積極福利視角下農(nóng)村老人日間照料中心問(wèn)題及對(duì)策研究*
——以河北、河南、山西個(gè)案為例

楊曉暉

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001

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積極福利視角下農(nóng)村老人日間照料中心問(wèn)題及對(duì)策研究*
——以河北、河南、山西個(gè)案為例

楊曉暉*

鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001

積極福利思想自提出以來(lái)，對(duì)全球社會(huì)福利政策發(fā)展的影響較大，以河北、河南、山西三地的農(nóng)村老人日間照料中心個(gè)案為例，從積極福利的研究視角出發(fā)，分析目前我國(guó)農(nóng)村老人日間照料中心的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題有總體數(shù)量上升，地區(qū)分布不平衡，農(nóng)村與城市差距大；成立多為擺設(shè)；服務(wù)對(duì)象定位混亂；服務(wù)人員配備不足等問(wèn)題，并利用積極福利的思想提出解決目前農(nóng)村養(yǎng)老日間照料中心問(wèn)題的對(duì)策建議，促進(jìn)農(nóng)村老人日間照料中心朝著積極福利的方向發(fā)展。

積極福利；農(nóng)村老人；日間照料中心

當(dāng)前，我國(guó)已提前進(jìn)入了老齡化社會(huì)，2015年底我國(guó)60歲以上老年人口已經(jīng)占總?cè)丝诘?6.1%，65周歲以上老年人約占總?cè)丝诘?0.5%。[1]2000年，農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口總數(shù)的65.8%；2006年若按戶籍分類，農(nóng)業(yè)戶口的老年人口占全國(guó)老年總?cè)丝诘?1.26%。[2]2011年，我國(guó)農(nóng)村老齡化水平為15.4%，比全國(guó)平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)，明顯高于城市，[12]雖然農(nóng)村人口老齡化程度高于城市，但農(nóng)村應(yīng)對(duì)老齡化的能力明顯弱于城市，隨著人口老齡化的加速，引發(fā)農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的急劇增長(zhǎng)，如何有效地滿足農(nóng)村老年人不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，完善農(nóng)村養(yǎng)老方式是我國(guó)目前面臨的緊要問(wèn)題。在為農(nóng)村老人提供養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，農(nóng)村老人日間照料中心在應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化問(wèn)題中扮演了重要角色。通過(guò)運(yùn)用積極福利的思想，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村日間照料中心的問(wèn)題，積極引導(dǎo)和組織農(nóng)村老人日間照料中心的發(fā)展，完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施及養(yǎng)老方式，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村老人日間照料中心蓬勃發(fā)展。

一、積極福利理論下的農(nóng)村老人日間照料中心

(一)農(nóng)村老人日間照料中心

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)“未富先老”和家庭規(guī)模的日益小型化，使得個(gè)人無(wú)論在養(yǎng)老精力還是經(jīng)濟(jì)上都要承擔(dān)更多，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化。[9]社區(qū)日間照料中心作為新型的養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生，并在全國(guó)廣泛試行，已成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的重要組成部分。[8]社區(qū)老人日間照料中心是為“社區(qū)內(nèi)生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人為主的日托老年人提供膳食供應(yīng)、個(gè)人照顧、保健康復(fù)、娛樂(lè)和交通接送等日間服務(wù)的設(shè)施”[10]。農(nóng)村老人日間照料中心，主要也是為在農(nóng)村社區(qū)生活能夠自理、基本能夠自理及半失能的老人提供膳食供應(yīng)、個(gè)人照料、保健康復(fù)、娛樂(lè)和交通接送等日間服務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)施。

(二)積極福利理論下農(nóng)村老人日間照料中心

近幾年農(nóng)村老人日間照料中心在我國(guó)試點(diǎn)并積極的推進(jìn)，其建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程應(yīng)符合積極福利理念。其一，吉登斯主張“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”，積極福利理論強(qiáng)調(diào)責(zé)任和權(quán)利相統(tǒng)一、鼓勵(lì)人們參與。[6]我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村日間照料中心的過(guò)程中，政府確實(shí)有不可推卸的責(zé)任，但是作為公民在享受權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任。其二，吉登斯主張建立社會(huì)投資型國(guó)家，取代“福利國(guó)家”，倡導(dǎo)社會(huì)福利投資的多元化和民主化。社區(qū)日間照料中心不僅需要政府主抓建設(shè)，同時(shí)需要各方共同參與到建設(shè)老人日間照料中心，不僅要形成自上而下的福利分配，還要形成自下而上的福利爭(zhēng)取。其三，積極福利拋棄“預(yù)后關(guān)懷”，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，應(yīng)采取積極措施去解決農(nóng)村老人日間照料中心問(wèn)題。其四，新的平等觀要求“平等不再單純是一種空間位置，而是社會(huì)準(zhǔn)入的權(quán)利，不論這種準(zhǔn)入是在社會(huì)哪個(gè)方位，而更深的涵義是體現(xiàn)了人的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)獲得問(wèn)題”[7]，農(nóng)村老人日間照料中心服務(wù)的人群是農(nóng)村老人，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后于城市發(fā)展，農(nóng)村老人很容易受到社會(huì)的“排斥”和擁有“社會(huì)準(zhǔn)入”的權(quán)利，也就無(wú)法更好的體現(xiàn)人的發(fā)展和獲得的機(jī)會(huì)。

