基層政府社區(qū)警務(wù)的調(diào)解職能研究

劉世敏

1.大竹縣人民政府法制辦公室，四川 大竹 635100；2.大竹縣行政執(zhí)法培訓(xùn)中心，四川 大竹 635100

基層政府社區(qū)警務(wù)的調(diào)解職能研究

劉世敏1，2*

1.大竹縣人民政府法制辦公室，四川 大竹 635100；2.大竹縣行政執(zhí)法培訓(xùn)中心，四川 大竹 635100

社區(qū)警務(wù)工作包含調(diào)解功能，上級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為其提供了組織保障，我國(guó)重視基層調(diào)解的歷史傳統(tǒng)為其提供了深厚積淀?；鶎由鐓^(qū)矛盾糾紛具有多發(fā)性、地域性、易導(dǎo)致極端事件等特點(diǎn)，明確這些規(guī)律，便于社區(qū)警務(wù)工作人員對(duì)癥下藥，提高糾紛調(diào)解效能。社區(qū)警務(wù)工作存在調(diào)解執(zhí)行度、資源有限、模式與理念等局部問題，有待進(jìn)一步完善。為此，必須加大社區(qū)警務(wù)對(duì)口支援力度，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)，以便更好發(fā)揮社區(qū)警務(wù)工作的調(diào)解功能。

基層政府；社區(qū)警務(wù)；和諧社會(huì)；矛盾糾紛；大調(diào)解

自從黨的十六屆六中全會(huì)召開以來，構(gòu)建“和諧社會(huì)”、“和諧社區(qū)”成為許多地方工作的重點(diǎn)推進(jìn)方向。和諧社會(huì)的基本特征之一就是民主法治，而十八屆四中全會(huì)更是高舉依法治國(guó)的偉大旗幟，更加細(xì)致入微地將“民主法治”理念貫徹到關(guān)系我國(guó)國(guó)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的各個(gè)方面?；鶎幼鳛樯鐣?huì)發(fā)展的基石，是檢驗(yàn)法治文明實(shí)現(xiàn)程度的重要風(fēng)向標(biāo)，因此黨和國(guó)家歷來重視基層社區(qū)法治工作，近年來發(fā)生在基層的個(gè)別極端事件更是凸顯了基層社會(huì)治安綜合治理的重要性。為將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，防止事態(tài)擴(kuò)大而地區(qū)穩(wěn)定，黨中央適時(shí)提出了“大調(diào)解”理念，特別賦予了基層公安機(jī)關(guān)在防范與化解人民群眾內(nèi)部矛盾方面的重要使命，而社區(qū)警務(wù)工作自身所具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，又便于“大調(diào)解”理念在基層社區(qū)的有貫徹?？梢哉f，社區(qū)警務(wù)工作的基本價(jià)值取向與中央“大調(diào)解”理念具備一致性，我們必須在實(shí)踐中豐富和發(fā)展社區(qū)警務(wù)工作的方式方法，提高服務(wù)品質(zhì)，爭(zhēng)取讓人民群眾在每件社區(qū)警務(wù)工作中都能感受到民主法治與公平正義。

一、基層社區(qū)警務(wù)工作的人民矛盾調(diào)解功能初探

(一)社區(qū)警務(wù)工作的雙層含義

“社區(qū)警務(wù)”一詞源自西方警察學(xué)體系，一般認(rèn)為其具備雙層含義。首先，社區(qū)警務(wù)是一種理念，屬于思想意識(shí)范疇，內(nèi)涵較寬；其次，它還是一種戰(zhàn)略決策，指的是抽象警務(wù)工作理念的實(shí)踐化操作途徑。無論從理念層面，還是從實(shí)踐層面而言，社區(qū)警務(wù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容都應(yīng)包括基層矛盾調(diào)解，力爭(zhēng)以一種相對(duì)柔性而靈活務(wù)實(shí)的手段將民間矛盾消滅在較小而可控范圍內(nèi)。

