論勝任能力管理與中國政府人力資源管理轉(zhuǎn)型*

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論勝任能力管理與中國政府人力資源管理轉(zhuǎn)型*

劉昕，李開龍

勝任能力模型；戰(zhàn)略性人力資源管理；戰(zhàn)略；使命；價(jià)值觀

近十幾年來，世界各發(fā)達(dá)國家政府都陸續(xù)開始將勝任能力模型的構(gòu)建和運(yùn)用作為各級公務(wù)員管理的重要手段，并且將勝任能力管理作為政府向戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要平臺(tái)和基礎(chǔ)。我國中央和地方政府盡管在這方面有過一些探索，但尚未系統(tǒng)性地將勝任能力管理納入政府人力資源管理體系，本文論證了通過強(qiáng)化勝任能力管理實(shí)現(xiàn)我國政府戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)型的意義及其總體思路。

一、勝任能力管理及其在發(fā)達(dá) 國家政府部門的實(shí)踐應(yīng)用

(一)勝任能力管理及其與戰(zhàn)略性人力資源管理的關(guān)系

勝任能力(competency)有時(shí)也被譯為勝任特征、勝任素質(zhì)或勝任力，這一概念的提出者大衛(wèi)·麥克里蘭(David C. McClelland)指出，勝任能力區(qū)別于傳統(tǒng)心理測驗(yàn)的最大特點(diǎn)在于，它是基于特定的工作情境來開發(fā)出來的，因而能夠反映一個(gè)人在特定工作情境中可習(xí)得的和能變化的特征，并且與工作績效之間存在明確、可公開和易于理解的聯(lián)系。[1]勝任能力模型(competency model)是指在特定的職位、職位族、組織以及行業(yè)中承擔(dān)某種具體工作角色時(shí)必須具備的各種勝任能力的組合，它描述了在特定的工作背景下驅(qū)動(dòng)員工產(chǎn)生優(yōu)秀績效的各種知識、技能以及可衡量行為模式的總和。一個(gè)組織既可以開發(fā)針對整個(gè)組織全體員工的勝任能力模型，也可以開發(fā)針對組織中的特定業(yè)務(wù)單位、職能領(lǐng)域、工作流程或者職位的勝任能力模型。[2]勝任能力模型通常必須至少包括兩項(xiàng)基本內(nèi)容：一是勝任能力的名稱及其定義，二是勝任能力的分級定義，即每一項(xiàng)勝任能力都會(huì)區(qū)分出三到五級左右的不同行為表現(xiàn)程度。

勝任能力和勝任能力模型的提出很重要的一點(diǎn)在于，其很好地為戰(zhàn)略性人力資源管理提供了支持。戰(zhàn)略性人力資源管理是一種區(qū)別于傳統(tǒng)人力資源管理的新思想，它在20世紀(jì)90年代首先在私營部門中得到廣泛的應(yīng)用，后來逐漸被推廣到公共部門人力資源管理之中。傳統(tǒng)人力資源管理經(jīng)常受到兩個(gè)方面的批評：一是人力資源管理體系與組織的使命和戰(zhàn)略之間缺乏清晰的聯(lián)系，二是人力資源管理體系內(nèi)部的各個(gè)職能模塊之間缺乏明確的一致性和關(guān)聯(lián)性，各自為戰(zhàn)，甚至相互掣肘。而戰(zhàn)略性人力資源管理則提出，一方面，一個(gè)組織的人力資源管理戰(zhàn)略必須與基于外部環(huán)境和內(nèi)部條件選擇的組織戰(zhàn)略相互吻合；另一方面，組織內(nèi)部的各種人力資源管理政策和實(shí)踐之間也必須保持高度一致，即人力資源管理必須同時(shí)達(dá)到外部契合和內(nèi)部契合兩個(gè)方面的要求。[3]而勝任能力模型的構(gòu)建及其運(yùn)用，恰好保證了組織在上述兩個(gè)方面達(dá)到戰(zhàn)略性人力資源管理的要求。

首先，勝任能力模型的構(gòu)建本身就是從組織的使命、價(jià)值觀以及戰(zhàn)略等組織最高層面的因素出發(fā)的，它比較詳細(xì)地描述了組織成員為實(shí)現(xiàn)組織使命和戰(zhàn)略而必須具備的知識、技能、能力以及更深層次的價(jià)值觀、工作動(dòng)機(jī)、人格特點(diǎn)等特征。因此，通過在勝任能力模型的基礎(chǔ)上實(shí)施招募甄選、晉升任用以及評價(jià)和開發(fā)等活動(dòng)，就會(huì)有助于一個(gè)組織的全體成員或特定群體的成員(比如各級領(lǐng)導(dǎo)者)具有履行組織使命以及達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的更高水平。

