土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理：理論框架與案例研究

劉建生，黨昱譞，惠夢倩

（1.南昌大學(xué)中國中部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，江西 南昌 330031；2.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院土地研究所，江西南昌 330031）

土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理：理論框架與案例研究

劉建生1，2，黨昱譞1，2，惠夢倩1，2

（1.南昌大學(xué)中國中部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，江西 南昌 330031；2.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院土地研究所，江西南昌 330031）

研究目的：歸納土地整治項(xiàng)目實(shí)施實(shí)踐中的困境，研究土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論框架和典型案例，為土地整治提供理論指引和案例參考。研究方法：田野調(diào)查、訪談、問卷調(diào)查、演繹歸納法。研究結(jié)果：（1）土地整治項(xiàng)目實(shí)施中存在 “管理困境”和“放權(quán)憂慮”兩個(gè)困境，是土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理分析框架的邏輯起點(diǎn)；（2）土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理分析框架既包括內(nèi)部的項(xiàng)目管理，也包括外部的項(xiàng)目治理，并且是項(xiàng)目管理與項(xiàng)目治理的內(nèi)外有機(jī)系統(tǒng)；（3）案例研究表明在項(xiàng)目管理與項(xiàng)目治理兩者協(xié)同作用下，土地整治項(xiàng)目能夠有效實(shí)施和運(yùn)作。研究結(jié)論：（1）土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論框架是對土地整治項(xiàng)目管理中的困境有效回應(yīng)；（2）理論框架與案例研究表明土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理能有效提高項(xiàng)目管理效率。

土地整治；項(xiàng)目管理；協(xié)同治理；案例研究

1 引言：實(shí)踐中的“管理困境”和“放權(quán)憂慮”

土地整治工作在全國范圍內(nèi)廣泛開展、深入推進(jìn)，在保障國家糧食安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護(hù)群眾權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用[1]。土地整治項(xiàng)目不僅投資巨大①為了研究聚焦，本文將土地整治項(xiàng)目限定在主要的農(nóng)用地整治項(xiàng)目上。中國每年投入土地整治項(xiàng)目資金從最初的10多億元，增加到了1000多億元。，而且涉及廣泛的群眾利益[2-3]。在實(shí)踐中，由于對土地整治項(xiàng)目的內(nèi)在特征認(rèn)識不清，忽視了土地整治項(xiàng)目的本質(zhì)屬性和外部相關(guān)方的利益訴求，出現(xiàn)了需要面對的困境和憂慮：

管理困境——嚴(yán)格項(xiàng)目管理帶來的困惑。土地整治項(xiàng)目是由許多單體工程構(gòu)成，按照項(xiàng)目管理的基本制度進(jìn)行規(guī)范管理，使其按照項(xiàng)目計(jì)劃的時(shí)間、資金和進(jìn)度進(jìn)行。由于土地整治項(xiàng)目起步較晚，項(xiàng)目實(shí)施之初參考其他工程“項(xiàng)目管理”方法，嚴(yán)格執(zhí)行“法人負(fù)責(zé)制、公告制度、招投標(biāo)制、合同管理制度、工程監(jiān)理制度及項(xiàng)目審計(jì)制”等制度，這些制度解決了項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)部管理的基本問題，取得了一些有益的效果。由于過分強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目管理，忽視了土地整治項(xiàng)目利益相關(guān)方的利益，導(dǎo)致了部分土地整治項(xiàng)目實(shí)施效果不佳[3-5]，加上土地權(quán)屬調(diào)整的困難，使得地方政府逐漸感覺到了土地整治項(xiàng)目管理的困境②J區(qū)土地整治管理者在實(shí)踐中沒有認(rèn)識到土地整治的特殊性，忽視了相關(guān)方的權(quán)益，特別是項(xiàng)目區(qū)的基層政府沒有參與項(xiàng)目的實(shí)施管理中，導(dǎo)致土地權(quán)屬落實(shí)不了，直接影響了春耕生產(chǎn)，導(dǎo)致了項(xiàng)目區(qū)群眾的集體上訪，在該地區(qū)造成了很大的負(fù)面影響。（簡稱為“管理困境”），這一困境嚴(yán)重影響了土地整治項(xiàng)目實(shí)施者（或管理者）的積極性，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目實(shí)施單位已經(jīng)由原來的“跑著要項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭苤灰?xiàng)目”。

