中華蘇維埃政府的審計制度及其啟示

張希坡 黃東海

中華蘇維埃政府的審計制度及其啟示

張希坡 黃東海

1926年中共中央發(fā)布《堅決清洗貪污腐化分子的通告》，并委任專門審計人員，初步建立起審計制度。1933年，在中華蘇維埃政府成立審計委員會，1934年將中央審計委員會升格為中央執(zhí)行委員會的直屬機構(gòu)，獨立行使最高審計職權(quán)。中央審計委員會對中央所屬一切機關(guān)、團體、企業(yè)實行巡回審計，并將審計結(jié)果公之于眾，取得很好的社會效應(yīng)，為其后審計制度的建立推行奠定了堅實基礎(chǔ)，至今具有重要的意義和啟示。

中華蘇維埃政府；審計委員會；巡回審計

反腐倡廉是中國共產(chǎn)黨的一貫方針，其中的一項重要措施是同時注重進行審計監(jiān)督。此前研究中對于反對貪污浪費的論述較多，涉及審計制度者比較少見。本文試圖以中央蘇區(qū)審計制度為重點，就中共所領(lǐng)導(dǎo)的審計監(jiān)督制度予以概括論述。

一、審計制度的初建

早在1926年8月4日中共中央擴大會議發(fā)布的《堅決清洗貪污腐化分子的通告》*《中共中央文件選集》第2冊，中共中央黨校出版社1989年版，第282-283頁。中，就明確指出：隨著革命潮流的高漲，許多投機分子跑到革命隊伍中來。尤其是接近政權(quán)和政治軍事較發(fā)展的地方，發(fā)現(xiàn)有貪污行為，往往在經(jīng)濟問題上，發(fā)生吞款揩油的情弊。為此，中央擴大會議特訓(xùn)令各級黨部迅速審查所屬黨員，如有類似行為者，務(wù)須毫不容情地清洗出去，以免敗壞黨在群眾中的威望。為了貫徹落實這一決定，中共在中央機關(guān)中設(shè)立審計處，委任阮嘯仙為審計處長(一說1927年中共五大時在中央會計科內(nèi)，設(shè)審計委員，以阮嘯仙擔(dān)任)*參見王健英：《中共中央機關(guān)歷史演變考實》，中央黨史出版社2004年版，第89頁。阮嘯仙(1897-1934)，人民審計制度的創(chuàng)建者和奠基人。廣東省河源人。1921年春參加廣東共產(chǎn)主義小組，是中國共產(chǎn)黨最早的黨員之一。先后出席中共三大、五大，在廣東參與領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運動，和彭拜籌辦農(nóng)民運動講習(xí)所，任青年團中央候補執(zhí)行委員、廣東省委農(nóng)委書記、廣東省農(nóng)協(xié)執(zhí)行委員和中共中央農(nóng)民運動委員會委員，是廣東省出色的青年運動和農(nóng)民運動領(lǐng)袖。1927年中共五大后主持中央審計工作。1928年參加在莫斯科召開的中共六大?；貒螅沃泄仓醒雽徲嬏幪庨L。1931年第一次全國蘇維埃代表大會被選為中央執(zhí)行委員會委員。1932年任中央財政人民委員部審計處處長。1934年1月參加第二次全國蘇維埃代表大會，再次當(dāng)選為中央執(zhí)行委員會委員；在第一次執(zhí)委會上被選為中央審計委員會主任。他領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃的審計工作，開展節(jié)約運動，幫助各機關(guān)和各省縣建立健全財政制度，起草審計法規(guī)和審計報告，使審計工作取得顯著成效，成為人民審計制度的奠基者。1934年10月中央紅軍戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)移，他奉命留下堅持游擊戰(zhàn)爭，任贛南省委書記兼贛南省軍區(qū)政治委員。1935年3月4日帶隊突圍時遭受敵軍阻擊，3月6日中彈犧牲。陳毅在其所作的《哭阮嘯仙·賀昌》詩中稱：“阮譽傳嶺表”，“審計付心血”，就是對他工作的真實寫照。，對中央所屬單位的財務(wù)管理進行審計監(jiān)督。中共當(dāng)時在有關(guān)革命組織中逐步建立起財務(wù)管理機構(gòu)和審計制度，具有代表性的是1926年省港罷工工人代表大會通過的《財政委員會組織法》和《審計局組織法》。