其次，勝任能力模型可以整合一個(gè)組織的人力資源管理系統(tǒng)各要素，并且增強(qiáng)各職能之間的凝聚力。它能夠以一種統(tǒng)一和協(xié)同的方式幫助一個(gè)組織做好職位設(shè)計(jì)、人力資源規(guī)劃、招募甄選、績效管理、培訓(xùn)開發(fā)、職業(yè)生涯規(guī)劃或繼任計(jì)劃等人力資源管理各個(gè)模塊中的工作。[4]勝任能力模型在一開始就是為了提高員工甄選的效度、確保任職者的工作績效而建立的，因此，它對于組織改善員工招募和甄選效果具有重要意義。后來，勝任能力模型被進(jìn)一步運(yùn)用于培訓(xùn)開發(fā)、績效管理甚至薪酬管理等多個(gè)人力資源管理領(lǐng)域，甚至成為戰(zhàn)略性人力資源管理的一個(gè)重要基礎(chǔ)。[5][6]在培訓(xùn)與開發(fā)方面，它使組織的人力資源開發(fā)與培訓(xùn)活動(dòng)更有利于提高員工在當(dāng)前以及未來崗位上的工作績效，從而改善培訓(xùn)和開發(fā)活動(dòng)的效果。在績效管理方面，勝任能力模型有助于組織依據(jù)員工在工作過程中表現(xiàn)出來的有效或無效行為，對他們在履行工作職責(zé)以及達(dá)成工作績效方面的能力做出評價(jià)。在薪酬管理方面，勝任能力模型的建立以及基于能力評價(jià)和能力等級評定而建立的薪酬體系，也有利于改善以職位為中心的傳統(tǒng)薪酬體系可能會(huì)帶來的一些不利影響。

(二)發(fā)達(dá)國家政府部門的勝任能力管理實(shí)踐及其主要應(yīng)用領(lǐng)域

由于勝任能力的概念最早是麥克利蘭教授在幫助美國國務(wù)院選拔新聞外交官的過程中提出來的，所以早在20世紀(jì)80年代，勝任能力的概念就首先在新公共管理運(yùn)動(dòng)中被美國和英國政府引入公共部門的組織和文化變革。到90年代后期，以勝任能力模型的構(gòu)建和應(yīng)用為構(gòu)成要素的勝任能力管理已經(jīng)成為政府部門人力資源管理和變革的一個(gè)重要發(fā)展趨勢，大部分發(fā)達(dá)國家的政府都將其作為廣泛的組織變革的一個(gè)部分引入其中。下面，我們簡要總結(jié)若干發(fā)達(dá)國家的勝任能力管理實(shí)踐情況。

1.英國。

英國政府早在20世紀(jì)80年代就開始在公務(wù)員管理中引入勝任能力模型。1979年上臺(tái)的保守黨政府對政府部門和公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行了激進(jìn)的改革，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念指導(dǎo)下開始實(shí)施績效管理，將對公務(wù)員的管理從原來的以投入或過程為中心的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)出為中心的管理。在這種情況下，勝任能力模型的構(gòu)建和使用就為英國政府強(qiáng)化績效管理、重建人力資源管理話語體系提供了重要的工具。英國早期曾對不同級別公務(wù)員提出了不同的勝任能力要求，但從2004年開始，英國正式啟用了一套政府專業(yè)技能框架(Professional Skills for Government，PSG)，試圖構(gòu)建一套適用于全體英國公務(wù)員的統(tǒng)一勝任能力模型，以促使公務(wù)員掌握相關(guān)的技能和經(jīng)驗(yàn)，從而保證政府機(jī)構(gòu)能夠提供有效的公共服務(wù)。這套專業(yè)技能框架包括領(lǐng)導(dǎo)力、核心技能、專業(yè)或角色技能、廣泛的工作經(jīng)驗(yàn)四大部分。除了第四部分僅適用于高級公務(wù)員之外，其他三部分對全體公務(wù)員都適用。

當(dāng)前的最新英國公務(wù)員勝任能力模型是在2012年推出并在2015年修訂的《英國公務(wù)員勝任能力框架(2012—2017)》。該勝任能力模型是為支持英國政府的公務(wù)員改革計(jì)劃以及績效管理體系的實(shí)施而設(shè)計(jì)的，圍繞誠實(shí)、廉潔、公正、客觀四大英國公務(wù)員價(jià)值觀，設(shè)定了確定方向(戰(zhàn)略模塊)、與人共事(人員模塊)、達(dá)成結(jié)果(績效模塊)三大勝任能力模塊以及十種通用能力。每一種通用勝任能力劃分出六種代表不同水平的等級(與英國公務(wù)員的六大行政級別相對應(yīng))，并且詳細(xì)列出了代表每一個(gè)等級水平的具有代表性的有效行為和無效行為。英國全體公務(wù)員都需要具備所有這十大通用勝任能力，但級別越高的公務(wù)員在每一種勝任能力中需要達(dá)到的水平等級也越高。除了這些通用勝任能力之外，英國政府還針對27個(gè)政府內(nèi)部的細(xì)分專業(yè)領(lǐng)域，分別建立了針對這些專業(yè)領(lǐng)域公務(wù)員的27種專業(yè)勝任能力模型。

