治理新模式的積極探索。經(jīng)過三年多的深耕細作，“一帶一路”倡議的制度框架已經(jīng)形成初步基礎，為“一帶一路”國際合作高峰論壇提供了重要的制度保障。當前，國際社會客觀需要更加豐富、更加多樣的治理模式和制度平臺。在此背景下，“一帶一路”國際合作高峰論壇的適時召開為推動國際制度架構(gòu)由布雷頓森林體系邁向“一帶一路”經(jīng)濟體系奠定了堅實的制度組織基礎。作為一種新型的制度實踐，“一帶一路”國際合作高峰論壇堅持發(fā)展導向、政府主導、靈活漸進和主權(quán)原則，是中國主動構(gòu)建全球治理體系的系統(tǒng)性、全局性制度創(chuàng)新。作為非正式制度，“一帶一路”國際合作高峰論壇的進一步制度化應是其今后發(fā)展的方向。

“一帶一路”倡議是我國在新時期的一項中長期發(fā)展戰(zhàn)略，是構(gòu)建全球治理新模式的積極探索，是促進全球發(fā)展與國際合作的中國方案。2013年，習近平主席在出訪中亞和東南亞國家期間，提出了共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議。隨著2014年《絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設戰(zhàn)略規(guī)劃》和2015年《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》等戰(zhàn)略規(guī)劃與配套文件的出臺，“一帶一路”倡議完成了國家層面的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃。

國際制度建設是“一帶一路”倡議在推進過程中不斷形成的戰(zhàn)略共識。2015年3月，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》首次提出要建立“一帶一路”國際高峰論壇。[1]2017年1月17日，習近平主席在達沃斯世界經(jīng)濟論壇年會上宣布，中國將于2017年5月在北京主辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，共商合作大計，共建合作平臺，共享合作成果。[2]2017年5月14日至15日，主題為“加強國際合作，共建‘一帶一路’，實現(xiàn)共贏發(fā)展”的“一帶一路”國際合作高峰論壇成功舉辦。作為“一帶一路”框架內(nèi)層次最高、規(guī)模最大的國際性會議，國際合作高峰論壇由開幕式、領導人圓桌峰會、高級別會議三位一體的會議形式組成，包括29位外國元首和政府首腦在內(nèi)的來自130多個國家和70多個國際組織約1 500名代表出席論壇。與會各方順利通過了《“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯(lián)合公報》，并發(fā)表“一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇的成功實踐標志著“一帶一路”倡議進入建立長效合作機制的新階段，開啟了中國主動參與全球經(jīng)濟治理和國際合作進程的新篇章。

一、“一帶一路”制度建設的緣由

以國際合作高峰論壇為核心的“一帶一路”制度建設具有重要的意義，引導形成“一帶一路”合作進程中的規(guī)則，形塑理念與制度的雙向互動，賦予沿線國家的共同偏好和裁量權(quán)，反映沿線國家的共同利益與關切，推動“一帶一路”倡議的有效落實。簡言之，以國際合作高峰論壇為核心的“一帶一路”制度建設不僅是必要的現(xiàn)實考量，也是可行的戰(zhàn)略舉措。

(一)“一帶一路”制度建設的必要性

“一帶一路”是個龐大的系統(tǒng)工程，既涉及國內(nèi)治理，也涉及國際層面和區(qū)域?qū)用娴闹卫?；既涉及基礎設施建設、金融投資和進出口貿(mào)易，也關涉文化交流、人員往來和信息溝通等領域。因此，在“一帶一路”倡議進入務實合作的新階段，需要相關制度發(fā)揮論壇場所的協(xié)商作用，高效推動項目落實，有序保障工程開展?？梢哉f，“一帶一路”倡議的制度建設將最終決定中國對外合作大戰(zhàn)略的效果。

從國際層面看，現(xiàn)有國際制度架構(gòu)具有明顯的西方特征，突出體現(xiàn)在國際制度的歧視性方面，國際制度的內(nèi)在缺陷導致了制度失靈、合作困境和治理赤字。當前，大國之間的戰(zhàn)略競爭并沒有因為國際制度而減弱，而是戰(zhàn)略疑慮進一步加重；全球問題沒有得到有效解決，舊的問題尚在，新的問題不斷出現(xiàn)，新的治理領域不斷增加，而且在新疆域往往出現(xiàn)治理盲區(qū)。[3](P95)國際制度有效性不足，不僅影響了具體制度組織的運作，還對據(jù)此運作的整個全球治理體系產(chǎn)生深遠影響?，F(xiàn)有全球治理體系的建立不是基于國際法和制度，而是基于大國間權(quán)力的實際分布和平衡及共同利益的融合度，這決定了國際法和制度的有效性和實踐性。[4](P138)