二、目前農(nóng)村老人日間照料中心的問(wèn)題

(一)總體數(shù)量上升，地區(qū)分布不平衡

據(jù)國(guó)務(wù)院2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，“全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施11.6萬(wàn)個(gè)，其中社區(qū)2.6萬(wàn)個(gè)，互助型6.2萬(wàn)個(gè)”。同時(shí)2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，各地區(qū)分布不均衡，覆蓋率水平相差甚遠(yuǎn)。全國(guó)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率分布并不是按照經(jīng)濟(jì)水平的高低明顯分布，而是受政策因素影響，呈現(xiàn)地區(qū)分布的不均衡。如“河北、內(nèi)蒙古、湖北、甘肅等省區(qū)將農(nóng)村互助幸福院建設(shè)作為重大民生工程和惠民利民實(shí)事，專門下發(fā)政策文件”[11]，這些地方的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率明顯要高一些。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因之一是當(dāng)?shù)卣兔裾看罅ν菩猩鐓^(qū)服務(wù)建設(shè)，進(jìn)而造成農(nóng)村日間照料中心覆蓋率不均衡。這在一定程度上也說(shuō)明社區(qū)日間照料中心的發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平程度并不總是呈正相關(guān)的關(guān)系。

(二)成立多為擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際作用

農(nóng)村老人日間照料中心成立的初衷是為了滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，為農(nóng)村老年人提供中午飲食、午間休息、文化娛樂(lè)、康復(fù)保健、日間照顧、情感慰藉和上門服務(wù)等。在走訪山西高平、河北邯鄲肥鄉(xiāng)縣等農(nóng)村地區(qū)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村老人日間照料中心目前很多只是擺設(shè)，根本沒(méi)有發(fā)揮居家、互助養(yǎng)老的實(shí)際作用，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)中心數(shù)量逐年遞增，但類似只是作為擺設(shè)而沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際作用的卻大量的存在，數(shù)量的增長(zhǎng)并不能真正代表我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的提升，增強(qiáng)抵抗農(nóng)村日益嚴(yán)重的老齡化的能力，要看這些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)之后是否真正發(fā)揮了應(yīng)有的作用，而不只是為了湊數(shù)量和充當(dāng)政績(jī)的工具。

(三)服務(wù)對(duì)象定位混亂，定位不準(zhǔn)確

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，以保障三無(wú)、五保、高齡、獨(dú)居、空巢、失能等為重點(diǎn)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)利用社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老兩類功能，主要為家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)，在農(nóng)村，逐步向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務(wù)。農(nóng)村老人日間照料中心服務(wù)的對(duì)象區(qū)別很大，有些地方日間照料中心實(shí)際是農(nóng)村互助幸福院，是互助養(yǎng)老的性質(zhì)，所以在服務(wù)對(duì)象的選擇基本是60歲以上身體健康，能自理的老人，如河北邯鄲肥鄉(xiāng)縣部分農(nóng)村地區(qū)。但是有些同樣是兼具農(nóng)村互助幸福院性質(zhì)的日間照料中心，針對(duì)的服務(wù)對(duì)象則包含很多，如信陽(yáng)市羅山縣部分農(nóng)村地區(qū)。通過(guò)對(duì)這兩個(gè)地區(qū)農(nóng)村觀察，肥鄉(xiāng)縣部分農(nóng)村服務(wù)對(duì)象的選擇存在范圍稍窄，條件苛刻現(xiàn)象。而羅山縣平橋區(qū)部分農(nóng)村則明顯存在服務(wù)設(shè)施有夸大宣傳的成分。因此，農(nóng)村日間照料中心服務(wù)對(duì)象的定位要貼合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，不能停留在紙面上的宣傳而定位服務(wù)對(duì)象。

(四)服務(wù)人員配備不足，缺乏各方支持

農(nóng)村老人日間照料中心還存在一個(gè)重要的短板就是人員配備不足，人員配備不足雖然在城市日間照料中心也存在同樣的困境，但是城市的人員配備明顯好于農(nóng)村，在城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較好，政府可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)于社區(qū)日間照料中心，或依靠各種社會(huì)組織及高校開展的志愿服務(wù)活動(dòng)，都為城市老年人日間照料中心提供了充足的服務(wù)人員。而農(nóng)村受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，各種社會(huì)組織及志愿活動(dòng)很難直接服務(wù)于農(nóng)村，農(nóng)村服務(wù)人員配備不足問(wèn)題顯得更加突出。走訪的河北肥鄉(xiāng)縣部分老人互助幸福院服務(wù)人員加上院長(zhǎng)只有兩三個(gè)人；在信陽(yáng)市羅山縣的部分老人日間照料中心只有一位農(nóng)村婦女作為服務(wù)人員。

