農(nóng)民市民化背景下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之探析

傅 明

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031

農(nóng)民市民化背景下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之探析

傅 明*

南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031

新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持以人為核心的發(fā)展模式，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重中之重。而農(nóng)民市民化的關(guān)鍵是如何妥善地處置和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此迫切需要通過(guò)完善農(nóng)村宅基地確權(quán)制度，改革宅基地使用權(quán)的原始取得、流轉(zhuǎn)主體及使用期限，構(gòu)建宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。

農(nóng)民市民化；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；宅基地使用權(quán)；自由流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)民市民化背后的土地困境

《十三五規(guī)劃綱要》首次提出在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中要堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》的數(shù)據(jù)顯示，截止2015年底我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者相差達(dá)16.2%。戶籍人口城鎮(zhèn)化率較低的原因除了戶籍改革及其配套政策滯后之外，農(nóng)民工本身進(jìn)城落戶的意愿也不高。關(guān)鍵因素是農(nóng)民進(jìn)城落戶的相關(guān)權(quán)益保障機(jī)制不健全，而土地財(cái)產(chǎn)權(quán)則是農(nóng)民最為核心的權(quán)益，換言之也就是農(nóng)民進(jìn)城落戶后土地財(cái)產(chǎn)權(quán)如何處置和保障的問(wèn)題。從農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)變，這也就意味著宅基地使用權(quán)的退出，即所謂的“棄地進(jìn)城”。在農(nóng)村土地升值凸顯的背景下，讓一個(gè)理性農(nóng)民主動(dòng)放棄宅基地使用權(quán)的可能性微乎其微，因而我國(guó)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化的步伐一直在蹣跚中前行。宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)使得農(nóng)民無(wú)法以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利參與到城市化進(jìn)程中，難以獲得進(jìn)城落戶的資金積累，阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。改革現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地管理制度，放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)刻不容緩。

二、完善農(nóng)村宅基地確權(quán)制度

農(nóng)村宅基地確權(quán)制度就是一種典型的公示制度，通過(guò)土地確權(quán)使農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，這是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件與基礎(chǔ)。也惟有權(quán)屬清晰才能保障流轉(zhuǎn)的交易安全，降低交易風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

宅基地使用權(quán)的權(quán)屬清晰主要包括兩個(gè)方面，主體明確和面積明確。主體明確就是確定宅基地使用權(quán)的使用主體。對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定不能以戶籍標(biāo)準(zhǔn)一概而論，還應(yīng)該實(shí)質(zhì)審查其是否與集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而排除某些因利益驅(qū)動(dòng)遷移至農(nóng)村的“空掛戶”。面積明確關(guān)系到宅基地使用權(quán)人行使權(quán)利的邊界。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的一戶多宅、面積超標(biāo)、未經(jīng)批準(zhǔn)占用宅基地等問(wèn)題，在宅基地確權(quán)中應(yīng)該尋求現(xiàn)實(shí)與政策間的平衡點(diǎn)，不能一概否認(rèn)宅基地占有的歷史性和現(xiàn)實(shí)性。權(quán)衡考慮的辦法是將符合政策規(guī)定面積的宅基地確認(rèn)為“批準(zhǔn)農(nóng)村宅基地”，其他多余面積的宅基地確認(rèn)為“其他農(nóng)村宅基地”。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體建議

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣，就其核心部分主要集中于宅基地使用權(quán)的原始取得、流轉(zhuǎn)主體、使用期限等方面。