(二)社區(qū)警務(wù)工作包含糾紛解決事宜

在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)同時(shí)具備行政與司法雙重功能。司法功能主要通過與法院、檢察院等等司法機(jī)關(guān)分工合作預(yù)防與打擊刑事犯罪來實(shí)現(xiàn)，而其行政功能的內(nèi)容比較靈活、豐富與多元，越來越多地通過柔性手段實(shí)現(xiàn)，例如設(shè)立社區(qū)警務(wù)工作室，以點(diǎn)帶面，有效輻射一定地域范圍內(nèi)的人民群眾，方便解決他們的戶口辦理、遺失物掛失與領(lǐng)取等常見問題，更為重要的是，社區(qū)警務(wù)工作屬于上級(jí)公安機(jī)關(guān)的一線排頭兵，承擔(dān)著為上級(jí)機(jī)關(guān)分擔(dān)工作壓力的重要職責(zé)，而且社區(qū)警務(wù)工作還是整體公安工作的一扇窗，群眾可以通過對(duì)社區(qū)警務(wù)工作的評(píng)判來實(shí)現(xiàn)對(duì)一個(gè)地區(qū)公安工作的大概認(rèn)識(shí)，所以各地都比較重視社區(qū)警務(wù)建設(shè)。鑒于硬性解決問題的高成本性與后遺癥效應(yīng)，很多基層警務(wù)工作室都把低成本、高效率視為解決問題的重要價(jià)值取向，而調(diào)解就是及時(shí)而有效地化解民間糾紛、保障社區(qū)秩序的主要手段。黨中央以及省市負(fù)責(zé)人多次強(qiáng)調(diào)并重視社區(qū)警務(wù)，習(xí)總書記在浙江工作期間就表示：“只有切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，才能切實(shí)把不穩(wěn)定因素化解在基層”，社區(qū)警務(wù)工作室就是基層組織的典型代表之一。

英國(guó)警務(wù)專家約翰·阿德森認(rèn)為：社區(qū)警務(wù)的重要價(jià)值在于“能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)公眾的治安責(zé)任感和積極參與感”。筆者認(rèn)為基層民眾參與社會(huì)治安綜合治理的重要方式不僅有舉報(bào)犯罪線索，還包括自身及其矛盾對(duì)立主體主動(dòng)參與由社區(qū)警務(wù)工作者居中斡旋的三方解紛格局。所以從廣義角度來看，調(diào)解民間糾紛是社區(qū)警務(wù)工作“參與性”的重要體現(xiàn)。

(三)我國(guó)社區(qū)糾紛解決工作的歷史傳承

我國(guó)歷來重視社會(huì)治安綜合治理，并將調(diào)解工作視為解決社會(huì)問題的最佳途徑之一?？v觀我國(guó)歷朝歷代，民間糾紛的調(diào)解途徑主要有以下幾點(diǎn)：第一，家族內(nèi)部調(diào)解，往往通過同一尊姓內(nèi)部較有威望的族長(zhǎng)、家長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)。第二，街坊鄰里好友協(xié)助調(diào)解，多適用發(fā)生在鄰里之間的糾紛，這在今天看來更多屬于“相鄰關(guān)系”的范疇。第三，基層政府及相關(guān)社區(qū)組織調(diào)解。例如有史書載：“起釁甚微，故著飭差協(xié)同鄉(xiāng)保查明理處復(fù)奪，毋輕涉訟?！北砻鞴糯耖g糾紛的重要解決途徑之一就是依靠政府小吏、以鄉(xiāng)老為代表的基層社區(qū)力量來解決。良好的歷史基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)、文化積淀，為當(dāng)代我國(guó)的社區(qū)工作提供了重要參考。

二、基層社區(qū)矛盾糾紛的特點(diǎn)