當前，在世界經(jīng)濟復蘇乏力且雙層分化、“反全球化”逆流涌動的背景下，“一帶一路”倡議面臨貿(mào)易保護、基礎設施落后及非傳統(tǒng)安全等挑戰(zhàn)。首先，現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在著嚴重的貿(mào)易保護主義、市場準入限制和技術(shù)壁壘的限制，制約了“一帶一路”跨界合作與貿(mào)易投資便利化的開展，違背了打造開放型世界經(jīng)濟的國際共識，這些問題亟需沿線國家坦誠交流、凝聚共識，促進世界經(jīng)濟盡快走出低迷。其次，“一帶一路”項目面臨著區(qū)域基礎設施落后、陸?？胀ǖ兰肮歉删W(wǎng)絡通道安全等方面的困難?！耙粠б宦贰毖鼐€大多是發(fā)展中國家，這導致“一帶一路”的推進既面臨西方強權(quán)政治和領土爭端等傳統(tǒng)國際政治因素的結(jié)構(gòu)性束縛，還有沿線各國資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、歷史條件等客觀因素的制約。當前，一個突出挑戰(zhàn)是網(wǎng)絡空間的“數(shù)字鴻溝”，迫切需要加強網(wǎng)絡空間互聯(lián)共享，推動經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展。最后，“一帶一路”項目還面臨著非傳統(tǒng)安全的威脅。比如，如何保障地區(qū)互聯(lián)互通項目安全，防止恐怖襲擊的困擾，這需要沿線各國加強溝通協(xié)調(diào)，共同應對。

當前，設計沿線各國經(jīng)濟合作的總體規(guī)劃和發(fā)展藍圖，加強政策協(xié)商和溝通，已經(jīng)成為深化“一帶一路”倡議的客觀要求和沿線各國的共同心聲。從國際層面看，隨著“一帶一路”的逐步推進，一些國家領導人和高級別官員多次向中方建議，為了更好地加強政策協(xié)調(diào)和發(fā)展戰(zhàn)略對接，需要一個合作平臺。[5]這也反映出，“一帶一路”的制度化建設某種程度上成為國際社會的共識，也是各國的共同心聲?？傊試H合作高峰論壇為核心的“一帶一路”制度建設有助于凝聚政策合力和行動合力，協(xié)調(diào)并提升綜合應對能力，真正把“一帶一路”建成和平、繁榮、開放、創(chuàng)新、文明之路。

(二)“一帶一路”制度建設的可能性

經(jīng)過三年多的深耕細作和持續(xù)發(fā)展，“一帶一路”倡議的制度框架已經(jīng)形成初步基礎，而“一帶一路”國際合作高峰論壇體現(xiàn)了新型制度本位的重要地位，更能發(fā)揮規(guī)則導向的重要作用，為全球經(jīng)濟治理體系注入新的元素。

首先，“一帶一路”倡議蘊含國際制度建設的內(nèi)在屬性。國際制度和國際組織是當前國家間合作的重要載體，是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的重要手段。一般而言，在全球?qū)用?，國際制度規(guī)定行為角色、限制活動并塑造持久預期。一方面，政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通客觀上需要雙邊多層的溝通平臺和協(xié)商場所。信息溝通在“一帶一路”建設中尤其具有重要的作用，強調(diào)信息的一個結(jié)果是關注國際制度，因為制度能為行為體提供各種各樣的信息。[6](P300)要構(gòu)建“一帶一路”互利合作網(wǎng)絡，推動雙邊和區(qū)域合作，開創(chuàng)“一帶一路”新型合作模式，必然要求加大現(xiàn)有“一帶一路”相關制度建設和整合力度，努力構(gòu)建多主體、全方位、跨領域的制度平臺，夯實“一帶一路”的制度基礎。

其次，“一帶一路”倡議內(nèi)部已經(jīng)建立了不少多邊和雙邊國際制度。在多邊層面，亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金是“一帶一路”倡議的重要多邊制度創(chuàng)新，這些金融機構(gòu)堅持平等性和商業(yè)性原則，通過銀團貸款、銀行授信等方式開展多邊金融合作。中國—歐亞經(jīng)濟合作基金和絲路國際銀行等專門金融機制則起到了有效補充作用。此外，中國還倡議召開了亞歐互聯(lián)互通產(chǎn)業(yè)對話會等對話機制，推進互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)合作。在雙邊層面，已經(jīng)建立多種類型的雙邊聯(lián)合工作機制，如雙邊聯(lián)委會、混委會、協(xié)委會、指委會、管委會等，協(xié)調(diào)推進“一帶一路”的實施方案和行動路線。這些正式制度和非正式會議機制為“一帶一路”倡議打造新型國際制度架構(gòu)提供了重要實踐。此外，在地區(qū)層面，中國與沿線國家不少地區(qū)成功舉辦了一系列以“一帶一路”為主題的國際峰會、論壇和研討會。比如，22個沿線國家的百余所大學在中國西安成立了新絲綢之路大學聯(lián)盟，對增進理解、推動合作起到了促進作用。