2.美國。

美國是勝任能力模型理論與實(shí)踐的發(fā)源地，因此在勝任能力模型研究和使用方面也走在前列。美國聯(lián)邦政府人事管理署從20世紀(jì)90年代初期就開始運(yùn)用一種名為封閉式多用途職位系統(tǒng)分析庫(MOSAIC)來對聯(lián)邦政府各種職位進(jìn)行深入的研究，這種研究提供的信息包括近200種聯(lián)邦政府職位所要求的勝任能力模型，共提煉出325項(xiàng)勝任能力。美國聯(lián)邦政府將這些勝任能力模型作為職位設(shè)計(jì)、招募、甄選、績效管理、培訓(xùn)和職業(yè)開發(fā)的重要基礎(chǔ)，從而使所有公務(wù)員都很清楚地知道自己是基于哪些要素被選拔、培訓(xùn)以及評價(jià)的。[7]

值得一提的是美國聯(lián)邦政府的高級公務(wù)員核心勝任能力模型即核心任職資格模型(The Executive Core Qualifications, ECQs)。該模型是美國聯(lián)邦政府對高級公務(wù)員進(jìn)行管理的重要基礎(chǔ)，它是美國聯(lián)邦政府人事管理署在全面研究私營部門和公共部門的勝任能力模型實(shí)踐的基礎(chǔ)上于1994年正式推出的，后來做了一些修訂?，F(xiàn)在的這套勝任能力模型一共包括領(lǐng)導(dǎo)變革、領(lǐng)導(dǎo)人員、結(jié)果驅(qū)動(dòng)、經(jīng)營敏銳、構(gòu)建聯(lián)盟以及基本勝任能力六大模塊和28項(xiàng)勝任能力。其中，基礎(chǔ)勝任能力模塊中包括的6項(xiàng)勝任能力為聯(lián)邦政府公務(wù)員通用素質(zhì)模型，其他五大模塊中的22項(xiàng)勝任能力為高級公務(wù)員專用勝任能力。同樣，每一項(xiàng)勝任能力中分別劃分為六種不同的等級，并且均提供了行為化、可觀察的描述性定義。[8]

3.澳大利亞。

澳大利亞政府對勝任能力模型的重視始于在新公共管理運(yùn)動(dòng)中頒布的《1999年公務(wù)員法》(Public Service Act 1999)，同年頒布的《高級公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)能力框架》(Senior Executive Leadership Capability，SELC)被作為在澳大利亞公務(wù)員內(nèi)部進(jìn)行高級公務(wù)員甄選和開發(fā)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。2004年時(shí)，澳大利亞公務(wù)員委員會(huì)(Australian Public Service Commission)決定拓展原有模型，將其升級為《一體化領(lǐng)導(dǎo)力系統(tǒng)》(Integrated Leadership System，ILS)，其目的是為整個(gè)澳大利亞公務(wù)員隊(duì)伍提供一個(gè)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)的共同語言，確保澳大利亞公務(wù)員隊(duì)伍具有迎接未來挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)能力及其相關(guān)行為。新的《一體化領(lǐng)導(dǎo)力系統(tǒng)》最大的特點(diǎn)在于，首先，它覆蓋了澳大利亞公務(wù)員的各個(gè)層級，而不僅是原來的高級公務(wù)員。其次，它為普通公務(wù)員和中高級公務(wù)員分別確定了具有明顯內(nèi)部聯(lián)系或相似性但存在一定差異的兩套領(lǐng)導(dǎo)勝任能力模型。最后，它還針對每一類公務(wù)員需要具備的勝任能力維度及每一個(gè)勝任能力都做出了概念界定，并提供了相應(yīng)的較為具體的行為描述。不僅如此，該系統(tǒng)還為各機(jī)構(gòu)以及個(gè)人進(jìn)行勝任能力水平的自我評價(jià)提供了工具。

4.加拿大。

加拿大政府早在20世紀(jì)70年代就開始在政府中運(yùn)用各種領(lǐng)導(dǎo)者勝任能力模型。后來在1998年開發(fā)的公共服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)能力模型框架包括14項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)者勝任能力，它第一次將助理副部長級的政府官員也納入其中。但由于這一模型中的勝任能力太多，過于復(fù)雜且比較抽象，再加上公共服務(wù)領(lǐng)域有了一些新的發(fā)展，因此，它在2005年時(shí)被修訂為目前使用的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)能力模型，新的模型將原有的14項(xiàng)勝任能力壓縮成4項(xiàng)主要的勝任能力，同時(shí)每一項(xiàng)勝任能力都對應(yīng)著一些具體的、可觀察的行為，覆蓋范圍則包括從一線主管到副部長的各級公務(wù)員，在2009年時(shí)還在探討拓展到普通公務(wù)員的問題。這樣，該模型就基本上適用于全體公務(wù)員了，它有利于所有公務(wù)員進(jìn)行自我評價(jià)、學(xué)習(xí)以及職業(yè)規(guī)劃。此外，加拿大政府還在關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)能力模型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開發(fā)了針對各個(gè)不同職能領(lǐng)域公務(wù)員(比如財(cái)務(wù)管理人員、人力資源管理人員等)的勝任能力模型。