1925年，在全國“五卅”反帝愛國大罷工的高潮中，全國總工會組織香港數(shù)萬罷工工人撤回廣州，在廣州國民政府的支持下，建立了政權(quán)機關(guān)所特有的各種組織機構(gòu)，有最高權(quán)力機關(guān)“省港罷工工人代表大會”和最高指揮機關(guān)“省港罷工委員會”。對香港英國當(dāng)局采取“罷工、封鎖、排貨”政策。凡屬英國船、英國貨一律扣留或沒收。一切中外船只皆不準與香港有任何交往，使香港變成死港。當(dāng)時省港罷工委員會的領(lǐng)導(dǎo)者，具有較高的組織才能和法制觀念。凡是成立一個機構(gòu)，即制定一個組織法規(guī)，規(guī)定了該機構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)和人員編制，要求各級人員必須依法辦事，如有違法越規(guī)，當(dāng)即予以制裁。鑒于參加罷工的各種組織，每天要接觸大量的錢財物資，為了加強財務(wù)管理、防止貪污腐化，在1926年通過的《財政委員會組織法》中規(guī)定，財政委員會受省港罷工委員會的委托與監(jiān)督，管理一切財政事項。委員會由委員5人組成，其委員長由省港罷工委員會總負責(zé)人兼任。凡一切財政出納，必須經(jīng)委員長簽字，方發(fā)生效力。各部門的經(jīng)費必須先列明預(yù)算，交審計局審核，轉(zhuǎn)交財政委員會執(zhí)行。財政委員會的收支賬目，每天要刊登財務(wù)報告。凡財政委員個人發(fā)生虧空，由其所屬工會擔(dān)負連帶責(zé)任。

《審計局組織法》規(guī)定：審計局有權(quán)對省港罷工委員會以下各機關(guān)所有經(jīng)常費用進行審計。如發(fā)現(xiàn)各機關(guān)之進支數(shù)目及購辦物件有舞弊行為，應(yīng)即據(jù)實呈報省港罷工委員會查辦。審計局每日要將審計的數(shù)目單據(jù)表，呈報省港罷工委員會備查。同時，《保管拍賣處組織法》還規(guī)定：各方解來本處保管之船只貨物等，應(yīng)即發(fā)給收據(jù)，注明品名、件數(shù)、斤兩。經(jīng)罷工委員會所屬司法機關(guān)(會審處)判決充公者，得分類訂定底價，公開拍賣。價值50元以上者，該底價應(yīng)由審計局會同訂定。每星期應(yīng)將來往賬目送交審計局核算有無錯漏，然后轉(zhuǎn)呈省港罷工委員會發(fā)交《工人之路》公開登錄。

省港罷工委員會審計機構(gòu)的設(shè)置和組織法的制定，成為中共領(lǐng)導(dǎo)的審計制度的初步的嘗試和萌芽，為其后革命根據(jù)地審計制度的建立和經(jīng)濟活動的展開，提供了實踐的基礎(chǔ)。

二、蘇維埃政府審計機構(gòu)的建立

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中共領(lǐng)導(dǎo)的審計制度在各蘇區(qū)得到普遍建立。