再次，“一帶一路”倡議是各國共同受益的制度性公共產(chǎn)品。在國際公共產(chǎn)品之中，核心就是規(guī)范各國行為的各類制度與規(guī)則體系。傳統(tǒng)治理機制之所以在全球公共產(chǎn)品的治理中出現(xiàn)失靈，重要原因在于傳統(tǒng)國際治理機制的屬性導致其不適用于一些全球公共產(chǎn)品的提供，即所謂治理工具與治理問題的不匹配。[7](P83)“一帶一路”倡議是中國提供給世界的新型公共產(chǎn)品，充分反映發(fā)展中國家的呼聲。比如，在公共產(chǎn)品供給路徑上，2016年亞投行在巴基斯坦、孟加拉國、印度尼西亞和塔吉克斯坦的首批四個項目貸款充分照顧各方實際，分別涉及能源、交通和城市發(fā)展等不同領域。由于基礎設施和其他生產(chǎn)性領域的投資也是當前眾多國際組織的關注議題，“一帶一路”倡議已經(jīng)成為中國與國際組織密切互動的重要方面。當前，聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織(APEC)、亞歐會議(ASEM)和大湄公河次區(qū)域合作(GMS)等有關決議或文件都納入了“一帶一路”建設的內(nèi)容。特別是2016年11月，第71屆聯(lián)合國大會首次把“一帶一路”倡議寫入決議，體現(xiàn)了國際社會對“一帶一路”的普遍認可。近年來，聯(lián)合國致力于落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，而該議程與“一帶一路”倡議可以有機結(jié)合起來。為此，中國積極履行國際責任，與聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、亞太經(jīng)社會(ESCAP)等聯(lián)合國組織簽署共建“一帶一路”合作文件。從這一角度出發(fā)，“一帶一路”與聯(lián)合國及其專門機構(gòu)具有相同或相似的制度性訴求。

最后，“一帶一路”倡議與沿線組織互動奠定了區(qū)域和次區(qū)域制度基礎。目前，絲綢之路經(jīng)濟帶沿線的組織包括上海合作組織(SCO)、亞信會議(CICA)、中國—阿拉伯國家合作論壇(CASCF)、中國—海合會戰(zhàn)略對話、亞歐會議、中國—中東歐國家合作論壇(“16+1”)及中歐峰會等。21世紀海上絲綢之路涉及的重要組織包括亞太經(jīng)合組織、中國—東盟“10+1”、中日韓—東盟“10+3”、大湄公河次區(qū)域合作、泛北部灣經(jīng)濟合作論壇(PBG)、環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟(IOR-ARC)、西太平洋海軍論壇(WPNS)及中非合作論壇(CAF)等。中國與這些組織圍繞“一帶一路” 進行密切互動，這為國際合作高峰論壇的舉行和相關制度構(gòu)建奠定了基礎。比如，作為首個支持中國關于建設絲綢之路經(jīng)濟帶倡議的政府間國際組織，上海合作組織致力于推動中亞地區(qū)基礎設施建設和互聯(lián)互通，是中國與沿線國家在中亞地區(qū)推行“一帶一路”倡議的重要平臺。總之，“一帶一路”倡議與現(xiàn)有制度互動既包括覆蓋面廣的整體治理制度，也有次區(qū)域合作組織，共同構(gòu)成“一帶一路”多層立體式的制度架構(gòu)。