總的來說，勝任能力模型在發(fā)達(dá)國家政府部門中的運(yùn)用更多地體現(xiàn)在招募與甄選、培訓(xùn)與開發(fā)、績效管理三大領(lǐng)域。盡管在人力資源規(guī)劃和繼任計(jì)劃中也可以應(yīng)用勝任能力模型，但其重要性和得到應(yīng)用的程度要低于前面三個(gè)領(lǐng)域；而勝任能力模型與薪酬管理的關(guān)系是最弱的，在政府部門得到的應(yīng)用也是最少的。首先，在幾乎所有的國家中，勝任能力模型都被運(yùn)用于公務(wù)員的招募和甄選、培訓(xùn)和開發(fā)兩個(gè)方面。在招募和甄選方面，勝任能力模型在政府采用的各種不同甄選方法中被作為重要的甄選標(biāo)準(zhǔn)；在培訓(xùn)和開發(fā)方面，各國政府都會(huì)首先確認(rèn)在公務(wù)員當(dāng)前的勝任水平與勝任能力模型要求的水平之間是否存在差距，一旦發(fā)現(xiàn)存在差距，就會(huì)制定相應(yīng)的培訓(xùn)和開發(fā)計(jì)劃來彌補(bǔ)這種差距，以確保公務(wù)員掌握了充分的提供公共服務(wù)的能力，這種基于勝任能力模型的培訓(xùn)開發(fā)活動(dòng)在各級政府領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)方面運(yùn)用得尤為普遍。其次，在大部分國家中，勝任能力模型被運(yùn)用于績效管理尤其是績效評價(jià)方面，因?yàn)閯偃文芰δＰ椭刑峁┑男袨槊枋鰹榭冃гu價(jià)提供了很好的基礎(chǔ)。英國、加拿大、澳大利亞、比利時(shí)、丹麥等國均在公務(wù)員或高級公務(wù)員的績效評價(jià)中運(yùn)用了勝任能力模型。最后，在一部分國家，比如韓國、英國和美國等將勝任能力管理納入了公務(wù)員的職業(yè)開發(fā)計(jì)劃之中，通常情況下，政府會(huì)利用公務(wù)員的勝任能力評價(jià)結(jié)果來決定他們的職業(yè)晉升可能性以及需要在哪些方面繼續(xù)進(jìn)行開發(fā)。此外，在少數(shù)國家，比如澳大利亞、韓國等在政府人力資源規(guī)劃以及繼任計(jì)劃中使用了勝任能力模型。

二、我國政府勝任能力模型構(gòu)建與應(yīng)用的探索及其存在的主要問題

(一)我國政府部門勝任能力模型構(gòu)建與應(yīng)用的理論與實(shí)踐探索

21世紀(jì)以來，隨著跨國企業(yè)將勝任能力模型引入中國，我國學(xué)術(shù)界和企業(yè)界也逐漸開始在人力資源管理領(lǐng)域建立和運(yùn)用勝任能力模型。我國的一些學(xué)者，比如王重鳴[9]、時(shí)勘[10]等人較早開始嘗試針對不同類型的企業(yè)管理者和領(lǐng)導(dǎo)者開發(fā)勝任能力模型。近些年來，很多學(xué)者也針對我國政府各類不同領(lǐng)導(dǎo)崗位的勝任能力模型進(jìn)行了研究。比如，王登峰等人(2006)開發(fā)了包括七大方面的我國基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任能力模型；[11]鄭學(xué)寶等人(2006)開發(fā)了包括四大維度和45項(xiàng)勝任能力的我國縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)正職的勝任能力模型；[12]趙輝等人(2007)開發(fā)了包括13項(xiàng)勝任能力的我國地市級黨政領(lǐng)導(dǎo)正職的勝任能力模型；[13]李和中、裘錚(2007)對武漢市各級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的勝任能力模型進(jìn)行了研究；[14]胡月星(2007)通過對浙江寧波市700位科處級黨政干部的訪淡，開發(fā)出了包括三大維度以及37個(gè)子項(xiàng)目的地方政府科處級領(lǐng)導(dǎo)干部勝任能力模型；[15]周敏(2012)開發(fā)了包括五大模塊的我國稅務(wù)系統(tǒng)行政執(zhí)法類公務(wù)員的勝任能力模型；[16]方振邦等人(2012)針對我國政府正處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員開發(fā)了包括七大維度和28項(xiàng)勝任能力的勝任能力模型。[17]

在實(shí)踐中，我國中央和地方各級黨政部門也紛紛開展了勝任能力模型構(gòu)建和運(yùn)用的探索，盡管不同的單位在具體的概念名稱上存在一些差異。比如，原國家人事部在2003年頒布了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》(國人部發(fā)[2003]48號)，其中規(guī)定我國國家公務(wù)員應(yīng)具備政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力和調(diào)適能力等九大通用能力，不過，對這些能力僅僅做了簡單的定義，并無詳細(xì)的分級行為描述。