在臨時中央政府建立之前，各地蘇維埃政府已較重視并相應(yīng)建立有審計制度。如1931年7月瓊崖蘇維埃政府發(fā)布的《組織財政支銷檢查委員會通令》提出：本政府為要各機關(guān)財政完全公開，以實現(xiàn)機關(guān)群眾監(jiān)督賬目起見，特規(guī)定各級蘇維埃、各革命團體以及紅軍各部，一律組織“財政支銷檢查委員會”，以檢查日常開支賬目是否依照預(yù)算、有無舞弊行為。同年7月，《鄂豫皖區(qū)蘇維埃臨時組織大綱》也規(guī)定：成立各級工農(nóng)監(jiān)委會。各級工農(nóng)監(jiān)委會與各級蘇維埃是平行機關(guān)，受代表大會指揮。其主要工作是工廠檢查、會計檢查、蘇維埃各種工作檢查，蘇維埃官僚腐化檢查……。如果是個人腐化官僚，則告訴同級蘇維埃淘汰；如果是整個蘇維埃官僚腐化，則報告上級監(jiān)委會和上級蘇維埃來整個改造。以上例舉的瓊崖蘇區(qū)的財政支銷檢查委員會，就是蘇維埃早期的審計組織，鄂豫皖蘇區(qū)的工農(nóng)監(jiān)委會，則是由監(jiān)委會執(zhí)行審計機構(gòu)的職權(quán)。

1931年11月，中華蘇維埃共和國成立后，在建立統(tǒng)一的政治制度和軍事制度的同時，也建立起統(tǒng)一的財政管理制度和審計制度。建立財政制度和審計制度的必要性，主要是由于在武裝起義的初期，各地區(qū)在“打土豪分田地”的斗爭中，出現(xiàn)亂沒收亂征稅和開支無計劃的混亂現(xiàn)象。紅軍三大紀律中明確規(guī)定“一切繳獲要歸公”，但是歸公的財物如何管理，給養(yǎng)如何發(fā)放，如果沒有相應(yīng)的管理機構(gòu)和監(jiān)督制度，必然發(fā)生各自為政苦樂不均的現(xiàn)象。為了克服財政管理上的無政府狀態(tài)，杜絕貪污浪費的弊端，必須建立起統(tǒng)一的財政管理機制，并以法制手段強化審計監(jiān)督制度。

在中央蘇區(qū)，對于統(tǒng)一財政管理與審計制度重要性的認識，有一個逐步提高的過程；對于審計機關(guān)的地位和職權(quán)的提升，也是在實踐中不斷探索與改進，并予以制度化、法治化。這一發(fā)展進程，大體上經(jīng)歷以下三個階段：

(一)由財政部統(tǒng)一財政管理，在財政部內(nèi)設(shè)立審計處

1932年2月《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》規(guī)定：1.為實行財政統(tǒng)一，一切國家稅權(quán)，概由國家財政機關(guān)(中央及各省縣區(qū)財政部)按照臨時中央政府所頒布的稅則征收。地方政府不得自行規(guī)定稅則或征收。2.各級財政機關(guān)，所有收入稅款，及政府經(jīng)營事業(yè)的收入款，或罰金或沒收的財產(chǎn)以及其他收入款項，概應(yīng)隨時轉(zhuǎn)送中央財政部，或中央財政部所指定的銀行。3.各級行政經(jīng)費、各軍伙食雜用等經(jīng)費，統(tǒng)由各該部分的財政機關(guān)造具預(yù)算，交直接上一級財政機關(guān)審查，并報告中央財政部批準。統(tǒng)依批準之預(yù)算付款。

1932年8月《財政部暫行組織綱要》規(guī)定：財政部，在中央政府隸屬于人民委員會，稱財政人民委員部，“執(zhí)行國家經(jīng)濟政策，計劃歲入歲出，并管理國庫、稅收、公債、錢幣、會計、銀行、國有財產(chǎn)、合作社等事項”。中央財政人民委員部設(shè)立審計處，省財政部設(shè)審計科?！皩徲嬏幷乒荜P(guān)于總預(yù)決算的審核，簿記之察查及審核國家預(yù)算之支出，國庫現(xiàn)金及存款事項”。

