土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心和方向

馮廣京

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心和方向

馮廣京

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

研究目的：分析土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)，研究提出土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心和方向。研究方法：基于微觀經(jīng)濟學(xué)和土地經(jīng)濟學(xué)理論，結(jié)合中國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略和實踐，從中國土地市場的特殊性入手，分析中國土地市場供需信號傳導(dǎo)、市場主體構(gòu)成和市場供需平衡，探求推進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑。研究結(jié)果：（1）地方政府成為土地市場中的主體并發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成了中國土地市場的特殊性。政府與市場的進退，關(guān)鍵考量是政府對土地市場的把控能力能否優(yōu)于建設(shè)一個相對競爭充分的土地市場。（2）土地市場供需信號失靈的原因，主要來自于土地要素讓渡市場，一方面市場失靈導(dǎo)致企業(yè)追求高利潤過濾真實需求信號而不受市場之制，另一方面地方政府市場定位放大市場有偏信號，兩者共振，形成土地市場整體的有偏預(yù)期，共同引起土地市場失衡。研究結(jié)論： 推進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，（1）關(guān)鍵是引導(dǎo)土地市場向滿足公眾真實需求的方向轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)企業(yè)向轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和發(fā)展方向的轉(zhuǎn)變；（2）重點是逐步實現(xiàn)土地征收市場與土地讓渡市場的對接，實現(xiàn)土地供需信號暢通傳導(dǎo)并有效指導(dǎo)企業(yè)開展?jié)M足公眾需求的生產(chǎn)活動；（3）方向是弱化政府在土地要素讓渡市場和征收市場中的市場主體地位，強化并發(fā)揮政府在土地市場中的管理、監(jiān)督和調(diào)控的作用；（4）途徑是繼續(xù)強化和充分發(fā)揮政府在土地規(guī)劃、土地市場、土地供應(yīng)、農(nóng)地制度改革中的規(guī)制作用。

土地經(jīng)濟；土地市場；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；供需平衡；信號失靈

中國積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并將其確定為一項國家戰(zhàn)略，其意義十分重大。但是，對于中國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略及其實踐，并沒有引起土地科學(xué)研究界的足夠重視，以致筆者在開始撰寫本文時，通過多種方法都未能找到有關(guān)土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論研究文獻。理論研究的意義在于認識和把握實踐，從而支持和指導(dǎo)實踐。理論研究滯后于改革實踐，不僅會使理論研究失去對土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實踐的支持和推動作用，也會影響土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實踐的質(zhì)量。為此，筆者從2016年開始推動土地科學(xué)研究界開展土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究，從2016年下半年開始，先后組織開展了“如何認識土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”[1]、“如何推進土地市場領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”[2]、“如何發(fā)揮土地利用規(guī)劃在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用”[3]、“農(nóng)村土地制度改革如何助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”[4]、“以土地整治促進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”5項專題研究。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革一說，源自于對市場及其市場主體的分析。市場由多個主體相互依存和博弈而構(gòu)成，從市場角度分析，在特定的市場中，這些多個主體不是處于需求方，就是處于供給方，這就使他們及其所處一方的市場環(huán)節(jié)被劃分為需求側(cè)和供給側(cè)。這樣，研究土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點就有了兩個方面的問題：一個是土地市場的構(gòu)成、形態(tài)和特性，另一個是土地市場供給側(cè)的內(nèi)涵及供給決策的形成和結(jié)果。本文針對上面的兩個問題，從經(jīng)濟學(xué)的視角，研究討論中國土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心和方向。