社區(qū)通常包括城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)兩種形態(tài)，而無論在城市還是鄉(xiāng)村，人民群眾之間的矛盾糾紛都主要集中在家庭矛盾、鄰里關(guān)系、公共秩序等方面。

(一)社區(qū)民間糾紛具有多發(fā)性

社區(qū)是人類聚居與生存的主要單位，絕大多數(shù)人都主要在特定社區(qū)內(nèi)度過。社區(qū)生活本質(zhì)就是特定人群以一定公共資源為基礎(chǔ)的集體生活，所以因資源分配問題，以及人際交往細(xì)節(jié)問題而產(chǎn)生矛盾糾紛的概率較大。通常而言，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛主要圍繞相鄰關(guān)系以及傳統(tǒng)文化習(xí)俗而展開，比如因通風(fēng)采光排水等問題以及婚喪習(xí)俗等問題引發(fā)的矛盾糾紛，就屬于社區(qū)警務(wù)工作經(jīng)常要解決的難題。

(二)社區(qū)矛盾糾紛是一些極端事件的導(dǎo)火索

社區(qū)矛盾糾紛往往都起因于小事，但如果矛盾爭(zhēng)執(zhí)各方互不相讓，而且負(fù)面情緒相交，則往往容易導(dǎo)致矛盾沖突升級(jí)為重特大惡性事件。最近幾年，發(fā)生農(nóng)村的因夫妻不和而釀成的滅門慘劇引發(fā)了社會(huì)各界的高度關(guān)注。例如安徽省鳳臺(tái)縣的一起滅門慘案駭人聽聞，一名51歲的父親殘忍殺害小兒子一家四口。倘若社區(qū)工作者能盡早發(fā)現(xiàn)類似矛盾爭(zhēng)執(zhí)的苗頭并早做工作，估計(jì)類似慘劇便不會(huì)輕易上演。

(三)社區(qū)矛盾糾紛具有地域性

民間糾紛最常見的導(dǎo)火索為經(jīng)濟(jì)利益沖突，而不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化特征都有一定差異，這就決定了社區(qū)矛盾糾紛也具有一定的地域性，比如城鄉(xiāng)結(jié)合部，可能因拆遷、房租等問題引發(fā)的社區(qū)糾紛較多，礦區(qū)圍繞礦產(chǎn)資源的社區(qū)矛盾較多，海濱地帶可能發(fā)生農(nóng)戶之間因漁業(yè)資源或淺灘分配問題而產(chǎn)生的矛盾糾紛等。

(四)社區(qū)矛盾糾紛具備群策群力的解決能力

中華文化是中庸文化、和諧文化，社區(qū)矛盾糾紛主體往往并不希望事態(tài)擴(kuò)大，而傾向于低調(diào)解決。以交通事故為例，有媒體調(diào)研統(tǒng)計(jì)，交通事故發(fā)生后，矛盾糾紛雙方首先傾向給“熟人”打電話，這些“熟人”既可能是地方官員，還可能是親朋好友、街坊鄰里，甚至專家，其次才找交警隊(duì)。特別是在基層生態(tài)環(huán)境下，發(fā)生矛盾后，找熟人談心、評(píng)理與撮合解決，是絕大多數(shù)社區(qū)居民的首選。與基層群眾聯(lián)系密切的社區(qū)警務(wù)工作人員自然也往往在矛盾糾紛主體所言的“熟人”之列，相應(yīng)地解紛工作就具備社會(huì)心理文化基礎(chǔ)。

三、基層社區(qū)警務(wù)工作在民間調(diào)解方面的優(yōu)勢(shì)