(二)在國家最高行政機關(guān)人民委員會和省執(zhí)行委員會之下，設(shè)立審計委員會

1933年9月，在人民委員會之下，成立審計委員會，審計委員會與財政部平行，同受人民委員會領(lǐng)導(dǎo)。同年12月通過的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃組織法(草案)》規(guī)定：省設(shè)審計委員會，隸屬于中央審計委員會，同時受省執(zhí)行委員會及其主席團的指導(dǎo)與節(jié)制。省審計委員會的任務(wù)為：審核全省蘇維埃及其所屬各級蘇維埃財政收支預(yù)算與決算，審核財政機關(guān)的臨時收支賬目，并得向中央審計委員會提出該省的預(yù)算原則。省審計委員會如查出各級蘇維埃及地方部隊對于財政收支事項有違背法令，或不正當(dāng)?shù)氖虑闀r，得提出解決辦法于同級蘇維埃主席團，并報告中央審計委員會。每當(dāng)審計年度終結(jié)，須將一年審計經(jīng)過報告中央審計委員會及省主席團。對于下級蘇維埃財政收入事項認為有調(diào)查之必要時，得派遣審核員進行實地調(diào)查。

(三)中央審計委員會升格為國家最高權(quán)力機關(guān)中央執(zhí)行委員會的直屬機構(gòu)

1934年1月，毛澤東主席代表臨時中央政府向第二次全國蘇維埃代表大會所作的政府工作報告中指出：“財政的支出，應(yīng)該根據(jù)節(jié)省的方針。應(yīng)該使一切政府工作人員明白，貪污和浪費是極大的犯罪。反對貪污和浪費的斗爭，過去有了些成績，以后還應(yīng)用力?！?《我們的經(jīng)濟政策》(1934年1月)，《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第134頁。根據(jù)這一精神，第二次全國蘇維埃代表大會為了充分發(fā)揮審計委員會的作用和權(quán)威，決定將中央審計委員會升格為國家最高權(quán)力機關(guān)中央執(zhí)行委員會的直屬機構(gòu)，在中央執(zhí)行委員會第一次會議上選舉阮嘯仙為中央審計委員會主任。這樣，就使得中央審計委員會同國家最高行政機關(guān)(人民委員會)、最高審判機關(guān)(最高法院)并列，置于中央執(zhí)行委員會及其主席團的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，有權(quán)對政府一切行政機關(guān)、軍事機關(guān)、審判機關(guān)、國家企業(yè)及群眾團體的財政收支，獨立行使最高審計權(quán)，向中央執(zhí)行委員會負責(zé)并報告工作。

中央蘇維埃政府在建立審計制度的同時，為了懲罰貪污浪費行為，1933年12月15日中央執(zhí)行委員會發(fā)布了《關(guān)于懲治貪污浪費行為》的第二十六號訓(xùn)令，規(guī)定：(1)凡蘇維埃機關(guān)、國營企業(yè)及公共團體的工作人員，利用自己地位，貪沒公款以圖私利者，貪污公款在500元以上者處死刑；貪污公款在500元以下者，分別判處五年以下監(jiān)禁，或半年以下強迫勞動。(2)上述工作人員因玩忽職守而浪費公款，致使國家受到損失者，依其浪費程度處以警告、撤銷職務(wù)以至一個月以上三年以下監(jiān)禁。依照上述規(guī)定，由蘇維埃法庭先后審理了一批貪污分子。如瑞金縣會計科長唐仁達，吞沒各機關(guān)上交的余款，并私賣大批公物，共貪污大洋2000余元，經(jīng)人民委員會批準處以極刑。又如原總務(wù)廳長趙寶成，對于行政經(jīng)費及所管建筑，從無節(jié)約觀念，更無正式預(yù)算，幾個月浪費三四千元，并對屬下貪污行為毫無察覺。經(jīng)揭發(fā)，決定予以撤銷職務(wù)，并處罰苦工一年。

三、《中華蘇維埃共和國審計條例》的基本內(nèi)容

除了上述審計機構(gòu)在政府中地位的逐級提升和獨立審計權(quán)力的建立，蘇維埃審計制度演進的另一重要內(nèi)容，是專門的審計條例的公布和審計制度的確立。

1934年2月20日，中央執(zhí)行委員會第2號命令公布《審計條例》19條。該條例比較全面地規(guī)定了審計立法的宗旨、審計機構(gòu)、各級審計機關(guān)的職權(quán)與分工，以及法定的審計程序。其基本內(nèi)容如下：