1 中國土地市場的構(gòu)成及其特殊性

1.1 一個理想化的土地市場框架

土地市場是一個有關(guān)土地要素供需市場和土地產(chǎn)品供需市場構(gòu)成的一個復(fù)合市場，如圖1所示[5]。

圖1是一個完整的典型土地市場框架，也是一個完全競爭化的市場。筆者用深色箭頭代表需求，用淺色箭頭代表供給。在這一市場框架中，存在著兩個市場主體，一邊是公眾，一邊是企業(yè)。他們在土地產(chǎn)品市場和土地要素市場中的市場角色是不同的，并且角色互換。理想狀態(tài)下，這一市場中，一方面，公眾以消費者的身份，通過土地產(chǎn)品市場釋放出來對土地產(chǎn)品的需求，企業(yè)則以土地產(chǎn)品生產(chǎn)供給者的身份，根據(jù)公眾在土地產(chǎn)品市場中釋放出來的需求生產(chǎn)并提供相應(yīng)的土地產(chǎn)品，以實現(xiàn)土地產(chǎn)品市場的供需平衡；另一方面，企業(yè)將公眾在土地產(chǎn)品市場中釋放出來的有關(guān)土地產(chǎn)品的消費需求，轉(zhuǎn)化為企業(yè)在土地要素市場中的生產(chǎn)需求，并通過土地要素市場將公眾在土地產(chǎn)品市場中的消費需求表達出來，從而形成了土地要素市場中的土地產(chǎn)品生產(chǎn)的需求，公眾則根據(jù)企業(yè)在土地要素市場表達出來的土地要素配置需求，提供相應(yīng)的土地要素供給，以通過實現(xiàn)土地要素市場的土地供需平衡來滿足土地產(chǎn)品市場中土地產(chǎn)品生產(chǎn)的供需平衡，從而實現(xiàn)滿足公眾對土地產(chǎn)品的需求。在這樣一種完全競爭的理想化市場運行中，土地產(chǎn)品市場中釋放出來的需求是“有效”的，供給也是“有效”的，企業(yè)在實現(xiàn)土地產(chǎn)品市場和土地要素市場角色轉(zhuǎn)變和產(chǎn)品投入產(chǎn)出中，能夠準確地傳達土地產(chǎn)品市場中的消費需求信號，并且能夠通過投入產(chǎn)出的方式滿足公眾在土地產(chǎn)品市場中的消費需求，結(jié)果能夠使得土地要素市場供需的平衡滿足土地產(chǎn)品市場的供需平衡，最終實現(xiàn)土地市場的總體平衡。同時，也使得符合土地市場需求的企業(yè)和行業(yè)獲得效益和發(fā)展的空間，不符合土地市場需求和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展需求的企業(yè)和行業(yè)在完全競爭市場中得到抑制，從而優(yōu)化了土地市場結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了一種良性的市場和經(jīng)濟發(fā)展循環(huán)。

圖1 典型土地市場Fig.1 Typical land market

1.2 中國土地市場的特殊性

實際上，中國土地市場并不是一種完全競爭化的市場，其構(gòu)成及形式有其特殊性，形成了一種變化的市場。在這一市場中，地方政府由土地市場中的“守夜者”（市場監(jiān)管者），變?yōu)槭袌鲋械囊粋€重要的參與主體（圖2）。地方政府作為土地市場中的一個特殊重要的主體，直接參與到土地市場的運行中，成為土地市場運行鏈條中一節(jié)特殊的環(huán)節(jié)（圖3）。無論在土地產(chǎn)品市場還是土地要素市場中，地方政府都深陷其中，承擔著對土地市場供需信號的研判和土地市場供需的調(diào)控決策責任，從而在土地市場中發(fā)揮著決定性的作用（圖4）。