首先，社區(qū)警務(wù)工作室從屬于上級(jí)公安機(jī)關(guān)，前者是后者的有機(jī)組成部分，后者為前者提供強(qiáng)大的組織保障。社區(qū)警務(wù)制度的目的是彌補(bǔ)基層警力的不足，其組成人員一般并無獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，而只有輔助配合上級(jí)公安部門的義務(wù)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)為社區(qū)警務(wù)提供了組織保障，涉及人員、技術(shù)、資質(zhì)等方面。在社區(qū)警務(wù)工作人員調(diào)解過程中，如果遇到權(quán)限、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、法律與政策等困惑時(shí)，還可通過向上級(jí)公安部門匯報(bào)的方式獲得后者的組織支持。

其次，社區(qū)警務(wù)工作室具備信息集散與基層政府、社會(huì)團(tuán)體、上級(jí)部門等單位的溝通協(xié)調(diào)功能，屬于聯(lián)通各方的辦事神經(jīng)中樞。社區(qū)警務(wù)不單純以解決治安問題為己任，而是服務(wù)一方的全能辦事機(jī)構(gòu)，村民或城鎮(zhèn)居民除了可以在社區(qū)警務(wù)工作室完成戶籍申辦等本屬于公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事，還可以獲取養(yǎng)老等方面的必要快捷辦事信息，及時(shí)社區(qū)警務(wù)工作室自身解決不了的問題，也可聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)，從而發(fā)揮了神經(jīng)中樞的作用，踐行了“人民公安為人民”的使命，營(yíng)造了警民一家親的良好氛圍。調(diào)解工作的成效如何，群眾是否樂意找社區(qū)警務(wù)工作室調(diào)解，在很大程度上取決于基層干群關(guān)系、警民關(guān)系的融洽程度，基層社區(qū)警務(wù)工作者一般直接來源于地方群眾，具有良好的口碑與聲望，與各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都能保持暢通聯(lián)絡(luò)，這就便于基層群眾及時(shí)表達(dá)自己的關(guān)切，就各方矛盾爭(zhēng)議充分暢談自身看法，從而便于工作人員明確各方矛盾爭(zhēng)議焦點(diǎn)以對(duì)癥下藥，盡可能徹底解決各方糾紛。

再次，社區(qū)警務(wù)工作具備良好的歷史積淀與實(shí)踐基礎(chǔ)，與后期提出的大調(diào)解思想具備一脈相承性。黨和政府歷來重視基層群眾的呼聲，早在革命根據(jù)地時(shí)期就重視軍民、干群關(guān)系，誕生于根據(jù)地的馬錫武司法方式，就是司法干部密切聯(lián)系群眾的典型代表。長(zhǎng)期的歷史積淀使當(dāng)代社區(qū)警務(wù)工作具備深厚的歷史積淀，群眾基礎(chǔ)扎實(shí)。

最后，社區(qū)警務(wù)工作的內(nèi)容決定了工作人員對(duì)基層矛盾糾紛的規(guī)律、特點(diǎn)有比較充分的認(rèn)識(shí)，便于尋找矛盾糾紛的結(jié)癥所在，而廣泛的人際關(guān)系網(wǎng)可以幫助工作人員充分動(dòng)員矛盾糾紛各方親友鄰里等參與解紛過程，提高解決問題的效能，也便于各方監(jiān)督與鞏固調(diào)解效果。

四、基層社區(qū)警務(wù)工作在調(diào)解方面的問題與完善建議

第一，法律效力與執(zhí)行力度尚存商榷之處。在我國(guó)的調(diào)解工作格局中，存在法定調(diào)解與人民調(diào)解兩類形式，法定調(diào)解多集中于法院辦案過程中，人民調(diào)解則形式比較靈活，居委會(huì)、村委會(huì)、婦聯(lián)、街坊鄰里、工會(huì)等都可能成為人民調(diào)解的主體。從定位角度講，社區(qū)警務(wù)工作室并不具備類似于法院所掌握的法定調(diào)解功能，而一般屬于民間調(diào)解的范疇。民間調(diào)解具有自愿性，調(diào)解結(jié)果不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解雙方對(duì)結(jié)果不滿的，可以選擇起訴。由于定位于人民調(diào)解，所以社區(qū)警務(wù)工作人員扮演的角色更多有“和事老”的味道，假如當(dāng)事人反悔，則調(diào)解工作可能前功盡棄。為了有效緩解社區(qū)警務(wù)工作調(diào)解功能強(qiáng)制力較差的問題，有些地方開始試驗(yàn)將社區(qū)警務(wù)調(diào)解結(jié)果與法院對(duì)接，凡是不執(zhí)行社區(qū)警務(wù)工作室調(diào)解結(jié)果的，均可以具狀向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這就有效保障了社區(qū)警務(wù)調(diào)解結(jié)果的可執(zhí)行性，也保障了社區(qū)警務(wù)工作的權(quán)威。