(一)為著保障蘇維埃財政政策的充分執(zhí)行，裁判檢舉貪污浪費的行為，使財政收支適合于目前革命戰(zhàn)爭的需要，特制定本條例。中央審計委員會及分會，在執(zhí)行本條例時，須與中央、省、縣、市工農(nóng)檢察委員會取得密切聯(lián)系，使更能吸收廣大工農(nóng)群眾對于審計工作的意見。這里所指的工農(nóng)檢察委員會，兼具國家檢察機關(guān)與行政監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)，它對于貪污罪犯或違法亂紀者，皆有提出刑事制裁或行政處分的權(quán)利。因此審計委員會必須與工農(nóng)檢察委員會相互配合，密切協(xié)作。

(二)各級蘇維埃財政收支的預(yù)算和決算，由中央財政人民委員部匯編，經(jīng)中央審計委員會審查，人民委員會通過，中央執(zhí)委會主席團批準。因此，要求各級蘇維埃政府必須按規(guī)定的會計季度編制預(yù)算、決算，并按規(guī)定的表式詳細填載，決算必附送單據(jù)，否則，中央審計委員會及其分會得拒絕審查?？梢姡瑢徲嫺骷壵氖罩ьA(yù)決算，是審計機關(guān)的一項法定的基本任務(wù)。因此必須做到：分工明確，制度嚴格，程序合法。

(三)由中央審計委員會審查的事項：(1)歲入歲出的總預(yù)決算。(2)全國行政費的預(yù)決算。(3)海陸空軍的預(yù)決算。(4)關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)的收支預(yù)決算。(5)由中央政府發(fā)補助費的群眾團體的預(yù)決算。

(四)由中央審計委員會分會審查的事項：(1)省蘇維埃及省一級機關(guān)、中央直屬市、縣及市、區(qū)蘇維埃的預(yù)決算。(2)各縣市蘇維埃的預(yù)決算。(3)地方武裝的預(yù)決算。(4)受中央審計委員會命令審查之件。

(五)中央審計委員會及分會審查決算后，認為有浪費或貪污行為而應(yīng)予處罰及應(yīng)負賠償責(zé)任的，隨時報告該級主席團執(zhí)行。分會還應(yīng)同時報告中央審計委員會。被處分人如有不服時，在分會被處分的應(yīng)提出辯明書，請求中央審計委員會審查；在中央審計委員會被處分的，也得提出辯明書請求再議，但均以一次為限。

(六)中央審計委員會及分會，須隨時檢查各機關(guān)現(xiàn)用簿記，如有不合格者，得通知該機關(guān)更正。還規(guī)定中央審計委員會及分會對于審計事項，在必要時，可以委托審查，受委托人或機關(guān)須將審查結(jié)果報告中央審計委員會或分會。

在當(dāng)時的歷史條件下，能夠制訂出這樣的審計條例，是十分難得的，它為日后各革命根據(jù)地的審計立法樹立了典范。

四、中央審計委員會的巡回審計初見實效

中央審計委員會成立后，立即制定審計規(guī)劃，主動對各機關(guān)進行巡回審計，包括國家企業(yè)、中央機關(guān)、地方政府與群眾團體，都在審計范圍之內(nèi)，并將審計結(jié)果在《紅色中華》上予以公布，取得初步實效。

(一)中央審計委員會于1934年3月3日作出《中央審計委員會稽核瑞金縣經(jīng)濟開支的總結(jié)》。該“總結(jié)”既表揚其成績，也指出存在的問題。首先，指出他們在反浪費斗爭中，已取得很大成績，縣行政經(jīng)費節(jié)省三成，人員由300人減至104人。他們響應(yīng)《紅色中華》節(jié)省的號召，“實行自帶伙食和減吃二兩米等，也已有了成績?！蓖瑫r積極完成擴大紅軍、收集糧食各項任務(wù)。接著，指出工作的缺點：(1)縣的預(yù)算制度雖已建立，沒有發(fā)揮區(qū)蘇對于執(zhí)行財政政策的積極性。區(qū)鄉(xiāng)的節(jié)省運動還未深入。(2)裁減人員未能更好地與提高工作效能聯(lián)系起來，并有人力分配不當(dāng)?shù)娜秉c。(3)檢舉貪污浪費，追繳貪污款子6000多元，但卻未能把發(fā)生貪污的社會根源和防止貪污的方法，用來教育群眾，深入檢舉貪污份子。(4)縣審計委員會雖已成立并開始查賬工作，還應(yīng)號召工農(nóng)群眾學(xué)習(xí)管理自己的財政，發(fā)動群眾審查監(jiān)督財政工作。