圖2 政府與市場關(guān)系（1）Fig.2 The relation between government and market（1）

圖3 政府與市場關(guān)系（2）Fig.3 The relation between government and market（2）

圖4 政府與市場關(guān)系（3）Fig.4 The relation between government and market（3）

圖5 變化的土地市場Fig.5 The changeable land market

在這樣的市場框架下，土地市場的運行規(guī)則也相應(yīng)發(fā)生了改變。由于政府成為土地市場的主體之一，并實際承擔了土地要素市場的供給責任，成為事實上的土地要素市場中的單一供給方。同時，這一結(jié)果，又將土地要素市場進一步細分為以政府為核心的土地要素征收市場和土地要素讓渡市場（圖5），政府在土地要素征收市場中的角色也進一步轉(zhuǎn)換為需求方，并將其對土地市場供需信號的判斷和作為土地要素讓渡市場供給方的角色需求帶進了土地要素征收市場，從而使公眾對土地要素的供給，由根據(jù)土地產(chǎn)品市場需求信號轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)政府對土地產(chǎn)品市場需求的判斷和導(dǎo)向上，一方面截斷了公眾對土地要素市場供需信號的直接反應(yīng)（圖3），降低了土地要素市場對土地產(chǎn)品市場的反應(yīng)靈敏度；另一方面也強化了政府對土地產(chǎn)品市場供需信號的研判責任和地位，政府直接承擔了對土地產(chǎn)品市場供需信號的研判和調(diào)控的責任，并通過土地要素讓渡市場的供給，調(diào)控企業(yè)的土地需求和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，不僅增加了市場的運行成本，也增加了政府對市場供需信號研判和調(diào)控的責任和成本。這對政府把握土地市場的供需結(jié)構(gòu)、土地供需數(shù)量和質(zhì)量的調(diào)控能力和效率，提出了很大的挑戰(zhàn)。如果政府做出的研判出現(xiàn)偏差，政府對土地要素市場供需的調(diào)控效率也將會下降，并引致土地市場所有主體可能按照政府對市場供需信號的有偏判斷和決策，放大偏差（比如通過加杠桿的方式[6]，迎合有偏的市場供需信號的判斷，放大偏差，甚至造成泡沫），使得市場“看不見的手”難以發(fā)揮自動調(diào)節(jié)市場的功能，從而使得土地市場失靈，引起土地市場效率的下降。地方政府成為土地市場中的主體并發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成了中國土地市場的特殊性。

由此可以判斷，提高中國土地市場效率的關(guān)鍵并不能完全依賴于現(xiàn)實市場自身，現(xiàn)實市場供需信號的判斷和傳輸出現(xiàn)偏差，必然會使現(xiàn)實市場給出的供需信號失靈，依此制定的土地要素供給策略，不能實現(xiàn)提高土地市場效率的目標。同時，也會誘導(dǎo)市場主體在迎合這種土地要素供給策略的同時，加大杠桿[6]，放大偏差，導(dǎo)致市場出現(xiàn)失靈。實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略，實際上反映了政府對這一特殊市場“市場失靈”現(xiàn)象的反思和對經(jīng)濟運行調(diào)控方法和效果總結(jié)分析的結(jié)果。表面上看，是“市場需求信號失靈”，按照“失靈的市場需求信號”引導(dǎo)的供給調(diào)控，加劇了“市場的失靈”；實質(zhì)上則是反映了對市場信號的研判機制和方法出現(xiàn)了“失靈”，亟需撇除“失靈的信號”，以真實的“市場需求信號”，作為制定“正確的供給策略”的依據(jù)，以“正確的供給策略”滿足“真實的市場需求”。這反映了推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的中國策略的本質(zhì)和矛盾，即凸顯并進一步發(fā)揮政府在市場中的主導(dǎo)作用和需要承擔更大的責任，但這也帶來一個問題，即如何才能使政府對土地市場的把控優(yōu)于建設(shè)一個相對競爭充分的土地市場。在這一問題上，存在明顯的對立觀點，雖然對市場失靈的判斷是一致的，但對消除失靈的途徑卻是針鋒相對的[7-8]。

2 “土地市場供需信號失靈”的原因

討論上面提出的問題，首先需要分析的是什么原因造成了“土地市場供需信號失靈”。“土地市場供需信號失靈”并不是說市場不能反映或表達“真實需求”了。事實上，“真實需求”是客觀存在的，但是這一“真實需求”的信號為什么會“失靈”甚至被“屏蔽”呢？

2.1 土地市場供需信號失靈來自于土地要素讓渡市場

土地市場供需信號并不是由土地產(chǎn)品市場直接發(fā)送到土地要素市場的，中間經(jīng)過了土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的接收、過濾和選擇，然后將土地產(chǎn)品企業(yè)經(jīng)過選擇的信號傳遞給土地要素市場，因此土地要素市場反映出的土地要素供需信號存在真實性和準確性的問題。

在完全競爭的市場中，由于土地產(chǎn)品市場的需求直接來自于公眾，而土地要素市場的供給又由公眾直接提供，公眾通過在土地要素市場的供給結(jié)構(gòu)和數(shù)量，約束土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和數(shù)量，土地產(chǎn)品市場生產(chǎn)企業(yè)為實現(xiàn)自身利潤最大化，必須以符合公眾需求的土地產(chǎn)品滿足公眾在土地產(chǎn)品市場中的需求，才能生產(chǎn)出能夠滿足產(chǎn)品市場需求的適銷產(chǎn)品，從而才能獲得產(chǎn)品市場的利潤，進而保證土地產(chǎn)品市場的真實需求能夠反映到土地要素市場中，從而逐步實現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)和數(shù)量的平衡（圖6）。