放權(quán)憂慮——“簡政放權(quán)”帶來的憂慮。隨著中央政府治理方式的轉(zhuǎn)型和“簡政放權(quán)”的出臺，土地整治管理機(jī)制大體經(jīng)歷了5次改革[6]，地方政府為了化解“管理困境”，“順勢而為”，創(chuàng)新土地整治實(shí)施模式，將項(xiàng)目管理權(quán)限層層下放③近年來，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開展土地整治，出現(xiàn)了湖南省“四自”模式，廣西省龍州縣“小塊并大塊”的耕地整治，四川省成都市“五自”模式等探索。。項(xiàng)目的實(shí)施和責(zé)任主體逐漸變成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)或者村民，由這些項(xiàng)目主體進(jìn)行實(shí)施、管理或者監(jiān)督。這種實(shí)施方式或者模式的轉(zhuǎn)向，盡管調(diào)動了村集體和村民的積極性，但是，土地整治項(xiàng)目的系統(tǒng)性和整體性被嚴(yán)重忽視，責(zé)任主體的素質(zhì)和能力也顯然不足。土地整治項(xiàng)目管理的簡政放權(quán)和權(quán)力層層下放，使得項(xiàng)目管理的制度約束力被弱化，導(dǎo)致土地整治項(xiàng)目的進(jìn)度、資金和工程質(zhì)量缺乏保障，產(chǎn)生了“放權(quán)憂慮”④在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民自發(fā)組織的土地平整工程，因?qū)嵤┝鞒毯喕?，耕作層下有大量的石塊，不僅造成水土流失，而且無法耕種。在其他幾個(gè)地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，簡化了項(xiàng)目立項(xiàng)、科研、設(shè)計(jì)和驗(yàn)收等程序，項(xiàng)目質(zhì)量，資金安全，工程進(jìn)度等缺乏保障。實(shí)際上，某些省級政府及主管部門對這種轉(zhuǎn)向簡化模式在逐步規(guī)范（包括控制實(shí)施范圍和比例），也證明了“放權(quán)憂慮”這一困境。。

土地整治項(xiàng)目的兩個(gè)困境集中反映了土地整治項(xiàng)目的“不協(xié)同性”，嚴(yán)重影響了土地整治事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。僅按項(xiàng)目管理辦法，忽略了土地整治項(xiàng)目的外部治理屬性，不能有效應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施中的權(quán)屬調(diào)整等難題，會出現(xiàn)“管理困境”；僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的外部治理性而忽略了項(xiàng)目本身的內(nèi)部管理制度，項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和資金缺乏保障。立足于土地整治項(xiàng)目管理的本質(zhì)特征，將土地整治項(xiàng)目的內(nèi)部管理屬性與外部治理屬性結(jié)合起來，建立一個(gè)土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的分析框架[7-8]，可能是克服實(shí)踐中兩個(gè)困境的完善之道。