二、“一帶一路”倡議的國際制度實踐

近年來，國際制度研究出現(xiàn)了實踐轉(zhuǎn)向，集中關注獨立于國際制度與國家行為的國際實踐空間與進程。國際制度與實踐有著緊密的關系，國際實踐既孕育著原則、規(guī)范等制度要素，同時，國際實踐深嵌于國際制度之中，國際社會基本規(guī)則和制度構(gòu)成了國際實踐的基礎。羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)認為，對于“制度”概念的界定需要審視“專門制度”(specific institution)與嵌入其中的基本實踐(the underlying practices)的區(qū)別。專門制度是處于特定時空的、可識別的實體，而基本實踐是指制度卷入其中可以通過自身規(guī)則修正的行為。從社會認知的角度看，實踐深深嵌入并被高度制度化。[8](P383-384)由于制度性事實已經(jīng)成為世界政治的通常狀況，因而，制度性實踐通常就是那些深深嵌植于具體時空之中的物質(zhì)實踐。[9](P86)正是實踐行動使得制度得以形成和重構(gòu)，全球治理得以組織和重塑。英國學派特別關注實踐行動對國際社會、國際體系和世界秩序的影響，在其看來，構(gòu)成國際社會基石的國際制度可以被看作是復雜的實踐體系。[10](P195)巴瑞·布贊(Barry Buzan)對構(gòu)成國際社會基本結(jié)構(gòu)的制度作出界定，認為基本制度是長期被認可的共同實踐模式，它根植于國家間成員所共同持有的價值觀中，是規(guī)范、規(guī)則和原則的集合。[11](P180)

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，國際制度就成為衡量一國在國際舞臺實質(zhì)性存在的最重要標志之一。制度形成的過程就是規(guī)則和慣例形成的過程，并通過反復博弈最終成為一種制度性實踐。制度實踐具有重要價值，如果實踐者能夠關注絕對收益、長期收益或重視全球性問題亟需的國際合作，這將推動全球治理制度的深度開展；相反，如果實踐者只關注相對收益、短期收益或者無視全球性問題的災難性后果，這將導致制度處于失效之中。簡言之，國際合作的成效不僅取決于功能性的國際制度，還取決于制度實踐及其談判與博弈的進程。

“一帶一路”倡議是中國在全球治理領域一項重大的國際實踐和合作行動。具體而言，推進“一帶一路”倡議的深入開展、打造人類命運共同體的主張和弘揚共商共建共享的全球治理理念是中國在全球經(jīng)濟治理領域的重要實踐?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇則是“一帶一路”從規(guī)劃走向?qū)嵺`的綜合性制度平臺和議事場所。國際制度是全球治理的核心要素，全球治理建立在制度規(guī)則基礎之上，全球治理活動在一定程度上正是圍繞著規(guī)則的制定和實施而展開。[12](P6)當前，“逆全球化”和民粹主義思潮涌現(xiàn)，國際政治經(jīng)濟深層次矛盾沒有緩解，這要求中國從構(gòu)建新型國際關系的高度來看待和運籌國際制度實踐。在中國參與全球治理的進程中，“一帶一路”倡議的制度實踐推動“在開放中合作，在合作中共贏”的良性治理，促使“一帶一路”國際合作高峰論壇這一高規(guī)格平臺的形成。

亞投行、絲路基金和金磚國家新開發(fā)銀行是中國推進“一帶一路”倡議的重要制度實踐。其中，亞投行是“一帶一路”倡議的核心金融制度。2016年1月開業(yè)的亞投行是中國踐行開放包容、合作共贏理念的生動體現(xiàn)，也是中國提供更多國際公共產(chǎn)品、承擔更多國際責任、完善現(xiàn)有治理體系的重要舉措。2016年7月，亞投行批準了首批四個項目總計5.09億美元，其中，首個公路項目已在巴基斯坦旁遮普省破土動工。亞投行的成立及其成功運作是全球治理的重要創(chuàng)新和發(fā)展，反映出世界經(jīng)濟權(quán)力的重大轉(zhuǎn)移。[13](P12)中國于2014年底出資400億美元設立絲路基金，通過以股權(quán)為主的多種方式為共建“一帶一路”提供資金支持。截至2016年底，絲路基金已簽約15個項目，承諾投資額累計約60億美元，項目覆蓋俄羅斯、蒙古國以及中亞、南亞、東南亞等地區(qū)，涵蓋基礎設施、資源利用、產(chǎn)能合作、金融合作等領域。此外，絲路基金還出資20億美元設立了中哈產(chǎn)能合作基金。[14]在此基礎上，中國在“一帶一路”國際合作高峰論壇上向絲路基金新增資金1 000億元人民幣。同時，亞投行與金磚國家新開發(fā)銀行、世界銀行及其他多邊開發(fā)機構(gòu)將合作支持“一帶一路”項目?？傊?，以亞投行、絲路基金為代表的制度運作不僅是“一帶一路”倡議的重要平臺，也為“一帶一路”國際合作高峰論壇積累了寶貴經(jīng)驗。