其一，原始取得。宅基地使用權(quán)的原始取得是其流轉(zhuǎn)的邏輯起點(diǎn)和前提，原始取得具有明顯的身份性和無(wú)償性特征。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)于是否仍要堅(jiān)持原始取得的身份性要件，筆者認(rèn)為在基于現(xiàn)實(shí)和歷史因素是必要的。至于原始取得的無(wú)償性，筆者認(rèn)為無(wú)償取得確實(shí)存在一些弊端，對(duì)此要區(qū)分不同情況：首先，對(duì)于符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地申請(qǐng)，必須堅(jiān)持無(wú)償?shù)脑既〉谩Ｆ浯?，?duì)于在實(shí)踐中占有的超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地，因長(zhǎng)期處于農(nóng)民有效占有的狀態(tài)下，應(yīng)允許農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)繳宅基地使用費(fèi)。再之，對(duì)于無(wú)償原始取得的宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就表明其已經(jīng)從福利保障領(lǐng)域進(jìn)入資產(chǎn)流通領(lǐng)域，應(yīng)重新繳納宅基地使用費(fèi)。

其二，流轉(zhuǎn)主體。現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)被限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于流出主體來(lái)說(shuō)，要考慮其具有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源和其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住的場(chǎng)所，避免出現(xiàn)因流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致使用權(quán)人流離失所。對(duì)于流入主體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該取消地域和身份限制，不能僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)允許城市居民和外地農(nóng)民平等的參與到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中，適用同樣的法律并提供同等的保護(hù)。

其三，使用期限。宅基地使用權(quán)在物權(quán)框架內(nèi)是作為用益物權(quán)而存在，用益物權(quán)是典型的他物權(quán)，而他物權(quán)又是有期限的權(quán)利。然而在現(xiàn)行法律的規(guī)定下，宅基地使用權(quán)的確是無(wú)期限性的。無(wú)期限使用讓農(nóng)民在觀念上把宅基地當(dāng)做永久的私產(chǎn)，盡可能多占宅基地并且代代相傳。因此變無(wú)期限使用制度為固定有期限使用制度勢(shì)在必行。對(duì)于固定期限設(shè)置是約定還是法定，期限多長(zhǎng)。筆者認(rèn)為“在同地同權(quán)原則下，使用期限以法定為宜”。對(duì)于期限多長(zhǎng)，可以參照城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起，70年到期，屆滿后自動(dòng)續(xù)期。當(dāng)然關(guān)于自動(dòng)續(xù)期是否有償、續(xù)期期限、續(xù)期次數(shù)等具體問(wèn)題還需進(jìn)一步完善。

四、構(gòu)建宅基地使用權(quán)的有償退出機(jī)制

構(gòu)建宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制，以維護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地，做到農(nóng)民退出自愿、退出補(bǔ)償合理、退出保障機(jī)制完善。宅基地退出補(bǔ)償“既要考慮地域差異又要兼顧公平”。對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)村和近郊農(nóng)村因地理位置而導(dǎo)致的地價(jià)差異，要因地制宜制定不同的退出補(bǔ)償方案。對(duì)宅基地上的房屋及附著物，需結(jié)合用途、裝修情況等實(shí)際因素獨(dú)立評(píng)估補(bǔ)償價(jià)格。至于補(bǔ)償?shù)男问揭矐?yīng)多元化，既可以選擇一次性補(bǔ)償，也可以選擇將宅基地使用權(quán)入股到農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)獲得長(zhǎng)期受益分配權(quán)。退出保障機(jī)制的建立就是要通過(guò)相關(guān)配套政策使退地農(nóng)民消除后顧之憂以實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。一是改善就業(yè)環(huán)境并提供充分就業(yè)機(jī)會(huì)，提高退地農(nóng)民的收入；二是為退地農(nóng)民解決養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房待遇；三是適當(dāng)給予退地農(nóng)民安置費(fèi)，以解決過(guò)渡期間的安置、搬家費(fèi)用。

[1]郭曉鳴.讓農(nóng)民帶著“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)城.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2013(7).

[2]喻文莉.轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之法理分析.中國(guó)土地科學(xué)，2013(2).

[3]韓德遠(yuǎn).探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制.人民論壇，2015(4).

傅明，南昌大學(xué)法學(xué)院，民商法學(xué)碩士研究生。

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