因此，本文從實(shí)踐中的困境出發(fā)，通過大量的調(diào)研，探索土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論，最后以J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目為例進(jìn)行例證。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文綜合采用田野調(diào)查法、訪談法、問卷調(diào)查和演繹法與歸納法4種方法：（1）田野調(diào)查法：作為土地整治項(xiàng)目的業(yè)主單位代表，與被調(diào)查對象（主要涉及項(xiàng)目區(qū)的干部、村民）共同管理，在項(xiàng)目區(qū)生活一段時(shí)間，從中觀察、了解和認(rèn)識項(xiàng)目所涉主體的反應(yīng)和認(rèn)同度，通過傾聽與引導(dǎo)，記錄和量化，了解土地整治項(xiàng)目管理的實(shí)際需要和自身的客觀條件；（2）訪談法：2015年7月研究小組利用暑假時(shí)間聚焦吉安縣橫江鎮(zhèn)，對項(xiàng)目區(qū)村委主任、理事會會長、村民小組長、19位村民代表進(jìn)行深度訪談，就項(xiàng)目管理和治理的主體、策略、對象和過程等核心問題進(jìn)行深入調(diào)查研究，補(bǔ)充第一手資料；2015年10—11月前往廣西龍州縣、江西省高安市、南昌市，河南省周口市、蘭考縣進(jìn)行調(diào)研，并對江西吉安縣和安福縣進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)研；通過座談會、一對一訪談、現(xiàn)場觀察等形式，梳理了土地整治項(xiàng)目管理存在的困境與憂慮；（3）問卷調(diào)查法:研究小組對參加2015年11月土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)班（珠海班）的人員進(jìn)行了現(xiàn)場問卷①參加培訓(xùn)人員248人，相同單位選出一名代表填寫，共收回45份有效問卷，涉及廣東、安徽、山東、河北、湖北、吉林、河南、湖南、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅11個(gè)省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，層級涉及到省、市、縣三級國土部門（或土地整治中心），9所勘察、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，1所大學(xué)，代表性比較好。，掌握了全國各地土地整治項(xiàng)目狀況，為研究框架的建立以及典型案例奠定基礎(chǔ)；（4）演繹法與歸納法：本文首先立足各地調(diào)查和訪問樣本，對土地整治項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行歸納，結(jié)合“協(xié)同理論”演繹推導(dǎo)出土地整治項(xiàng)目協(xié)同的理論框架，然后，再用個(gè)案研究來印證理論，最后得出概括性的結(jié)論，是演繹與歸納反復(fù)交替的過程。

3 土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論框架

協(xié)同理論是協(xié)同學(xué)與治理理論的交叉理論?！皡f(xié)同”一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代德國物理學(xué)家哈肯（Haken）教授創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)（Synergetic）學(xué)科之中，用以倡導(dǎo)系統(tǒng)要素或子系統(tǒng)之間的相互合作和配合?，F(xiàn)代協(xié)同理論認(rèn)為社會系統(tǒng)具有復(fù)雜性、動態(tài)性和多樣性[9]，協(xié)同有助于整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和各個(gè)子系統(tǒng)的有序化，實(shí)現(xiàn)力量增值[10]。協(xié)同治理通過建立開放性的公共論壇，依托制度化的溝通渠道和對話平臺，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，將公共治理涉及的利益相關(guān)者囊括進(jìn)來，彼此在信任和互惠的基礎(chǔ)上增進(jìn)共識，形成集體決策，組織集體行動，協(xié)調(diào)各方采取一致行動[11-13]，并通過促成多元協(xié)同克服公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的缺陷和困境，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會系統(tǒng)的良好發(fā)展[14]。

目前中國項(xiàng)目治理理論的研究主要集中于廣義的工程領(lǐng)域，很少涉及土地學(xué)科和土地整治工程[15]。項(xiàng)目治理的起點(diǎn)是委托代理理論[16]，涉及利益主體間的監(jiān)督、激勵、風(fēng)險(xiǎn)分配等問題，它能夠彌補(bǔ)項(xiàng)目管理中的不足，協(xié)調(diào)地、系統(tǒng)地處理項(xiàng)目全過程內(nèi)發(fā)生的問題[17-18]。

土地整治項(xiàng)目一方面需要對農(nóng)村的生產(chǎn)、生活空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，另一方面土地整治也是農(nóng)村的公共治理事務(wù)，是公共政策和共同規(guī)則制定和執(zhí)行的對象[7]，因此，土地整治項(xiàng)目的協(xié)同治理應(yīng)該包括內(nèi)部項(xiàng)目管理、外部項(xiàng)目治理以及內(nèi)外部之間協(xié)同互動的運(yùn)行機(jī)制（圖1）。