圖6 土地市場供需平衡的蛛網(wǎng)收斂Fig.6 Cobweb convergence of the land market equilibrium

圖7 土地市場供需平衡的蛛網(wǎng)發(fā)散Fig.7 Cobweb divergence of the land market equilibrium

由于圖5中顯示的變異的土地市場的特殊性，公眾并不能直接參與土地要素讓渡市場，一方面無法通過土地要素供給約束土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)滿足公眾在土地產(chǎn)品市場中的需求，這使得土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)一部分可以忽視公眾需求而追求企業(yè)利潤最大化的生產(chǎn)，另一部分受到產(chǎn)業(yè)保護的特殊企業(yè)可以在不會受到市場懲罰的基礎(chǔ)上，在獲得非正常市場補貼的條件下，繼續(xù)維持低效的生產(chǎn)活動，產(chǎn)出不符合產(chǎn)品市場需求的產(chǎn)品，浪費市場和社會資源；另一方面，公眾面對缺乏滿足自身需求的土地產(chǎn)品市場，不得不尋找自身剛性需求的土地產(chǎn)品的替代品，從而又導(dǎo)致了這些替代品的短缺和價格提升，而公眾的剛性需求轉(zhuǎn)化為對替代品的剛性需求，迫使公眾在力所不能及的條件下，通過加大杠桿的方式，購買剛需土地產(chǎn)品的替代品，生產(chǎn)企業(yè)也通過加杠桿的方式，形成了“失靈”的信號，加大對剛需土地產(chǎn)品替代品的生產(chǎn)，并把這種有偏的土地產(chǎn)品市場需求帶進土地要素讓渡市場，對土地要素讓渡市場的土地供給結(jié)構(gòu)和數(shù)量產(chǎn)生錯覺，這使得土地要素讓渡市場中的供給方，將滿足土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的需求作為讓渡市場平衡的目標，從而導(dǎo)致土地要素市場的供需結(jié)構(gòu)與土地產(chǎn)品市場的真實供需結(jié)構(gòu)和數(shù)量發(fā)生偏離，也會引起社會經(jīng)濟發(fā)展失衡的危機。從土地要素讓渡單個市場看，土地要素的供給和需求存在一種平衡，但是如果僅把土地讓渡市場的情況當作土地市場的情況，一葉遮目，據(jù)此確定的土地要素供給策略不僅會導(dǎo)致土地要素市場和土地產(chǎn)品市場的供需錯配，也會導(dǎo)致對土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)領(lǐng)域土地要素供給錯配，從而導(dǎo)致土地產(chǎn)品市場的失衡，進而引致土地市場的整體失衡。結(jié)果是，地方政府越從滿足土地要素市場中企業(yè)需求的角度考慮供需結(jié)構(gòu)和數(shù)量，越會破壞市場的平衡，形成一種無效的市場，一者造成某些生產(chǎn)過剩，一者造成某些生產(chǎn)“泡沫”。實踐中，許多地方政府有關(guān)部門常常出現(xiàn)這種情況，較為重視土地要素讓渡市場的供需信號，錯將土地要素讓渡市場的供需信號當作了土地市場的供需信號，很少分析和重視將土地產(chǎn)品市場的供需信號引入土地要素市場。比如一些城市政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)常常流露并表達出來，所在地區(qū)土地市場并不存在供給端的問題，其市場需求旺盛，供不應(yīng)求；還有一些地方政府簡單使用供需平衡的理論，把高地價的結(jié)果歸于供應(yīng)不足，而實際上由于土地市場信號不真實，導(dǎo)致市場已經(jīng)失靈，在市場自我調(diào)整機制失靈的條件下，土地要素市場上的引致需求已不能通過簡單的增加供給實現(xiàn)土地要素市場的平衡了（圖7），這樣市場條件下對土地市場中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡原因的分析也就難以真實了[9]。