中國對“一帶一路”倡議的制度實踐反映出中國對全球治理制度體系的顯著變化，既通過以國際制度和規(guī)則來實現(xiàn)優(yōu)勢互補，推動全球經(jīng)濟包容、可持續(xù)發(fā)展。長期以來，中國在全球治理的角色并不一致，中國對國際機制的態(tài)度包括三個方面：主動投資、積極抵制和被動接受。[15](P146)不過，隨著自身經(jīng)濟力量的增強，以中國為代表的新興國家抱團應對威脅，改變現(xiàn)有不合理的國際秩序，并設置成功的協(xié)商模式和適應方式，能夠引發(fā)國際制度秩序的變化。[16](P162)中國與全球經(jīng)濟治理的互動就是中國全面融入國際體系的具體實踐，從最初的被動的、分散零亂的、話語權(quán)較小的參與實踐到主動的、謀篇布局的、話語權(quán)顯著提升的制度實踐階段。

當前，全球治理合作機制正進入一種多層次并存、功能性細分的時期，任何新機制的產(chǎn)生并不意味著舊機制注定滅亡，新機制與舊機制仍需要和平共處，互補有無，相得益彰。[17](P15)面對逆全球化愈演愈烈的新挑戰(zhàn)，全球治理進程需要在準確把握新走向的基礎上開辟新路徑。作為新型全球經(jīng)濟治理體系的倡導者和建設者，中國面對國際社會日益顯現(xiàn)的復雜性狀況、世界經(jīng)濟復蘇乏力的困境予以積極應對，通過統(tǒng)籌“一帶一路”制度建設，推動世界經(jīng)濟聯(lián)動與包容式發(fā)展，中國已成為引領新型經(jīng)濟全球化的重要力量?？傊?，“一帶一路”制度實踐為克服現(xiàn)有全球發(fā)展赤字和制度赤字提供了中國方案。

三、“一帶一路”國際合作高峰論壇的主要特征

“一帶一路”國際合作高峰論壇是新中國成立以來由中國率先倡導主辦的層級最高、規(guī)模最大的國際性會議?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇具有發(fā)展導向、政府主導、靈活漸進和恪守主權(quán)的系統(tǒng)性特征。同時，與構(gòu)建開放包容、合作共贏的新型國際關系具有內(nèi)在的一致性，致力于打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體和命運共同體。

首先，堅持發(fā)展導向、雙邊多層并進?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇是中國主動構(gòu)建全球治理制度的全新舉措。目前，全球治理面臨嚴重的“發(fā)展缺位”，作為一種新型經(jīng)濟合作機制，“一帶一路”倡議最突出的特征就是它的發(fā)展導向。[18]“一帶一路”國際合作高峰論壇堅持發(fā)展導向，把共同發(fā)展置于核心地位，把發(fā)展經(jīng)濟、消除貧困和改善民生放在開展國際合作的優(yōu)先位置，有效對接全球發(fā)展議程和各國發(fā)展戰(zhàn)略?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇通過中國與沿線國家、國際組織等行為體構(gòu)建雙邊多層的立體性制度框架，為沿線國家特別是政治經(jīng)濟力量弱小的發(fā)展中國家提供了參與全球治理的重要制度平臺。

其次，堅持政府主導、多元包容。“一帶一路”是實現(xiàn)沿線國家互聯(lián)互通和共同發(fā)展的中國方案，共建“一帶一路”是中國政府的倡議，也是中國與沿線國家的共同愿望，沿線各國政府和行政當局在推進過程中發(fā)揮了重要作用。各國領導人參加的圓桌峰會是“一帶一路”國際合作高峰論壇的重點，發(fā)展中國家通過國際合作高峰論壇可以坦誠交流、集思廣益、闡述立場、凝聚共識，擺脫西方話語權(quán)的羈絆，享受廣泛而充分的話語權(quán)。此外，政府間國際組織、非政府組織、跨國公司、企業(yè)及專業(yè)人士等在“一帶一路”推進過程中都會產(chǎn)生重要影響。在“一帶一路”國際合作高峰論壇中，相關國際組織、企業(yè)家、專家學者積極建言獻策，共同規(guī)劃合作愿景。

再次，堅持靈活漸進、調(diào)適彈性。在國際制度設計中，最重要的是需要考慮到國際政治博弈的現(xiàn)實。一定程度的制度空間，如逃避條款(escape clauses)、保留條款(reserve clauses)和延長條款(duration provisions)等，提供了政策協(xié)商的妥協(xié)空間。[19](P269-296)“一帶一路”是目前范圍最廣、跨度最長、最具潛力的國際經(jīng)濟合作帶，地域范圍廣、時間跨度長、涉及領域多，需要沿線國家凝聚更大共識，形成更大合力，付出不懈努力?！耙粠б宦贰痹诤献骼砟?、合作空間、合作領域和合作方式上充分關切沿線各國的實際情況，超越西方國家俱樂部制度模式和正式制度所具有的排他性和準入門檻高的局限性。中國在舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇時，在議題討論、形成動議和推進方式等方面充分兼顧各方舒適度和參與性，堅持可持續(xù)發(fā)展和均衡發(fā)展，落實共商、共建、共享的絲路理念。