3.1 土地整治的內(nèi)部項(xiàng)目管理

土地整治內(nèi)部項(xiàng)目管理是項(xiàng)目運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理理論框架的內(nèi)核。項(xiàng)目實(shí)施管理的法人制、公告制、招標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制及審計(jì)制這6項(xiàng)制度及相關(guān)制度的規(guī)范，是項(xiàng)目得以順利運(yùn)行的保障，如圖1的內(nèi)核A部分。中國土地整治項(xiàng)目的法人通常是縣級土地整治機(jī)構(gòu)或者縣級政府專門成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施和管理；土地整治項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)公告制，對項(xiàng)目基本情況公告、項(xiàng)目招投標(biāo)公告、權(quán)屬管理公告等進(jìn)行公告，提高項(xiàng)目實(shí)施的透明度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)的公眾參與，保證土地整治利益相關(guān)方能夠參與到項(xiàng)目決策過程中來，對項(xiàng)目的順利實(shí)施具有重要意義；招標(biāo)制是依照法律的規(guī)定，通過招標(biāo)競標(biāo)的方式選擇最理想的施工單位，保證土地整治項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量；項(xiàng)目合同管理是指在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中，明確規(guī)定工程的數(shù)量質(zhì)量、完工時(shí)間以及獲得報(bào)酬，約束了雙方的行為；工程監(jiān)理是指具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位代表承擔(dān)單位對工程建設(shè)的施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面實(shí)施的專業(yè)化監(jiān)督，并對施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任；審計(jì)制包括了專項(xiàng)審計(jì)和竣工決算審計(jì)，通過這種方式發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金管理中的不足，提高后期土地整治項(xiàng)目的管理水平和資金使用效益。

這些制度對土地整治項(xiàng)目從立項(xiàng)設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程實(shí)施以及后期管理都做了全面的規(guī)范，項(xiàng)目管理者依照制度要求，對項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，控制項(xiàng)目的進(jìn)度與質(zhì)量，對發(fā)生的變更及時(shí)修改，是協(xié)同治理框架內(nèi)部項(xiàng)目管理的有效工具，在這些制度的約束下，土地整治項(xiàng)目能夠順利地運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。

圖1 土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理理論框架Fig.1 The theoretical framework of cooperative governance for the project of land consolidation

3.2 土地整治的外部項(xiàng)目治理

土地整治項(xiàng)目涉及土地整治利益相關(guān)人的切身利益，應(yīng)該由這些多元主體協(xié)商解決、協(xié)同治理。土地整治項(xiàng)目存在其內(nèi)在典型特征，項(xiàng)目內(nèi)部需要嚴(yán)密、科學(xué)、高效的項(xiàng)目管理，但就某些分項(xiàng)和整體而言，行政組織管理和多元主體的協(xié)同治理，其效率、成本、收益將會大于一般的效果。

項(xiàng)目外部治理是通過組織和制度的安排來治理利益相關(guān)方之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系[12]。土地整治利益相關(guān)人在項(xiàng)目實(shí)施過程中各司其職、協(xié)同治理，如圖1的B部分所示：（1）縣級政府具有權(quán)威性和號召力，可以制定方案和辦法，促進(jìn)行政體系內(nèi)的合作；可以對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查；（2）業(yè)主單位或建設(shè)單位對監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工等有關(guān)單位的資質(zhì)進(jìn)行復(fù)核和監(jiān)督；對建設(shè)、監(jiān)理單位的質(zhì)量檢查體系和施工單位的質(zhì)量保證體系等實(shí)施監(jiān)督檢查；在工程竣工驗(yàn)收前，對工程質(zhì)量進(jìn)行等級核定，編制工程質(zhì)量評定報(bào)告，并向竣工驗(yàn)收組提出工程質(zhì)量等級的建議等；（3）參與的相關(guān)政府部門；（4）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；（5）村兩委、社會組織及項(xiàng)目區(qū)群眾代表。社會組織，具有草根性、非營利性、公益性和自愿性等特點(diǎn)，在參與土地整治項(xiàng)目治理中能兼顧項(xiàng)目區(qū)群眾和其他公眾的利益，在反映民眾訴求、化解社會矛盾等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，可以成為政府的幫手，彌補(bǔ)了政府管理的缺失和空白。在土地整治項(xiàng)目的穩(wěn)定和發(fā)展中起到良好的緩沖作用，多主體的協(xié)調(diào)使得土地整治項(xiàng)目效益最大化。