(二)1934年3月27日《中央審計委員會審查國家企業(yè)會計的初步結(jié)論》。中央審計委員會用召開有關(guān)單位負責(zé)人開會的方式，或派突擊隊檢查下列單位的經(jīng)濟收支狀況，包括中央印刷廠、郵政總局、中央造幣廠、糧食調(diào)劑總局、貿(mào)易總局，并將檢查發(fā)現(xiàn)的問題和缺點，公布于眾，以監(jiān)督其及時改進。

(三)1934年4月1日《中央審計委員會檢查互濟會、反帝擁蘇同盟財政收支的總結(jié)》。該“總結(jié)”指出發(fā)現(xiàn)以下問題：(1)拿救濟費做機關(guān)開支。(2)會費或募捐費有被貪污浪費者。(3)開支項目不適當(dāng)，行政經(jīng)費開支過多。提出解決辦法為：(1)明確互濟會本身的任務(wù)，以此檢查各級互濟會的捐款和用途，是否得當(dāng)。(2)建立各級會計制度，發(fā)動群眾來監(jiān)督款項的保管和用途，絕對禁止移做機關(guān)開支。

(四)1934年《中央審計委員會審查三月份中央政府預(yù)算的總結(jié)》。中央審計委員會檢查了中央10個部，由總務(wù)廳召集各部工作人員組織突擊隊，相互到各部查閱賬目，幫助編制預(yù)決算。其中包括中央執(zhí)行委員會主席團、人民委員會、中央審計委員會、最高法院的經(jīng)費，都在檢查之列。指出裁減不必要的工作人員應(yīng)與改善工作方法相結(jié)合。裁減人員不能搞平均主義，而應(yīng)按照實際工作的需要和人員的工作能力來進行。最后還提出許多部的首長，對本單位的預(yù)決算很少過問，有的對貪污犯罪行為，缺乏應(yīng)有警惕，致使貪污犯攜款潛逃，應(yīng)引以為戒。

此外，由中央審計委員會公布的檢查報告，還有1934年4月《中央審計委員會檢查中央三月份節(jié)省成績的結(jié)論》；1934年8月《中央審計委員會關(guān)于總衛(wèi)生部系統(tǒng)中五六月節(jié)省成績的總結(jié)》；1934年9月《中央審計委員會關(guān)于四月節(jié)省運動總結(jié)》，等等。

綜觀中央蘇區(qū)實行的審計制度，雖然取得初步成效，但在推行過程中也受到無政府主義和游擊習(xí)氣的干擾，同時對于在戰(zhàn)爭環(huán)境下能否實行正規(guī)的預(yù)決算制度，曾存在很大的爭議。但有一點必須肯定，財政收支預(yù)決算必須實施，審計監(jiān)督制度必須堅持；至于具體做法，可以采用因地制宜靈活多樣的規(guī)定，即實行原則性與靈活性相結(jié)合的方針。

五、為其后的審計立法奠定了堅實基礎(chǔ)

中央工農(nóng)紅軍長征到達陜北后，中央蘇維埃政府成立西北辦事處，國家審計委員會依然保留。1937年2月17日，中央財政部長林伯渠、國家審計委員會主席謝覺哉曾聯(lián)名發(fā)布《關(guān)于經(jīng)費問題的通知》。

1937年“七七事變”后，為了聯(lián)合國民黨共同抗日，實行第二次國共合作，將中華蘇維埃西北辦事處改為陜甘寧邊區(qū)政府，八路軍、新四軍在日軍占領(lǐng)地區(qū)先后開辟了18個敵后抗日根據(jù)地，建立起各邊區(qū)的抗日民主政府。依照抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線總方針，在抗戰(zhàn)時期，中共沒有成立全國性的人民政權(quán)，當(dāng)然不可能組織國家審計委員會，而是在中共中央方針政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由各地抗日民主政府依照各地區(qū)的特點，成立審計處或?qū)徲嬑瘑T會，制定地區(qū)性的審計法規(guī)。