最后，堅持恪守主權(quán)、平等協(xié)商。中國不謀求在“一帶一路”制度建設中的領導權(quán)和主導權(quán)，在議題設置、規(guī)則制定、權(quán)力平衡、過程協(xié)調(diào)、爭端解決、危機管控等方面堅持平等性原則，匯聚各方觀點，協(xié)調(diào)不同利益關系，提升規(guī)則運行的服務功能，進而實現(xiàn)集體最優(yōu)化方案。一方面，中國認為“一帶一路”國際合作高峰論壇不回避權(quán)力與利益、成本與收益的分配性功能，但應落腳于增進沿線國家實實在在的經(jīng)濟利益；另一方面，中國反對借國際制度謀求非對稱性利益的制度主導權(quán)和規(guī)則支配權(quán)。

本質(zhì)上，“一帶一路”國際合作高峰論壇的基本特征是由“一帶一路”倡議本身的內(nèi)在屬性和基本內(nèi)容所決定的。正如習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會上的開幕辭中指出的那樣，“‘一帶一路’的核心內(nèi)容是促進基礎設施建設和互聯(lián)互通，對接各國政策和發(fā)展戰(zhàn)略，深化務實合作，促進協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮?！盵20]可以說，“一帶一路”國際合作高峰論壇及其制度構(gòu)建標志著中國主動、系統(tǒng)引領國際制度的新起點。如果說中國與全球治理制度的互動最初是被動參與、局部推進，那么“一帶一路”國際合作高峰論壇則是主動構(gòu)建、全面謀劃的系統(tǒng)性工程。在由國際規(guī)則接受者向規(guī)則締造者轉(zhuǎn)變身份的過程中，“一帶一路”國際合作高峰論壇具有重要的象征性意義?？梢灶A見，隨著“一帶一路”的不斷推進，中國對全球治理和國際制度的系統(tǒng)構(gòu)建將會產(chǎn)生深遠的影響。

四、“一帶一路”國際合作高峰論壇與全球治理轉(zhuǎn)型

長期以來，以國際貨幣基金組織、世界銀行為制度基礎的布雷頓森林體系面臨著很大局限性。西方國家從制度主導者和追隨者的簡單兩分法出發(fā)，遵循權(quán)力政治的霸權(quán)邏輯和無政府狀態(tài)下的等級制，實質(zhì)性地把持議程設置權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，把自身偏好納入這些制度組織中?，F(xiàn)有西方制度平臺制約了國際合作的進程，影響了資源配置效率，因而，越來越無法維護國際社會的共同利益。甚至可以說，現(xiàn)有國際制度體系已經(jīng)成為西方國家進行立場博弈、制度議價的工具，國際組織已被降格為維護自身霸權(quán)的制度因子，進而導致了在應對全球性問題方面的困境。

當前，國際社會需要更加豐富、更加多樣的治理模式和制度平臺。在此背景下，“一帶一路”國際合作高峰論壇的適時召開為推動國際制度架構(gòu)由布雷頓森林體系邁向“一帶一路”經(jīng)濟體系奠定了堅實的制度基礎。國際合作高峰論壇以“加強國際合作，共建‘一帶一路’，實現(xiàn)共贏發(fā)展”為主題，不僅是“一帶一路”倡議在制度層面落實的具體體現(xiàn)，更重要的是，中國通過國際合作高峰論壇構(gòu)建了不同于現(xiàn)有制度模式的新型全球治理制度框架，是通過絲路命運共同體邁向人類命運共同體的重要基礎，對全球治理轉(zhuǎn)型產(chǎn)生深遠影響。

首先，“一帶一路”國際合作高峰論壇是新型的制度實踐。制度實踐堅持制度優(yōu)位，強調(diào)實踐過程是全球治理轉(zhuǎn)型的動力，以此構(gòu)成公正合理的國際秩序。在全球治理轉(zhuǎn)型過程中，制度實踐具有重要的價值，反映了國際實踐對世界事務與國際制度的影響?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇是中國國際制度實踐的最新體現(xiàn)，推動不同行為體、制度和價值理念的包容互動。當前，中國已經(jīng)成為全球經(jīng)濟治理的建設者、世界經(jīng)濟版圖的變革者和國際經(jīng)濟秩序的引領者，在世界舞臺中的重要性不斷提升。盡管中國是“一帶一路”倡議主要的籌備者和出資國，但是，沿線國家同樣具有實實在在的自主裁量權(quán)和決策參與權(quán)，通過集體協(xié)商而非投票權(quán)規(guī)則進行議題設置與方案表決。“一帶一路”倡議的內(nèi)在實質(zhì)決定了國際合作高峰論壇不會謀求單邊主導和權(quán)力集中，更不會形成制度較量和制度對抗。與現(xiàn)有的國際行為規(guī)則和制度架構(gòu)不同，以“一帶一路”國際合作高峰論壇為核心的新型制度架構(gòu)最大程度地避免了西方主導制度的集體行動困境與合法性難題。

