農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律制度研究

摘 要：農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”是指將農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離設(shè)置的一種農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”理論的提出充分反映了農(nóng)村土地改革的戰(zhàn)略思想，是黨的十九大關(guān)于農(nóng)村土地改革的方針政策的傳承，是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地制度內(nèi)容的豐富和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：土地改革 三權(quán)分置 調(diào)查報(bào)告

一、調(diào)查背景

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于農(nóng)村改革創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行的重大理論和制度創(chuàng)新。深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，必須放在我國(guó)“三農(nóng)”工作大局中統(tǒng)籌考慮，以鞏固提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)地位和保障國(guó)家糧食安全為基本目標(biāo)并堅(jiān)持“四不”原則；必須有利于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并將其納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局。

二、調(diào)查意義

一直以來(lái)，土地制度問(wèn)題都是我國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離，為順應(yīng)這樣一個(gè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的趨勢(shì)，和農(nóng)戶保留承包權(quán)、愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的需要，就有了“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新。這一制度安排的巧妙之處就在于，實(shí)現(xiàn)了三項(xiàng)權(quán)利的平衡。一方面在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的制度框架下，另一方面又穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三、調(diào)研目的

探析目前我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革情況和政策推行中的問(wèn)題，從而提出解決建議，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、調(diào)查對(duì)象

浙江省義烏市農(nóng)村“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地區(qū)

五、調(diào)查方法

線上問(wèn)卷、線下紙質(zhì)問(wèn)卷發(fā)放、網(wǎng)絡(luò)資料搜集整理以及實(shí)地走訪調(diào)研相結(jié)合。

六、調(diào)查內(nèi)容

（一）義烏市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革措施

1、務(wù)實(shí)創(chuàng)新農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”頂層設(shè)計(jì)。必須在堅(jiān)持宅基地的集體所有制性質(zhì)不改變的前提下，強(qiáng)化用地總規(guī)模控制和規(guī)劃用途管控，確保耕地紅線不突破；保障好農(nóng)戶宅基地分配的資格權(quán)，確保農(nóng)民的基本居住權(quán)利；維護(hù)好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)權(quán)益，顯化和豐富宅基地使用權(quán)權(quán)能，使宅基使用權(quán)能抵押和有條件轉(zhuǎn)讓，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在確?！皯粲兴印钡那疤嵯?，按照自愿、有償?shù)脑瓌t，在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權(quán)以合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。

2、維護(hù)宅基地的村集體所有權(quán)。在核定的村莊規(guī)模范圍內(nèi)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織自主提出規(guī)劃編制意見(jiàn)，明確農(nóng)民建房分配方案，按程序報(bào)批用地。并記載在規(guī)劃上，成為村莊建設(shè)規(guī)劃，在建設(shè)上突出農(nóng)村特色。宅基地可以在本村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)有償調(diào)劑，有需要的農(nóng)戶可以改善住房；鼓勵(lì)在農(nóng)村更新改造當(dāng)中，用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行有償選位，實(shí)現(xiàn)宅基地真正的市場(chǎng)化配置，價(jià)高者得；可以有償退出復(fù)墾為“集地券”，政府按40萬(wàn)元/畝保護(hù)價(jià)回購(gòu)等。

3、建立富有特色的宅基地退出機(jī)制。在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的村莊，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，實(shí)行整村退出方式；在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的村莊，對(duì)于自愿退出宅基地和主動(dòng)放棄宅基地分配權(quán)的農(nóng)戶，允許其有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。對(duì)用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部再分配的騰退宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定退地補(bǔ)償價(jià)格，政府給予每平方米1200元的補(bǔ)助。鼓勵(lì)農(nóng)戶將騰退的宅基地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過(guò)土地整治后以“集地券”的方式在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。

（二）義烏市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”取得的成效

1、保障了農(nóng)民基本居住權(quán)利。義烏是改革地區(qū)探索不同區(qū)域農(nóng)民住房保障多種實(shí)現(xiàn)形式的典型代表，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)外實(shí)際情況對(duì)農(nóng)民給予了不同形式的住房保障。

2、增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。通過(guò)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)和農(nóng)村更新改造，農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋價(jià)值大大提升，租金也穩(wěn)步提高；通過(guò)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和有償退退出等工作，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增加。

3、實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富再分配。有償使用貫穿了宅基地取得、使用到退出的全過(guò)程，促進(jìn)了宅基地的高效配置，有效解決了經(jīng)濟(jì)困難家庭建房資金問(wèn)題。

七、政策推行遇到的困難和問(wèn)題

（一）“三權(quán)分置”確權(quán)登記體系尚未完善

被調(diào)查村委會(huì)工作人員均反映目前的宅基地確權(quán)過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份合理確認(rèn)、建筑面積超標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題經(jīng)常性存在，亟需明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，并形成制度化的成果加以遵循。

（二）流轉(zhuǎn)交易雙方權(quán)益需進(jìn)一步保障

從義烏農(nóng)村對(duì)近年來(lái)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房市場(chǎng)化利用情況看，將流轉(zhuǎn)后的宅基地和農(nóng)房使用權(quán)上升為完整物權(quán)更有利于市場(chǎng)的發(fā)展和穩(wěn)定，有助于推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入宅基地和農(nóng)房使用權(quán)市場(chǎng)。但在轉(zhuǎn)讓的合同期內(nèi)，若發(fā)生拆遷、改造、退出、再轉(zhuǎn)讓等中途變更情況，目前只依靠自行簽訂的協(xié)議及村委會(huì)公證調(diào)解這種模式無(wú)法完全保障雙方權(quán)益。仍需要細(xì)化政策對(duì)其權(quán)利類型以及轉(zhuǎn)讓等情況作出進(jìn)一步明確，調(diào)研中有外來(lái)業(yè)主提出希望得到使用權(quán)證，更好利用房屋資源。

（三）“三權(quán)分置”政策宣傳力度尚待加強(qiáng)

大部分被調(diào)查村民表示對(duì)“三權(quán)分置”政策不太了解，甚至村委會(huì)工作人員也表示平時(shí)各項(xiàng)工作太忙，對(duì)相關(guān)法規(guī)制度的鉆研學(xué)習(xí)不夠到位。

八、對(duì)“三權(quán)分置”發(fā)展的意見(jiàn)建議

（一）盡快完善“三權(quán)分置”登記體系

適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，必然面臨與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地和農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記體系的沖突，比如農(nóng)房所有權(quán)與農(nóng)房使用權(quán)的分設(shè)問(wèn)題，需要國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)部門、不動(dòng)產(chǎn)登記等相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)接協(xié)調(diào)，及時(shí)創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記管理體系。

（二）制定規(guī)范可行的流轉(zhuǎn)機(jī)制

加快與立法部門對(duì)接，盡快明確“宅基地和農(nóng)房使用權(quán)”權(quán)利設(shè)置類別，解決宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的分設(shè)問(wèn)題。進(jìn)一步探索有償使用，探索建立農(nóng)村宅基地有償選位、超標(biāo)宅基地有償使用機(jī)制。

（三）加強(qiáng)“三權(quán)分置”政策文件宣傳解讀。

上級(jí)部門可組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)會(huì)，或?qū)嵉卣{(diào)研指導(dǎo)有關(guān)“三權(quán)分置”政策落實(shí)工作，加深村民對(duì)于政策的知悉與了解，以便政策更好地推進(jìn)落實(shí)，村民更好地保障自身權(quán)益，獲取更大的收益。

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作者簡(jiǎn)介：汪翠（1997—11月） 女，漢族，安徽合肥人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2016級(jí)本科生，法學(xué)專業(yè)。