三、積極福利視角下完善農(nóng)村日間照料中心的對(duì)策建議

(一)主張無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)村老人形成互助養(yǎng)老觀念

責(zé)任與權(quán)力是對(duì)等的關(guān)系，國(guó)家在積極建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，努力建設(shè)并完善農(nóng)村日間照料中心，讓農(nóng)村老人也能享受到國(guó)家的福利權(quán)力，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任的重要性。農(nóng)村老人一般思想觀念比較落后，要有意識(shí)的轉(zhuǎn)變農(nóng)村老人的養(yǎng)老觀念，享受權(quán)利的同時(shí)也要增強(qiáng)責(zé)任。在走訪鄭州市的部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，老年人志愿活動(dòng)開展的如火如荼，許多志愿服務(wù)的人員是60歲以上的老人，他們積極的為他人提供志愿服務(wù)。在農(nóng)村同樣也可以，對(duì)于那些尚可自理且身體較好的農(nóng)村低齡老人便可以照顧那些年齡稍大的老人，形成良好的互助養(yǎng)老風(fēng)氣，在一定程度上可以緩解農(nóng)村日間照料中心的人員不足問(wèn)題，也體現(xiàn)了責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系。

(二)強(qiáng)調(diào)多元化和民主化，形成各方積極共建形勢(shì)

吉登斯主張的積極福利強(qiáng)調(diào)多元化和民主化，政府及其他各方應(yīng)積極的去建設(shè)農(nóng)村老人日間照料中心，這在一定程度上可以緩解地區(qū)分布不均的問(wèn)題，縮小不同省份、城市、城市與農(nóng)村之間的差距。從我國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)看，發(fā)展較好且覆蓋率較高的日間照料中心是國(guó)家主抓試點(diǎn)的地區(qū)，而沒(méi)有國(guó)家政策試點(diǎn)傾斜的地區(qū)開展情況不容樂(lè)觀。這便需要利用福利多元化和民主化思想，打開建設(shè)農(nóng)村日間照料中心的思路，不僅政府投入到建設(shè)農(nóng)村日間照料中心的工作上來(lái)，社會(huì)各界都需要關(guān)注和建設(shè)農(nóng)村日間照料中心，國(guó)家可以制定政策吸引更多的企業(yè)和社會(huì)組織投入到農(nóng)村日間照料中心，給予政策福利?？梢岳棉r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、各種合作社及社會(huì)團(tuán)體發(fā)展農(nóng)村日間照料中心，為農(nóng)村日間照料中心提供各方面的支持。

(三)堅(jiān)持“積極性”和“投資性”，轉(zhuǎn)化農(nóng)村婦女剩余勞動(dòng)力

農(nóng)村老人日間照料中心缺乏服務(wù)人員是農(nóng)村日間照料中心不可回避的問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持吉登斯“積極性”和“投資性”思想，將農(nóng)村中剩余較多的農(nóng)村婦女轉(zhuǎn)化為服務(wù)人員，充分開發(fā)農(nóng)村婦女的能力，解決農(nóng)村老人日間照料中心服務(wù)人員不足的問(wèn)題?？梢蚤_辦一些針對(duì)農(nóng)村婦女的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)如何更好照料老人，適合農(nóng)村日間照料中心的服務(wù)人員。在農(nóng)村大力宣傳志愿服務(wù)活動(dòng)，廣泛發(fā)動(dòng)農(nóng)村婦女的志愿行為，“形成尊老、敬老和為老服務(wù)的新型的志愿文化，人人自愿為老年人搭把手”[12]。

(四)遵循積極發(fā)展觀念，以人為本，切合實(shí)際

農(nóng)村老人日間照料中心照料對(duì)象的定位應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)展的觀念，以人為本，切合實(shí)際。應(yīng)對(duì)該地區(qū)老人的情況進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，詳細(xì)的掌握該地區(qū)老人的養(yǎng)老需求，成立日間照料中心的服務(wù)對(duì)象的定位才能夠堅(jiān)持以人為本，滿足當(dāng)?shù)氐男枰?，?qiáng)調(diào)以人的需要為前提，提供相應(yīng)的設(shè)施及服務(wù)，而不是建立了設(shè)施后看哪些人符合該照料中心標(biāo)準(zhǔn)，哪些老人便可以入住，將事情本末倒置。羅山縣平橋區(qū)的老人日間照料中心，則沒(méi)能從以人為本的角度出發(fā)，并且未能夠切合實(shí)際，所以有夸大政績(jī)宣傳的負(fù)面效應(yīng)。然而，羅山縣平橋區(qū)經(jīng)濟(jì)并不是很發(fā)達(dá)的農(nóng)村建立農(nóng)村日間照料中心的做法是值得肯定和宣傳的，但更要做到實(shí)事求是，真正發(fā)揮照料中心的作用。

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*2015年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“家庭政策價(jià)值導(dǎo)向變化背景下我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展路徑研究”(15BSH041)，鄭州大學(xué)應(yīng)用社會(huì)學(xué)研究所研究團(tuán)隊(duì)的階段性研究成果。

C913.6;D

A

1006-0049-(2017)10-0028-02

**作者簡(jiǎn)介：楊曉暉(1989-)，女，河北張家口人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生。