其次，“一帶一路”國際合作高峰論壇是新時期中國對國際制度的綜合性運用。國際合作高峰論壇統(tǒng)籌并整合“一帶一路”倡議下的現(xiàn)有國際制度，如亞投行、金磚國家新開發(fā)銀行和絲路基金，提綱挈領，加強規(guī)則制定和政策實施，推動戰(zhàn)略對接和協(xié)調(diào)共進。不過，與亞投行等現(xiàn)有具體制度的差異性在于，“一帶一路”國際合作高峰論壇具有層次高、總體性、前瞻性和綜合性的特征，提升了中國全面參與全球治理的規(guī)則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。國際合作高峰論壇作為統(tǒng)領性的制度架構(gòu)，能夠進一步夯實“一帶一路”倡議的制度基礎，通過建設開放、包容、普惠、平衡、共贏的經(jīng)濟全球化，落實“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲路精神，推動世界經(jīng)濟強勁、可持續(xù)、平衡、包容增長。

再次，“一帶一路”國際合作高峰論壇是提升我國制度性話語權(quán)的創(chuàng)新性舉措。在西方學術(shù)界，制度性話語權(quán)多稱為制度性權(quán)力，并納入國際關系理論與全球治理的范疇之中進行考察。制度性權(quán)力是指那些通過規(guī)則、程序和制度來間接控制他人的權(quán)力。[21](P53)從可衡量與評估的角度看，制度性權(quán)力主要指國際制度框架內(nèi)，各國享有決定權(quán)的配額。[22](P44)把制度性權(quán)力納入話語體系中，形成了制度性話語權(quán)。制度性話語權(quán)的理論來源包括話語權(quán)和制度兩個方面。自米歇爾·?？?Michel Foucault)提出“話語權(quán)”這一概念以來，話語權(quán)研究已經(jīng)在語言學、傳播學、社會學和國際關系學領域均有詳細論述。不過，作為話語權(quán)的新類型，制度性話語權(quán)研究需要更關注國際制度及其實踐。制度組織平臺構(gòu)成了話語權(quán)的具體語境，一定的語境里制造著話語，并通過話語制造著含義。[23](P25)制度性話語權(quán)有助于國家塑造形象、改善認知、溝通情感和影響政策，因而越來越成為衡量一國擁有權(quán)力和國際影響力的重要指標。當前，中國在全球治理中的話語權(quán)主要體現(xiàn)在亞太區(qū)域?qū)用?，在全球?qū)用娴囊?guī)則制定和議題設置方面的話語權(quán)還不夠?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇的召開，通過多邊國際組織實踐，構(gòu)建具有顯著特征的話語秩序，既提升了中國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)，也保障了發(fā)展中國家在國際舞臺的話語地位。

最后，“一帶一路”國際合作高峰論壇是推動制度互動與制度關聯(lián)的積極嘗試。當前，現(xiàn)有國際制度面臨著重要的挑戰(zhàn)，機制封閉化、規(guī)則碎片化十分突出。[2]在推進過程中，中國重視促進“一帶一路”倡議與全球性倡議理念、區(qū)域性組織和沿線重要國家發(fā)展戰(zhàn)略的對接聯(lián)通。在全球倡議方面，“一帶一路”倡議與二十國集團領導人杭州峰會成果、2030年可持續(xù)發(fā)展議程等全球發(fā)展議程對接。在區(qū)域組織層面，“一帶一路”倡議與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟合作、東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃、歐洲投資計劃、非洲基礎設施建設計劃、亞太經(jīng)合組織互聯(lián)互通藍圖等區(qū)域規(guī)劃對接。比如，《絲綢之路經(jīng)濟帶建設同歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設合作對接聯(lián)合聲明》的簽署，得到了歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟成員國的積極響應；“一帶一路”倡議與東盟共同體的建設藍圖對接，推動了中國—東盟關系不斷向前發(fā)展。在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、波蘭、老撾等9個“一帶一路”沿線國家共同開展合作規(guī)劃的編制。比如，“一帶一路”倡議與哈薩克斯坦“光明之路”新經(jīng)濟政策開展聯(lián)通與對接，與蒙古國商定對接“絲綢之路”與“草原之路”，與印尼海上高速公路政策對接，與越南加緊磋商“一帶一路”和“兩廊一圈”合作等。在“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國政府與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)等國際組織簽署了“一帶一路”合作文件；中國政府的相關具體職能部門則與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)、世界經(jīng)濟論壇等國際組織簽署了“一帶一路”合作文件?？傊?，“一帶一路”倡議致力于與現(xiàn)有全球性倡議結(jié)合起來，致力于與沿線現(xiàn)有機制實現(xiàn)對接聯(lián)通，致力于與沿線國家構(gòu)建緊密務實的伙伴關系網(wǎng)絡。