第二，調(diào)解所需的資源投入局限。同其他公共資源一樣，社區(qū)警務(wù)工作室及其人員與設(shè)施配備都存在不同程度的稀缺性，個(gè)別地區(qū)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平局限而無法設(shè)立足夠的社區(qū)警務(wù)工作室，或雖然存在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，但人員配備情況不容樂觀，這就在一定程度上造成了社區(qū)警務(wù)工作缺口，從而不方便基層群眾矛盾糾紛的調(diào)解事宜。這就啟發(fā)我們要將公共資源向社區(qū)警務(wù)工作傾斜，加大老少邊窮地區(qū)對(duì)口支援，將貧困地區(qū)的社區(qū)警務(wù)工作室變成普法、掃盲與溝通社會(huì)各界的紐帶，最大限度發(fā)揮政府對(duì)人民群眾的一站式靈活服務(wù)能力，應(yīng)積極培養(yǎng)熟悉地方情況的本土社區(qū)警務(wù)工作人員，改善他們的待遇，提供社區(qū)警務(wù)工作者的工作積極性。

第三，調(diào)解理念與模式單調(diào)。一些社區(qū)警務(wù)工作人員處于績(jī)效考慮，將協(xié)助上級(jí)公安機(jī)關(guān)破案列為工作的首要位置，重刑事犯罪而情民事工作的慣性思維客觀存在，這就影響了工作人員調(diào)解的積極性、主動(dòng)性。因此個(gè)別社區(qū)警務(wù)工作人員應(yīng)調(diào)整工作理念，變被動(dòng)調(diào)解為主動(dòng)調(diào)解，除了積極查找破案線索輔助上級(jí)立功以外，還應(yīng)主動(dòng)深入群眾，經(jīng)常走家串戶，洞察群眾疾苦，盡量在排查中找出矛盾的苗頭，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從而以最低的成本為社會(huì)治安綜合治理工作奠定基層維穩(wěn)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

社區(qū)警務(wù)工作中的調(diào)解功能與最近幾年提出的“大調(diào)解”理念具備一致性，前者是后者的具體表現(xiàn)形態(tài)，后者是前者的政策與理念指導(dǎo)。通過調(diào)解功能的有效實(shí)現(xiàn)，社區(qū)警務(wù)工作室在防范與化解基層社區(qū)矛盾糾紛，保障一方安寧，協(xié)助上級(jí)公安機(jī)關(guān)抓好社會(huì)治安綜合治理等方面具有重要地位。應(yīng)繼承和發(fā)展源自我國(guó)古代的“以和為貴”、“重視調(diào)解”優(yōu)良傳統(tǒng)，加強(qiáng)基層特別是中西部老少邊窮地區(qū)的社區(qū)警務(wù)制度建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)警務(wù)工作的調(diào)解優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)法定調(diào)解與人民調(diào)解的全方位、多層次互動(dòng)，從而為法治中國(guó)奠定良好的社區(qū)安定基礎(chǔ)。

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劉世敏(1988-)，女，漢族，四川達(dá)州人，碩士研究生，大竹縣人民政府法制辦公室，辦事員，主要從事行政法，民商法等方面研究。

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