2.2 市場失靈導(dǎo)致企業(yè)可以追求高利潤，過濾真實需求信號

在圖5表達的市場框架下，由于公眾不能直接參與土地要素讓渡市場的供應(yīng)，從而不能按照公眾對土地產(chǎn)品市場的實際需求，在土地要素征收市場中供應(yīng)土地要素，只能按照政府通過企業(yè)在土地要素讓渡市場中表達出來的失靈的土地產(chǎn)品市場需求供應(yīng)相應(yīng)的土地要素，盡管滿足了企業(yè)在土地要素讓渡市場中的需求，但是這種供給結(jié)構(gòu)和數(shù)量實際上已經(jīng)偏離了土地產(chǎn)品市場的真實需求。因此，在土地要素讓渡市場中表現(xiàn)出來一種畸形現(xiàn)象，即供需平衡規(guī)律失效，某些公眾需求的土地產(chǎn)品種類用地得不到供應(yīng)或供應(yīng)很少，某些公眾需求較少甚至不需求的土地產(chǎn)品種類用地卻供應(yīng)過度，結(jié)果供給土地的數(shù)量并不能平衡土地產(chǎn)品市場的供需，不合理的土地供應(yīng)種類越多，對土地產(chǎn)品市場造成的失衡也越大。

為什么在這樣的土地市場中，企業(yè)可以忽視或無視公眾在土地產(chǎn)品市場中的真實需求呢？主要原因就在于，在原本完全競爭的市場中，公眾可以通過土地要素市場供應(yīng)自身對土地產(chǎn)品市場需求的土地要素結(jié)構(gòu)和數(shù)量，約束、調(diào)控企業(yè)土地產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、數(shù)量的功能喪失，企業(yè)并不會因為生產(chǎn)的土地產(chǎn)品不適應(yīng)公眾需求而受到懲罰，相反部分企業(yè)在產(chǎn)不對銷的情況下還會得到一些地方政府的補貼、支持和地方政府依據(jù)失靈信號做出的調(diào)控的引導(dǎo)和鼓勵，使得企業(yè)不斷開展低效的土地產(chǎn)品生產(chǎn)，造成某些不是真實需求種類土地產(chǎn)品生產(chǎn)的大量庫存、浪費和某些真實需求種類的土地產(chǎn)品生產(chǎn)不能得到支持的結(jié)果。同時，由于公眾無法獲得“真實需求”的土地產(chǎn)品，只能通過加杠桿的方式購買其替代品的方式，也在一定程度上造成了土地產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的“錯上加錯”，導(dǎo)致許多企業(yè)形成有偏預(yù)期，形成無效產(chǎn)能和產(chǎn)品，也導(dǎo)致許多公眾和有關(guān)方面形成有偏預(yù)期，只能以有偏供給產(chǎn)品滿足“真實剛需”，兩者共振，形成土地市場的整體有偏預(yù)期，加大了土地市場的失衡和調(diào)控的難度。目前中國正在大力開展的“三去（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿）一降（降成本）一補（補短板）”正是針對解決這一問題的。

2.3 地方政府市場錯位放大市場有偏信號

一些人把中國土地市場的特殊性歸咎于土地的所有制形式，筆者并不贊同他們的觀點。實際上，西方經(jīng)濟學(xué)家中也有許多人認為政府在市場中的作用也是重要的，比如曼昆也認為公有制是“政府用來解決壟斷問題的第三種政策”[11]。

中國土地市場的特殊性并不都是土地的所有制形式引出的。不管什么樣的土地所有制形式，都不可能構(gòu)成一個完美的完全競爭的市場，“市場勢力”和市場“外部性”都可能導(dǎo)致市場失靈，完全依賴市場自身的修正不僅需要較長的時間成本，而且實際上也是不可能完全實現(xiàn)的。在市場自身修正的過程中，市場的外部性也會改變市場內(nèi)部性平衡的條件，從而導(dǎo)致市場自身力量的平衡變得非常困難。因此，不論土地所有制形式如何，有關(guān)土地市場的健康發(fā)展，都需要市場依靠之外的力量加以平衡，比如發(fā)揮政府在市場中的作用[12]，所以政府發(fā)揮調(diào)控作用的方式、機制和目標才是關(guān)鍵。特別是，對于中國的情況而言，這種現(xiàn)實市場的特殊性既是歷史發(fā)展的選擇，有其客觀性；又是中國經(jīng)濟發(fā)展和社會治理道路的現(xiàn)實基礎(chǔ)，存在政治、經(jīng)濟和社會的必然性和合理性，無視甚至拋開這一歷史發(fā)展和現(xiàn)實存在的基礎(chǔ)，效顰學(xué)步并不是理性的研究思維和方式。