3.3 土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的運(yùn)作機(jī)制

土地整治項(xiàng)目治理是對項(xiàng)目管理的補(bǔ)充，內(nèi)部項(xiàng)目管理與外部項(xiàng)目治理結(jié)合才能將項(xiàng)目預(yù)期效果發(fā)揮出來。僅僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目內(nèi)部管理而忽視項(xiàng)目的外部治理，或者相反，都會將土地整治推向兩個(gè)困境。

面對農(nóng)村土地整治這一公共治理事務(wù)，縣、鄉(xiāng)兩級政府組織、業(yè)主單位、相關(guān)政府職能部門、村兩委、社會組織及項(xiàng)目區(qū)群眾代表等治理主體通過圖1中的C路徑，以對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等進(jìn)行集體選擇和行動, 有益地促進(jìn)和補(bǔ)充土地整治的內(nèi)部項(xiàng)目管理制度——法人制、公告制、招標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制及審計(jì)制，從而形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)[21]。用制度制約項(xiàng)目管理的過程，規(guī)范好外部項(xiàng)目治理的各主體關(guān)系，對中介從業(yè)單位進(jìn)行有效監(jiān)督，發(fā)揮系統(tǒng)協(xié)同功效，形成項(xiàng)目有效運(yùn)行的體制機(jī)制[19]。

協(xié)同治理的多元主體與內(nèi)部項(xiàng)目管理的程序鑲嵌互動，貫徹土地整治項(xiàng)目的前、中、后期整個(gè)過程。在項(xiàng)目前期，縣級政府成立協(xié)同治理中心及領(lǐng)導(dǎo)小組，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，明確鄉(xiāng)級政府及各部門等多元主體之間的分工，制定相關(guān)管理辦法及措施，協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施過程中的矛盾；在工程實(shí)施過程中，由建設(shè)單位和項(xiàng)目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府落實(shí)工作責(zé)任和工作措施，控制項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度，落實(shí)好權(quán)屬調(diào)整方案。在此過程中，多元主體參與到項(xiàng)目過程中來，尤其是村委會、村民代表和社會組織可以通過圖1中的D路徑，對設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的程序和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，既能起到有效的監(jiān)督作用，又能彌補(bǔ)項(xiàng)目管理制度的不足；項(xiàng)目完工后，多元主體要依據(jù)各自職責(zé)，對所負(fù)責(zé)內(nèi)容簽字承諾并接受驗(yàn)收，制定后期管護(hù)的細(xì)則，落實(shí)責(zé)任主體。

4 案例研究：以J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目為例

J縣土地整治項(xiàng)目區(qū)位于H鎮(zhèn)，涉及11個(gè)行政村，項(xiàng)目區(qū)總?cè)丝?2190人，人均耕地1.38畝。各項(xiàng)水利設(shè)施已具有一定基礎(chǔ)，可以利用水庫和河流水源，完全可保證區(qū)內(nèi)農(nóng)田灌溉，通過土地整治可實(shí)現(xiàn)自流灌溉或提水后自流灌溉。項(xiàng)目整治規(guī)模1397.50 hm2，總投資2676.43萬元，該項(xiàng)目于2006年3月立項(xiàng)批復(fù)，2007年9月招標(biāo)。2007年11月動工，2009年12月竣工，2010年4月建設(shè)完工。J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目在內(nèi)部項(xiàng)目管理上，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目實(shí)施管理制度，在項(xiàng)目的外部治理上，充分地利用了多元主體各種的優(yōu)勢，保證了項(xiàng)目實(shí)施順利，進(jìn)度和責(zé)任較好，如今，項(xiàng)目實(shí)施已經(jīng)過去5年，在2015年暑假的調(diào)查評估中，土地整治利益相關(guān)者依然比較滿意，部分例證了土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的效果。