在中央政府下發(fā)了國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架之后，一些地方政府相繼開始開展各級公務(wù)員的勝任能力模型構(gòu)建和運(yùn)用工作。例如，2006年，北京市東城區(qū)人事局依照《中華人民共和國公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》，并結(jié)合東城區(qū)的實(shí)際情況，制定了《東城區(qū)科級及以下公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，其中包括政治鑒別能力、公共服務(wù)能力、業(yè)務(wù)能力等九項(xiàng)能力；2006年3月印發(fā)的《東城區(qū)科級及以下公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)與能力培訓(xùn)指導(dǎo)意見(試行)》的通知(東人字[2006]10號)，要求相關(guān)單位以此為依據(jù)開展科級及以下公務(wù)員能力建設(shè)和培訓(xùn)工作。

2010年7月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了湖北省公務(wù)員局制訂的關(guān)于實(shí)施《湖北省省直機(jī)關(guān)公務(wù)員通用能力席位標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的通知(鄂辦文[2010]56號)，要求省直各單位高度重視能力席位標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，以崗位為平臺(tái)進(jìn)一步細(xì)化崗位能力標(biāo)準(zhǔn)，并且將能力席位標(biāo)準(zhǔn)與公務(wù)員平時(shí)考核、履職問責(zé)、教育培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、選拔任用等管理工作緊密掛鉤。湖北省省直機(jī)關(guān)公務(wù)員通用能力席位標(biāo)準(zhǔn)(試行)分別針對廳級、處級、科級、科員/辦事員四級公務(wù)員分別確定了12項(xiàng)勝任能力。

總之，到目前為止，我國政府部門在勝任能力模型的構(gòu)建及其應(yīng)用方面仍然處于初步探索階段。盡管中央政府的公務(wù)員主管部門原人事部早在2003年就頒布了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》，但一方面這一能力框架僅僅是一個(gè)非常粗淺的框架，只是對每一種能力也做出了簡單的概念界定，但是卻沒有提供細(xì)化的行為化等級描述；而且在現(xiàn)實(shí)中也并未與公務(wù)員的考核和選拔任用等人力資源管理制度之間建立有效的聯(lián)系，因此基本上屬于一種建議性的框架，并未產(chǎn)生實(shí)際的效果。換言之，在我國政府機(jī)構(gòu)中實(shí)際上并沒有建立一套從中央政府到地方政府的完整勝任能力模型體系，因此也就談不上以這種統(tǒng)一的勝任能力模型體系為基礎(chǔ)實(shí)施的勝任能力管理。

(二)我國政府人力資源管理在勝任能力管理缺失下存在的明顯問題

正是由于我國尚未建立統(tǒng)一的公務(wù)員以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部乃至各個(gè)職能領(lǐng)域公務(wù)員的勝任能力模型，結(jié)果造成在現(xiàn)實(shí)中，針對我國廣大公務(wù)員以及各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的整個(gè)管理體系處于松散狀態(tài)，各個(gè)人力資源管理職能模塊之間缺乏必要的聯(lián)系。比如，在國家公務(wù)員招考時(shí)采用的能力評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、對公務(wù)員實(shí)施培訓(xùn)時(shí)針對的能力、對公務(wù)員進(jìn)行考核以及干部選拔任用時(shí)使用的能力評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面，基本上是各自為戰(zhàn)、互不通氣，這樣就導(dǎo)致我國對公務(wù)員包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理仍然處于傳統(tǒng)的人事管理階段，與戰(zhàn)略性人力資源管理所要求的外部契合和內(nèi)部契合的要求相去甚遠(yuǎn)。下面，我們具體從公務(wù)員招考和錄用、公務(wù)員培訓(xùn)、公務(wù)員考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用三個(gè)方面來加以討論。

1.公務(wù)員招考和錄用方面。

我國當(dāng)前的公務(wù)員招考主要包括筆試和面試兩個(gè)階段。筆試主要報(bào)考兩項(xiàng)內(nèi)容，即行政職業(yè)能力測驗(yàn)和申論。其中行政職業(yè)能力測試考察的主要是一些類似于認(rèn)知能力測試或智商測試的題目，內(nèi)容包括言語理解與表達(dá)能力、常識(側(cè)重法律知識運(yùn)用)判斷能力、數(shù)量關(guān)系能力、判斷推理能力以及資料分析能力等等；而申論部分則主要讓考生對所提供的文字材料進(jìn)行分析、概括、提煉和加工等等，重點(diǎn)考察考生的閱讀理解能力、綜合分析能力、提出問題和解決問題能力以及文字表達(dá)能力等等。公務(wù)員面試是由招考公務(wù)員的各黨政單位自行組織的，因此不同單位在面試內(nèi)容、面試方式以及對考生進(jìn)行評價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)等方面差異很大。很顯然，我們可以看出，一方面，我國當(dāng)前在公務(wù)員的考試錄用方面缺乏統(tǒng)一且經(jīng)過信度和效度驗(yàn)證的有效判斷標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對公務(wù)員考試面試的內(nèi)容與公務(wù)員未來的工作績效之間的關(guān)系缺乏實(shí)證檢驗(yàn)；另一方面，在筆試和面試過程中考察的僅僅是公務(wù)員從事公共部門的工作所需具備的一些基本能力或素質(zhì)，并沒有全面覆蓋公務(wù)員為勝任工作以及踐行公共服務(wù)價(jià)值觀所需具備的全部能力。