中國土地市場不是一個完全競爭的市場，其特殊性主要來源于地方政府并不僅僅是土地市場的監(jiān)管者，而且事實上也成為身兼土地市場監(jiān)管者和土地市場重要參與者的身份，這使得政府在土地市場中的功能和作用都發(fā)生了相應(yīng)的變化，具有了其他市場主體的一些基本屬性和自身的特殊性。地方政府需要在兼顧土地市場監(jiān)管者身份追求整體市場的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的同時，還需要考慮作為一個土地市場主體平衡自身利益的問題，前者應(yīng)當著眼于整體市場的供需信號和供需平衡，后者則需要著眼于自身的社會和經(jīng)濟利益。

在中國現(xiàn)實的土地市場中，地方政府實際上負有對土地市場運行的監(jiān)管責任，是調(diào)控土地市場健康運行的“一只看得見的手”，在市場出現(xiàn)失靈、市場自身平衡出現(xiàn)問題時，地方政府擔負著維護整體市場健康、協(xié)調(diào)、平衡運行的責任。如果地方政府置身于市場主體之外，居于整體市場之上，有利于并能夠維護以整體市場的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展；如果地方政府也成為市場的主體，一方面不得不考慮其作為市場主體的自身利益，另一方面也很容易受到自身市場主體地位的影響，將自身利益融進判斷和調(diào)控市場的運行之中，在一定條件下，很容易忽視或錯誤判斷市場需求的信號，從而做出不符合市場需求的供給決策，引致土地要素供給結(jié)構(gòu)和數(shù)量偏離土地產(chǎn)品市場的需要，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)和土地產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性錯誤。這種情況很像喬治·斯蒂格勒所說的“政治失靈”[10]。而如何讓這種“政治失靈”能夠在大多數(shù)情況下，小于“市場失靈”是尤其重要的。

為方便分析，假設(shè)圖8中，在土地產(chǎn)品市場中，公眾釋放出的需求信號為A、B、C，如果在完全競爭的市場條件下，企業(yè)提供的土地產(chǎn)品也應(yīng)當是A、B、C，但在非完全競爭市場中，企業(yè)在市場中追求自身利益最大化，選擇了能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的B，過濾掉了A、C，然后將生產(chǎn)B的自身需求釋放到土地要素讓渡市場中，由于地方政府在土地要素讓渡市場中成為唯一的供給方，一方面必然考慮作為土地要素讓渡市場供給主體的責任，需要提供能夠滿足企業(yè)對生產(chǎn)B產(chǎn)品的土地要素需求，另一方面也必然會考慮土地要素供給的來源和成本，也需要提供能夠滿足企業(yè)對生產(chǎn)B產(chǎn)品的土地要素需求。這樣，地方政府必然將土地要素讓渡市場的供給平衡作為主要的目標和考慮，即使看到土地產(chǎn)品市場的需求包括A、B、C，也會忽視甚至無視產(chǎn)品A、C的需求，這是其陷身土地要素讓渡市場供給主體的“理性必然”。所以，我們在一些地方常會聽到和看到，地方政府有關(guān)人士主要關(guān)心土地要素讓渡市場的供需情況，而對土地市場的判斷又都主要來自要素讓渡市場，這樣的結(jié)果必然是放大了市場失靈的信號，并使土地市場失衡。