4.1 J縣H鎮(zhèn)土地整治的項(xiàng)目管理

J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施管理嚴(yán)格按照法人制、公告制、招標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制及審計(jì)制這6項(xiàng)制度及相關(guān)制度的規(guī)范，嚴(yán)格按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和合同約定進(jìn)行施工，確保了工程質(zhì)量和資金使用安全。內(nèi)部項(xiàng)目管理的各項(xiàng)制度在各個(gè)階段均有體現(xiàn)：（1）由業(yè)主單位吉安縣土地整理中心及項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府于2005—2006年組織設(shè)計(jì)單位進(jìn)行可行性研究和規(guī)劃設(shè)計(jì)，公布規(guī)劃初步方案，明確土地整治的項(xiàng)目范圍及有關(guān)事宜，同時(shí)公布土地整治的土地權(quán)屬調(diào)整方案，征求項(xiàng)目區(qū)群眾的意見。（2）工程項(xiàng)目實(shí)行公開招投標(biāo)。由縣國土局會同項(xiàng)目所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照《招投標(biāo)辦法》于2007年9月組織公開招投標(biāo)，按照公開、公正、公平的原則確定施工單位，簽訂施工合同。（3）按照公開招標(biāo)制度，遴選監(jiān)理單位，明確雙方責(zé)任和權(quán)利，加強(qiáng)對工程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用等方面的監(jiān)理。（4）施工過程中，如需對施工圖進(jìn)行變更，在批準(zhǔn)后方可實(shí)施。（5）工程竣工檢查驗(yàn)收。在工程已按照規(guī)劃設(shè)計(jì)全面完工后，根據(jù)《土地開發(fā)整理項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》要求，采取現(xiàn)場踏勘、抽樣檢測、專家評估等方法，對項(xiàng)目完成、管理制度、工程質(zhì)量、資金使用與管理、工程管護(hù)等方面進(jìn)行驗(yàn)收。

4.2 J縣H鎮(zhèn)土地整治的項(xiàng)目治理

除了嚴(yán)格按照6項(xiàng)制度等項(xiàng)目管理的規(guī)定以外，J縣H鎮(zhèn)土地整治成功地引入項(xiàng)目的治理的理念。在“業(yè)主單位和建設(shè)單位分離”、“標(biāo)段駐點(diǎn)”、和“專業(yè)統(tǒng)籌非專業(yè)就地安排”上充分進(jìn)行土地整治項(xiàng)目的協(xié)同治理.

（1）業(yè)主單位與建設(shè)單位分離——核心治理主體之間的分工配合。為確保該土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施，J縣H鎮(zhèn)專門成立了土地整治項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會議，討論項(xiàng)目實(shí)施中的問題和矛盾。有意思的是，在充分考慮了鄉(xiāng)級政府對農(nóng)村的管理職能及整治后的權(quán)屬調(diào)整便利，J縣H鎮(zhèn)土地整治將業(yè)主單位的部分權(quán)力分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由其擔(dān)任建設(shè)單位，J縣國土資源局為業(yè)主單位，H鎮(zhèn)政府為建設(shè)單位。由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)級政府協(xié)助業(yè)主單位對施工隊(duì)伍、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程款支付和驗(yàn)收等各項(xiàng)事項(xiàng)的管理，同時(shí)，業(yè)主單位將項(xiàng)目的管理費(fèi)與建設(shè)單位平分，以此激勵鄉(xiāng)級政府的積極性，提高其配合度，減輕了實(shí)施困難，各單位協(xié)同治理如表1。