結(jié) 語

“一帶一路”國際合作高峰論壇是中國主動構(gòu)建全球治理機制的系統(tǒng)性、全局性實踐創(chuàng)新，突破了西方治理模式的局限性，展現(xiàn)了包容互鑒、合作共贏的新型絲路治理模式?！耙粠б宦贰眹H合作高峰論壇堅持共商、共建、共享，遵循成員資格開放性、議題范圍包容化、決策程序透明化、決策結(jié)果協(xié)商化，通過打造新型經(jīng)濟合作機制，重塑全球經(jīng)濟再平衡?？梢哉f，“一帶一路”倡議通過堅持發(fā)展導向和規(guī)則導向的有機綜合，塑造了全球治理的新型模式和多元平臺，其中，“一帶一路”國際合作高峰論壇將成為構(gòu)建新型治理模式的制度性保障。

當然，新制度的建立往往需要更高的成本，承擔更大的風險和不確定性。[24](P16)“一帶一路”國際合作高峰論壇作為新型的非正式制度，今后如何建立長效合作機制，以及能否建立成為一個正式的政府間國際制度平臺，值得密切關注并深入研究下去。此外，以國際合作高峰論壇為核心的“一帶一路”制度化建設進程能夠達到什么樣的高度，目前下結(jié)論尚為時過早。不過，可以肯定的是，隨著“一帶一路”國際合作高峰論壇的成功召開，進一步制度化是其今后的發(fā)展方向。中國已經(jīng)表示，“一帶一路”國際合作高峰論壇將定期舉辦，并成立論壇咨詢委員會、論壇聯(lián)絡辦公室等。同時，中國國家發(fā)展和改革委員會成立“一帶一路”建設促進中心，正式開通“一帶一路”官方網(wǎng)站。[25]簡言之，“一帶一路”打造的新型國際制度架構(gòu)為新時期中國國際制度戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和全球治理模式變遷提供了重要的指導方向。

總之，“一帶一路”國際合作高峰論壇的適時籌劃和成功舉行反映出“一帶一路”倡議不是對現(xiàn)有全球經(jīng)濟治理架構(gòu)的局部改造和簡單補充，而是中國對國際制度架構(gòu)與全球治理模式的深謀遠略和謀篇布局。以“一帶一路”國際合作高峰論壇為核心的新型制度架構(gòu)通過引領和協(xié)調(diào)行動共同體的協(xié)同行為，既切實提升了中國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)，也推動了沿線各國的包容和可持續(xù)發(fā)展，通過構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關系，共同推動形成人類命運共同體。

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[責任編輯劉蔚然]

TheLogicofInstitutionsoftheBeltandRoadForumforInternationalCooperation

Wang Mingguo

(School of Law, the Shanghai University of International Business and Economics, Shanghai 201199)

“the Belt and Road” initiative; international institution; Forum for International Cooperation; institutional building; global governance

“The Belt and Road” Initiative is the China’s medium and long term strategy in new period, and is an active exploration of constructing a new model of global governance. After more than three years of plough, the institutional framework of “the Belt and Road” Initiative has formed a preliminary basis, which provides an institutional guarantee for the Belt and Road Forum for International Cooperation. At present, international community needs more rich and diverse governance model and institutional platform. Under this background, the timely convening of the Belt and Road Forum for International Cooperation for the promotion of international institutional framework by the Bretton Woods system to “the Belt and Road” economic system laid a solid foundation of institutions. As a new type of institutional practices, the Belt and Road Forum for International Cooperation persists in development-oriented, government-dominated, flexible asymptotic principle and sovereignty principle, which is the systematic and global institutional innovation of China’s active construction of global governance system. As an informal institution, further institutionalization should be the direction of its future development.

* 本文系中國博士后科學基金第61批面上資助項目“機制碎片化對全球經(jīng)濟治理的挑戰(zhàn)及我國參與的對策研究”(項目號：2017M611479)的階段性成果。

王明國，上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院副教授(上海 201199)，華東師范大學社會學流動站博士后。