由于地方政府身為土地要素讓渡市場中供給方的唯一主體，又必然將其滿足土地要素讓渡市場中企業(yè)需求B轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋匾卣魇帐袌鲋械男枨笮盘朆，盡管公眾明知土地產(chǎn)品市場中的真實需求是A、B、C，但是由于隔斷了公眾與土地要素讓渡市場的聯(lián)系，無法通過供需機制平衡企業(yè)生產(chǎn)土地產(chǎn)品的供給和自身對土地產(chǎn)品市場的需求，不得不服從于地方政府在土地要素征收市場中釋放出來的需求B，使得市場這只“看不見的手”失去效率。這樣的結(jié)果，又使得公眾無法在土地產(chǎn)品市場中得到所需的產(chǎn)品，不得不在土地產(chǎn)品市場中尋找剛需產(chǎn)品的替代品，如果企業(yè)提供的土地產(chǎn)品B可以作為公眾的剛需替代產(chǎn)品，則會導(dǎo)致B的供需矛盾，引起價格上漲和企業(yè)追加生產(chǎn)，再次傳導(dǎo)到土地要素市場，繼續(xù)強化這一有偏的信號，使得公眾、企業(yè)和政府都形成有偏的上漲預(yù)期，一再追加杠桿，推動B的價格上漲，土地要素讓渡市場中的供需平衡規(guī)律失效，在土地要素供給臨界點前，供給并不能抑制需求，更不能平抑價格。如果企業(yè)提供的土地產(chǎn)品B不能被作為公眾的剛需的替代產(chǎn)品，企業(yè)提供的產(chǎn)品B就會形成大量積壓，生產(chǎn)越多企業(yè)虧損越大。假設(shè)生產(chǎn)企業(yè)因為各種原因需要保護，地方政府就不得不繼續(xù)滿足這些企業(yè)的需求，地方政府越保護這些企業(yè)，造成的社會負效用越大。如果不保護這些企業(yè)，又可能會引起企業(yè)破產(chǎn)和工人失業(yè)。實際上，這正是我們目前所面臨的困難。這種困難，已經(jīng)很難按照滿足需求的規(guī)則解決了。需求是存在的，但是這種需求被多種原因轉(zhuǎn)變成了有偏的需求，不能反映真實需求。滿足這種有偏需求的生產(chǎn)是低效的，供應(yīng)這種有偏需求生產(chǎn)的要素配置是低效的。公眾的真實需求得不到滿足，供給與真實需求不符，使得整個市場效用下降。

改變這種情況，需要根據(jù)市場的真實需求信號，打破這種循環(huán)。但是，依靠現(xiàn)實市場自身，打破這種循環(huán)是困難的。在市場中占據(jù)主導(dǎo)地位的地方政府，是當前唯一具有這種力量的市場主體，在充分意識現(xiàn)實市場失效的原因和危機的前提下，必須通過要素讓渡市場供應(yīng)的方式，改變現(xiàn)有的市場供需邏輯和平衡方法，不能僅僅從滿足要素讓渡市場平衡的角度供應(yīng)要素，而必須通過滿足土地產(chǎn)品市場需求的角度供應(yīng)土地要素，引導(dǎo)和約束企業(yè)回歸滿足市場真實需求的起點。

圖8 土地市場供需信號失靈Fig.8 Signal failure of land market supply and demand

3 研究結(jié)論

基于以上的分析，很顯然，可以得出以下幾個判斷和政策建議：

（1）推進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，在于政府基于對市場的認識和判斷的基礎(chǔ)上，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步引導(dǎo)土地市場向滿足公眾真實需求的方向轉(zhuǎn)化，逐步引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)向轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，從而逐步實現(xiàn)土地市場的均衡發(fā)展。

（2）推進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，是土地征收市場和土地要素讓渡市場的改革，應(yīng)當逐步實現(xiàn)土地征收市場與土地讓渡市場的對接，實現(xiàn)土地供需信號暢通傳導(dǎo)并有效指導(dǎo)企業(yè)開展?jié)M足公眾需求的生產(chǎn)活動。

（3）推進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，是轉(zhuǎn)變政府在土地市場中的地位和作用，弱化并逐步退出在土地要素讓渡市場和征收市場中的市場主體地位，強化并發(fā)揮政府在土地市場中的管理、監(jiān)督和調(diào)控的作用。

（4）推進土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的途徑，是繼續(xù)強化和充分發(fā)揮政府在土地規(guī)劃制定、土地市場建設(shè)、土地供應(yīng)方式、農(nóng)地制度改革中的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，規(guī)制土地市場的健康、持續(xù)發(fā)展。

（References）：

［1］ 編輯部召開“如何認識土地領(lǐng)域的‘供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革’” 專題研討會［EB/OL］ . http://www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/ch/ reader/view_news.aspx?id=20160720023841358.

［2］ “如何推進土地市場領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研討會”在上海召開［EB/OL］ . http://www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/ch/ reader/view_news.aspx?id=20160901101433707.

［3］ 編輯部召開“如何發(fā)揮土地利用規(guī)劃在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用”專題研討會［EB/OL］ . http://www.chinalandscience.com. cn/zgtdkx/ch/reader/view_news.aspx?id=20160929105201353.