2.公務(wù)員培訓(xùn)方面。

當(dāng)前，無論是中共中央于2006年1月21日印發(fā)的《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》以及經(jīng)修訂后于2015年10月14日正式印發(fā)的《干部教育培訓(xùn)工作條例》，還是國家公務(wù)員局于2008年6月27日頒布實(shí)施的《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定(試行)》，均未能對公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中應(yīng)當(dāng)提高的具體能力加以明確規(guī)定?！陡刹拷逃嘤?xùn)工作條例》第四章簡要描述了需要對干部進(jìn)行教育培訓(xùn)的內(nèi)容，其中第十九條規(guī)定：“干部教育培訓(xùn)堅(jiān)持以理想信念、黨性修養(yǎng)、政治理論、政策法規(guī)、道德品行教育培訓(xùn)為重點(diǎn)，并注重業(yè)務(wù)知識、科學(xué)人文素養(yǎng)等方面教育培訓(xùn)，全面提高干部素質(zhì)和能力?！倍蠛唵谓忉屃烁刹拷逃嘤?xùn)中的四項(xiàng)主要內(nèi)容，即政治理論教育、政策法規(guī)教育、業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)以及科學(xué)人文素養(yǎng)教育?！豆珓?wù)員培訓(xùn)規(guī)定(試行)》同樣對培訓(xùn)的內(nèi)容僅僅做了非?；\統(tǒng)的規(guī)定，即公務(wù)員培訓(xùn)分為初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。這兩份文件對公務(wù)員或干部培訓(xùn)的具體內(nèi)容尤其是重點(diǎn)針對的各種能力等，都沒有做任何說明。

3.公務(wù)員考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用方面。

在公務(wù)員考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面，我國一直采用基于“德、能、勤、績、廉”的民主測評方式。這種測評模式看起來很規(guī)范，但在實(shí)踐中，在不同的單位以及在不同的運(yùn)用目的之下，民主測評得到具體運(yùn)用的情況卻是五花八門。比如，在對公務(wù)員進(jìn)行考核時(shí)，很多單位僅僅是簡單地直接用這五個(gè)維度從總體上對公務(wù)員進(jìn)行考核，而在有些單位中，則是在每一種維度之下細(xì)分了若干項(xiàng)能力，然后基于這些細(xì)分的能力來對公務(wù)員進(jìn)行考核評價(jià)。在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綜合考核評價(jià)民主測評時(shí)，中組部的文件在“德、能、勤、績、廉”框架下，列出了每一個(gè)維度中應(yīng)當(dāng)包括的若干項(xiàng)考核內(nèi)容，同時(shí)進(jìn)一步針對每一項(xiàng)考核內(nèi)容解釋了評價(jià)要點(diǎn)；而在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施年度考核的民主測評方面，中組部的文件只是在“德、能、勤、績、廉”框架下，列出了每一個(gè)維度的若干項(xiàng)考核內(nèi)容，但是卻沒有針對每一項(xiàng)考核內(nèi)容列出考核要點(diǎn)。同時(shí)，盡管對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)和年度考核時(shí)盡管都采用了“德、能、勤、績、廉”的基本框架，但在每一個(gè)維度的具體考核內(nèi)容方面又存在差異。在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行年度考核時(shí)，班子正職和副職的“德、能、勤、績、廉”中所包括的具體考核內(nèi)容又不一樣。正因?yàn)椤暗?、能、勤、績、廉”這一框架過于籠統(tǒng)，缺乏具體的行為描述作為評價(jià)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，在各種不同情況下評價(jià)的內(nèi)容也不一致。因此在現(xiàn)實(shí)中，民主測評存在主觀性強(qiáng)、區(qū)分度不高、可信度不足等等各種問題，對于考核和選拔任用干部并沒有起到令人信服的決策支持作用。[18][19]

三、通過勝任能力管理促進(jìn)我國政府向戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，我國政府部門的人力資源管理還處于較為傳統(tǒng)的人事管理階段，這種人力資源管理與戰(zhàn)略性人力資源管理的要求相比，存在兩個(gè)比較明顯的缺陷，一是人力資源管理體系與政府機(jī)構(gòu)的使命、戰(zhàn)略以及價(jià)值觀脫節(jié)，導(dǎo)致人力資源管理的導(dǎo)向不清，方向不明，這樣往往導(dǎo)致政府部門的人力資源管理無的放矢，事倍功半。二是各個(gè)人力資源管理職能模塊之間相互脫節(jié)，缺乏內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和一致性，不僅很難形成合力，有時(shí)甚至相互牽制。