（2）標(biāo)段駐點(diǎn)負(fù)責(zé)制——協(xié)同治理的合作機(jī)制。業(yè)主與建設(shè)單位分離，必須有一個(gè)協(xié)同治理的機(jī)制，J縣H鎮(zhèn)土地整治實(shí)施“標(biāo)段駐點(diǎn)負(fù)責(zé)制”，即每一個(gè)施工標(biāo)段由業(yè)主單位和建設(shè)單位分別派一名專職工作人員管理標(biāo)段。在具體施工過程中，如確需對施工圖進(jìn)行變更，必須經(jīng)設(shè)計(jì)方、監(jiān)理方以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣國土局駐標(biāo)段代表簽字同意后，再上報(bào)批準(zhǔn)實(shí)施。同時(shí)，工程量的確認(rèn)和工程竣工檢查驗(yàn)收等項(xiàng)目實(shí)施的事項(xiàng)，均需由監(jiān)理方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣國土資源局標(biāo)段駐點(diǎn)共同簽字認(rèn)可。

（3）專業(yè)統(tǒng)籌安排與非專業(yè)就地安排——協(xié)同治理的有益補(bǔ)充。土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)到專業(yè)性較強(qiáng)的設(shè)計(jì)是應(yīng)當(dāng)考慮其特點(diǎn)進(jìn)行專業(yè)統(tǒng)籌安排。例如，電力工程為電力主管部門壟斷設(shè)計(jì)、施工，通過招投標(biāo)難以發(fā)揮應(yīng)有作用，J縣H鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，通過業(yè)主單位和建設(shè)單位共同對2家電力施工單位進(jìn)行議價(jià)，最后統(tǒng)籌安排H鎮(zhèn)的電力施工單位實(shí)施。相反，在非專業(yè)的小額簡易工程易于當(dāng)?shù)匕才?，如田坎等工程，H鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民進(jìn)行施工，不僅省時(shí)、省力，還可以增加農(nóng)民收入，也便于土地權(quán)屬的調(diào)整和后續(xù)維護(hù)工作，是協(xié)同治理的有益補(bǔ)充。

4.3 J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目的協(xié)同治理及其效果

在協(xié)同治理的框架下，J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目管理者對項(xiàng)目內(nèi)部和外部進(jìn)行了有效管理。在內(nèi)部項(xiàng)目管理中，多元主體各司其職，保證了項(xiàng)目的公示到位，招投標(biāo)合法，有效地管理了項(xiàng)目的進(jìn)度，確保項(xiàng)目的質(zhì)量。在項(xiàng)目外部治理中，協(xié)同治理框架恰當(dāng)?shù)靥幚砹藝敛块T與其他政府部門、政府部門與社會組織、多元主體與中介從業(yè)單位的關(guān)系，建立了一系列工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理、合同管理的制度。多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢對項(xiàng)目進(jìn)行了管理，如政府部門還發(fā)動了村民代表和社會組織的積極性，對設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等在施工期間的行為進(jìn)行了有效監(jiān)督。另外，工程項(xiàng)目中實(shí)行招投標(biāo)制，促進(jìn)工程建設(shè)。監(jiān)理單位代表建設(shè)方對工程設(shè)計(jì)單位、施工單位進(jìn)行監(jiān)管，按照合同控制工程建設(shè)的投資、工期和質(zhì)量，使工程如期順利進(jìn)行（表1）。

表1 J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理實(shí)踐一覽表Tab.1 The practice of cooperative governance for the project of land consolidation in H town J county

J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目的多中心協(xié)同治理體現(xiàn)在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效地避免了土地整治項(xiàng)目實(shí)施的兩個(gè)困境，解決了土地整治實(shí)施管理實(shí)踐中的難題，例證了項(xiàng)目管理和項(xiàng)目治理的協(xié)同關(guān)系，驗(yàn)證了本文的土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理理論。

5 結(jié)論與討論

（1）土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論框架不僅體現(xiàn)了土地整治項(xiàng)目的內(nèi)部特征，而且闡述了土地整治項(xiàng)目內(nèi)部管理和外部治理的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)理，證明了在土地整治項(xiàng)目實(shí)施中多中心主體的分工協(xié)作，共同治理土地整治項(xiàng)目實(shí)施中的公共事務(wù)。多元主體的協(xié)同治理，其效率、成本、收益將會大于一般的效果。土地整治項(xiàng)目的內(nèi)部管理和外部治理相互作用、相互影響，協(xié)同作用于土地整治項(xiàng)目，形成優(yōu)良績效。