［4］ 編輯部召開“農(nóng)村土地制度改革如何助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”專題研討會［EB/OL］ . http://www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/ ch/reader/view_news.aspx?id=20161031101114415.

［5］ 高鴻業(yè). 西方經(jīng)濟學(xué)（上冊）［M］ . 北京：中國經(jīng)濟出版社，1996：21.

［6］ 于祥明. 杠桿上的樓市：一二線城市房價已現(xiàn)“非理性上漲”［EB/OL］ . 中國證券網(wǎng)，http://news.cnstock.com/news/sns_ yw/201609/3900555.htm，2016 - 09 - 14.

［7］ 張維迎. 為什么產(chǎn)業(yè)政策注定會失敗？［EB/OL］ . http://www.rmlt.com.cn/2016/0907/439314.shtml，2016 - 09 - 18.

［8］ 林毅夫. 經(jīng)濟發(fā)展有產(chǎn)業(yè)政策才能成功［EB/OL］ . 中國經(jīng)營網(wǎng)，http://www.cb.com.cn/linyifu/2016_0913/1168706.html，2016 -09 - 18.

［9］ 北京將公布土地供給情況：證明樓市是由貨幣推升［EB/OL］ . 中國青年網(wǎng)，http://finance.youth.cn/finance_gdxw/201609/ t20160911_8644531.htm.

［10］ （美）曼昆（Mankiw. N. G）. 梁小民，譯. 經(jīng)濟學(xué)原理（上冊）（Principles of Economics）［M］ . 北京：機械工業(yè)出版社，2006：274.

［11］ （美）曼昆（Mankiw. N. G）. 梁小民，譯. 經(jīng)濟學(xué)原理（上冊）（Principles of Economics）［M］ . 北京：機械工業(yè)出版社，2006：130.

［12］ （美）曼昆（Mankiw. N. G）. 梁小民，譯. 經(jīng)濟學(xué)原理（上冊）（Principles of Economics）［M］ . 北京：機械工業(yè)出版社，2006：9 - 10.

（本文責編：陳美景）

Focus and Direction of the Land Supply-side Structural Reform

FENG Guang-jing
（China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this study is to analyze the essence of the land supply-side structural reform and to put forward its focus and direction. Method employed is that based on the micro-economics and land economics theory as well as China’s strategy for the supply-side structural reform and its practice, taking the particularity of China’s land market as the entry point, it analyzes the signal conduction of supply and demand in China’s land market, the main actors of market and supply and demand equilibrium as well as explore the path of facilitating the land supply-side structural reform. The results show that 1）local governments become the main actors of the land market and play a leading role, which formed the particularity of China’s land market. With regard to relationship between the government and the market, the key point is whether the government’s ability to control the land market can better than a relatively sufficient competitiveland market. 2）The signal failure in land market supply and demand mainly results from land transfer market. On the one hand, market failure leads to the issue that enterprise filters the real needs of signals to pursuit high profits, which is not restrained by the market system. On the other hand, the market-oriented role of local governments enlarges the market biased signal. The resonances caused by the above two reasons form a biased expectation of the land market as a whole and cause the land market imbalance. It is concluded that in order to promote the land supply-side structural reform, 1）the key points are to guide the direction conversion of land market so as to meet the real needs of the public and to transform the mode of production and development direction of production enterprise. 2）The focus is to gradually link land expropriation market and land transfer market, to realize the smooth transfer of the market’s signals on land supply and demand, to guide enterprises to carry out production activities to meet the needs of the public. 3）The direction is to weaken the main actor position of the government in the land transfer market and the land expropriation market, to strengthen and well play the government’s roles of management, supervision and regulation in the land market. 4）The approach is to continue to strengthen and fully play the regulation role of the government in land planning, land market, land supply and rural land system reform.

land economy; land market; supply-side structural reform; equilibrium of supply and demand; signal failure

F301.0

A

1001-8158（2016）11-0004-09

10.11994/zgtdkx.20161205.132148

2016-09-05；

2016-10-31

國土資源事業(yè)費項目“土地學(xué)科進展與土地科學(xué)前沿問題研究”（TD161602-01）。

馮廣京（1957-），男，山西陽泉人，研究員。主要研究方向為土地經(jīng)濟與政策，土地科學(xué)基礎(chǔ)理論研究。E-mail: fenggj@139.com