然而，我國政府人力資源管理存在的上述兩個(gè)方面的問題根源并不完全在人力資源管理職能本身。事實(shí)上，正是由于我國中央政府以及政府各部門或各機(jī)構(gòu)幾乎從來沒有清晰、明確地提煉過自己的使命、戰(zhàn)略和價(jià)值觀，所以才導(dǎo)致我國政府人力資源管理缺乏靈魂統(tǒng)帥，無法構(gòu)建戰(zhàn)略性人力資源管理體系。由于勝任能力模型本身是圍繞組織的使命、戰(zhàn)略和價(jià)值觀建立起來的，其目的就是確保政府的使命、戰(zhàn)略和價(jià)值觀能夠轉(zhuǎn)化為公務(wù)員、各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為和能力培養(yǎng)；同時(shí)，勝任能力模型能夠?yàn)楣珓?wù)員和各級領(lǐng)導(dǎo)干部的招聘、選拔任用、培養(yǎng)開發(fā)以及績效考核等提供一個(gè)共同的能力平臺(tái)和語言體系。

因此，如果我國政府重視公務(wù)員和各級領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任能力模型的建立及其運(yùn)用，一方面可以促進(jìn)我國政府對使命、戰(zhàn)略和價(jià)值觀的梳理，為政府人力資源管理確定明確的方向，提升政府人力資源管理的層次；另一方面，也有助于實(shí)現(xiàn)政府人力資源管理內(nèi)部各個(gè)職能模塊之間的整合和對話，從而推動(dòng)我國政府向著戰(zhàn)略性人力資源管理的方向不斷前進(jìn)。為此，我們重點(diǎn)需要做好以下三個(gè)方面的工作：

第一，明確政府的使命和戰(zhàn)略。一個(gè)組織的使命描述了該組織在社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任，說明了該組織的性質(zhì)和存在的理由或目的，指明了組織的事業(yè)價(jià)值取向和事業(yè)定位，同時(shí)還能夠使組織中的每一位成員感受到工作的意義和對社會(huì)的價(jià)值，從而激發(fā)他們高尚的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)。因此，不僅企業(yè)界對組織的使命高度重視，各發(fā)達(dá)國家對于使命也非常重視，美國、新加坡、澳大利亞等國的不同政府機(jī)構(gòu)均有明確的組織使命。比如，美國教育部的使命是：“促進(jìn)教育的卓越以及確保公平受教育權(quán)，從而提高學(xué)生的成績，并且為他們參與全球競爭做好準(zhǔn)備”。新加坡衛(wèi)生部的使命是：“促進(jìn)健康以及減少疾病，確保公民能夠享受良好且可負(fù)擔(dān)的醫(yī)療保健，持續(xù)追求醫(yī)療的卓越”。澳大利亞國際事務(wù)與貿(mào)易部的使命則是：“在國際上增進(jìn)澳大利亞以及澳大利亞人的利益”。[20]

發(fā)達(dá)國家的政府機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)略目標(biāo)制訂、日常運(yùn)行以及績效管理等方面都是以組織的使命作為最終指引的，如美國聯(lián)邦政府的各家機(jī)構(gòu)在制訂年度績效目標(biāo)和工作計(jì)劃、在未來五年績效目標(biāo)和工作計(jì)劃時(shí)，都會(huì)首先申明本機(jī)構(gòu)的使命，同時(shí)確保績效目標(biāo)和工作計(jì)劃圍繞組織使命來展開。而我國政府機(jī)構(gòu)盡管都有相對明確的部門職責(zé)和職能范圍界定，但卻沒有明確的使命陳述，這導(dǎo)致各個(gè)政府機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中戰(zhàn)略也比較模糊，工作方向經(jīng)常搖擺，政策也很不穩(wěn)定，造成政府在激勵(lì)公務(wù)員以及與公眾溝通時(shí)遇到很多難題，同時(shí)很多政府機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行力度也較弱。從政府管理的邏輯上來說，使命決定戰(zhàn)略，戰(zhàn)略決定目標(biāo)，目標(biāo)決定了對機(jī)構(gòu)和公共部門工作人員需要達(dá)成的具體結(jié)果性目標(biāo)的確定以及考核評價(jià)，同時(shí)，這些從使命延伸下來的目標(biāo)也決定了，各級領(lǐng)導(dǎo)干部以及普通公務(wù)員為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)具備的知識、技能、能力或素質(zhì)等。因此，我國政府要想實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性人力資源管理，就必須首先明確各政府部門的使命和戰(zhàn)略，這也是政府構(gòu)建公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部勝任能力模型的重要基礎(chǔ)。