（2）在實(shí)踐中通常忽視了土地整治項(xiàng)目的本質(zhì)屬性和外部相關(guān)方的利益訴求，出現(xiàn)了項(xiàng)目管理帶來的“管理困境”和簡政放權(quán)帶來的“放權(quán)憂慮”。將土地整治項(xiàng)目的內(nèi)部管理屬性與外部治理屬性緊密耦合起來，真正做到“放而不亂”，應(yīng)該是克服實(shí)踐中兩個(gè)困境的完善之道。

（3）J縣H鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的案例研究，有效地例證了協(xié)同治理的理論分析。J縣H鎮(zhèn)土地整治成功地引入項(xiàng)目協(xié)同治理的理念，一方面嚴(yán)格遵守項(xiàng)目管理制度，另一方面，創(chuàng)新“業(yè)主單位和建設(shè)單位分離”、“標(biāo)段駐點(diǎn)負(fù)責(zé)制”、和“專業(yè)統(tǒng)籌非專業(yè)就地安排”等有效措施進(jìn)行土地整治項(xiàng)目的協(xié)同治理，取得了良好的項(xiàng)目績效。

土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論不僅有效解釋和回應(yīng)實(shí)踐中土地整治項(xiàng)目管理的困境，而且能有效促進(jìn)項(xiàng)目協(xié)同治理的效果，對土地整治項(xiàng)目的頂層制度設(shè)計(jì)具有積極的參考意義。但是，土地整治項(xiàng)目的協(xié)同治理是一種新分析框架，需要在更大范圍的實(shí)踐驗(yàn)證和完善。如何有效協(xié)調(diào)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系、調(diào)動村委、村民以及社會組織的積極性，保證多元主體協(xié)同治理土地整治中的公共事務(wù)？立足于土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理的理論，差異化地選擇項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式？土地整治項(xiàng)目的本質(zhì)特征是什么？這些問題也會對土地整治事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生影響，是值得繼續(xù)研究的方向。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Cooperative Governance for the Project of Land Consolidation: Theoretical Framework and Case Study

LIU Jian-sheng1，2, DANG Yu-xuan1，2, HUI Meng-qian1，2
（1. China Center of Central China Economic Development Research, Nanchang University, Nanchang 330031, China; 2. College of Public Administration, Nanchang University, Nanchang 330031, China）

The purposes of this paper are to explore a theoretical model of governance for the project of land consolidation, which is to be illustrated by the case study. We take J County as an example and make a detailed study on the mode of cooperative governance for the project of land consolidation. Case analysis, field survey, deduction and induction had been used in the paper. The results show that: 1）the project of land consolidation has its unique characteristic. It is the root of the two difficulties i.e., management dilemma and decentralization concern existing in the project. It is also the logic starting point for cooperative governance for the project of land consolidation; 2）the theoretical framework for collaborative governance of land consolidation project includes both internal project management and external project governance, and more important thing is the organic system composed by them; 3）the case study shows that land consolidation projects can be implemented and operated effectively only when we put the internal managementand external governance of the project together, the split between them prove to be a trouble. This paper concludes that the theory of cooperative governance for the project of land consolidation may contribute to explain and guide its practice effectively; it is still a positive reference for the other projects and the rural public affairs management.

land consolidation; project management; cooperative governance; case study

F301.2

A

1001-8158（2016）11-0061-07

10.11994/zgtdkx.20161205.130706

2016-06-23；

2016-11-01

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41561041）；江西省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地研究項(xiàng)目（JD1502）；國土資源部土地整治中心課題“土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理規(guī)范化研究”；江西省吉安縣橫江鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目后期評價(jià)及土地重估登記課題。

劉建生（1975-），男，江西吉安人，博士，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋卣?、空心村治理。E-mai: liujiansheng99@163.com