第二，清晰制定政府的價(jià)值觀。與對使命陳述的忽略類似，我國政府機(jī)構(gòu)對公共部門價(jià)值觀也同樣沒有給予足夠的重視。發(fā)達(dá)國家的公共部門尤其是政府機(jī)構(gòu)特別重視對公共部門的價(jià)值觀引導(dǎo)以及提供公共服務(wù)者的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)等。而我國雖然提出了要建設(shè)服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)水平，但在實(shí)踐中，對廣大公務(wù)員和各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部卻缺乏明確的公共服務(wù)價(jià)值觀指引，對他們的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)也沒有給予充分的關(guān)注。由于公共服務(wù)價(jià)值觀和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)直接影響著公務(wù)員的工作行為，而透過這些行為又能夠反過來驗(yàn)證一個(gè)公共部門是否有明確和強(qiáng)烈的公共服務(wù)價(jià)值觀。因此，發(fā)達(dá)國家的公私部門尤其是政府機(jī)構(gòu)都會(huì)通過勝任能力模型將他們倡導(dǎo)的公共服務(wù)價(jià)值觀和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)明確體現(xiàn)出來，從而使得公務(wù)員清楚地知道在工作中應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出何種行為，不應(yīng)該表現(xiàn)出哪些方面的行為。而在我國，由于缺乏對公共服務(wù)價(jià)值觀和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的強(qiáng)調(diào)，更缺乏對這些相關(guān)內(nèi)容的行為化描述和明確要求，結(jié)果導(dǎo)致在很多公務(wù)員包括不少領(lǐng)導(dǎo)干部中存在著較為明顯的各種不符合或違背公共服務(wù)價(jià)值觀和公共服務(wù)要求的行為，其中的很多行為已經(jīng)嚴(yán)重影響到了整個(gè)社會(huì)對黨政機(jī)構(gòu)的形象認(rèn)知和信任。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)盡快明確提出我國政府部門的核心價(jià)值觀，并且將這種核心價(jià)值觀細(xì)化為可以觀察的普通公務(wù)員和各級領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際行動(dòng)，從而真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀的落地，而不是使其成為一種空洞的口號。

第三，以勝任能力管理為基礎(chǔ)優(yōu)化或重構(gòu)我國政府的戰(zhàn)略性人力資源管理體系。正如發(fā)達(dá)國家的政府在從人力資源管理向戰(zhàn)略性人力資源管理轉(zhuǎn)型的過程中，幾乎無一例外地將勝任能力模型的建立以及基于勝任能力模型的人力資源管理作為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性人力資源管理的重要手段一樣，我國政府未來的人力資源管理體系建設(shè)總體而言也需要走過這樣一個(gè)階段。通過將政府部門的使命、戰(zhàn)略、價(jià)值觀與公務(wù)員的實(shí)際工作結(jié)合起來構(gòu)建勝任能力模型，不僅能夠確保政府的使命、戰(zhàn)略和價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的實(shí)際行動(dòng)，更好地保證政府使命的達(dá)成以及各項(xiàng)戰(zhàn)略目的的實(shí)現(xiàn)，而且有助于為政府人力資源管理各個(gè)職能模塊之間的溝通和對話提供一個(gè)共同的語言平臺(tái)。

從世界各國的勝任能力模型構(gòu)建和應(yīng)用實(shí)踐來看，政府勝任能力模型不會(huì)是一個(gè)單一的模型，通常需要構(gòu)建以下三類勝任能力模型：一是適用于全體公務(wù)員的基礎(chǔ)勝任能力模型。它反映了政府對公務(wù)員的通用勝任能力的要求，主要體現(xiàn)政府的總體使命、價(jià)值觀和勝任政府工作的核心能力。二是適用于各級領(lǐng)導(dǎo)干部的勝任能力模型。它反映了對政府而言至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)干部需要具備的更高水平的特殊能力要求，這種勝任能力模型可以是結(jié)合公務(wù)員的基礎(chǔ)勝任能力模型提出更高水平的要求，也可以單獨(dú)建立新的一套勝任能力模型。三是與公務(wù)員具體從事的職業(yè)或職位類型相關(guān)的專業(yè)化的勝任能力模型。它重點(diǎn)體現(xiàn)公務(wù)員在從事具體的工作類型時(shí)有助于達(dá)成高績效的專業(yè)化能力要求。

當(dāng)然，構(gòu)建勝任能力模型本身不是目的，最終的目的還是要將勝任能力模型一致性地運(yùn)用于政府人力資源管理的相關(guān)職能領(lǐng)域，為公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔錄用、績效考核、職業(yè)發(fā)展等提供一個(gè)統(tǒng)一的能力框架，從而通過對人力資源管理各個(gè)職能模塊的有效整合，提升政府人力資源管理的效率和整體效果，并且為實(shí)現(xiàn)真正的戰(zhàn)略性人力資源管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯孔偉]

CompetencyManagementandtheTransformationofHRMinChinaGovernment——ThePracticeinSomeDevelopedCountriesandtheTransformingWayinChina

Liu Xin, Li Kailong

(School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872)

competency model; strategic human resources management; strategy; mission; values

The development and use of competency model for civil service management became a widespread practice in many developed countries in recent decades. The competency management became an important platform and basis for governments to transform the traditional HRM to strategic HRM. The competency management did not being used systematically in China civil service management although there were some exploration in central and local governments. This paper discussed the importance of competency management for strategic HRM transformation in China government and the practical way to finish the process.

* 本文系國家社科基金項(xiàng)目(2011)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評的優(yōu)化與完善研究”(項(xiàng)目號：11BGL018)的階段性成果。

劉昕，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；李開龍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生(北京100872)。