為了指導(dǎo)各地區(qū)的審計工作的開展，1940年，中共中央財政部參照《中華蘇維埃共和國審計條例》，起草《審計制度示范》41條，規(guī)定邊區(qū)政府最高審計機關(guān)為審計處，綜掌邊區(qū)政府及所屬各機關(guān)財務(wù)之審計。審計處長“承邊區(qū)政府主席之命，并對參議會負責(zé)”。該文件還對審計機關(guān)各種工作流程、檢查抽查、巡回審計等的辦事規(guī)則，作了細致的規(guī)定。參照上述規(guī)定，各邊區(qū)政府先后制定了實施條例，如《陜甘寧邊區(qū)各分區(qū)縣市審計工作暫行規(guī)程》(1941年)；《晉察冀軍區(qū)司令部、晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于組織審計委員會的決定》(1942年8月)；《山東省審計處暫行組織條例》(1942年6月)；《晉冀魯豫邊區(qū)太岳區(qū)行署暫行審計制度》(1945年)等?？傊?，抗日戰(zhàn)爭時期，在政治斗爭、軍事斗爭、經(jīng)濟斗爭尖銳復(fù)雜，財政經(jīng)濟極端困難的形勢下，中共領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)等根據(jù)地的審計機構(gòu)，幾經(jīng)變化，審計工作在節(jié)約開支，克服經(jīng)濟困難和支持抗戰(zhàn)方面發(fā)揮了積極作用。*參見李金華：《中國審計史》(第2卷)，中國時代經(jīng)濟出版社2004年版，第273頁。

進入解放戰(zhàn)爭后，解放區(qū)面積增加、軍隊規(guī)模擴大，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了較大幅度的增長。隨著部隊規(guī)模的擴大以及其他開支增加，增大了財政壓力。而且各大中城市相繼解放，工業(yè)經(jīng)濟不斷壯大，財政收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生較大變化，這個時候各解放區(qū)的財政和金融制度各自為政、分割不統(tǒng)一的狀態(tài)，迫切需要解決。因此，有必要和可能建立統(tǒng)一的財政金融制度。1947年4月中共中央在河北邯鄲召開了財經(jīng)會議，為華北財政統(tǒng)一做前期準備。9月，成立華北財經(jīng)辦事處，負責(zé)華北各解放區(qū)的經(jīng)濟計劃，并負責(zé)對其他解放區(qū)財政經(jīng)濟工作的指導(dǎo)，組建了以董必武為主任的華北財政經(jīng)濟委員會(兼管審計)。

在這個時期，雖然各解放區(qū)的財政經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，但對財政的監(jiān)督都延續(xù)和發(fā)展了抗日戰(zhàn)爭時期行之有效的審計制度。特別是隨著解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利，財政經(jīng)濟和審計工作的制度化、正規(guī)化和統(tǒng)一化問題開始提上議事日程。例如陜甘寧邊區(qū)政府、陜甘寧晉綏聯(lián)防軍區(qū)司令部、中國共產(chǎn)黨西北中央局于1948年10月聯(lián)合發(fā)布命令，頒布了《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計條例》5章20條。這是不同根據(jù)地之間的財政經(jīng)濟一體化的必然結(jié)果，也是解放區(qū)持續(xù)擴大、軍事斗爭順利開展的形勢反映。

1948年，中共中央決定成立華北財經(jīng)委員會(兼管審計工作)，統(tǒng)一華北、西北、華東三個解放區(qū)的財政經(jīng)濟工作。1949年2月24日和5月20日，華北人民政府發(fā)布《華北區(qū)暫行審計規(guī)程》和《華北區(qū)暫行審計規(guī)程施行細則(草案)》，規(guī)定華北財經(jīng)委員會為全區(qū)監(jiān)督總預(yù)算的最高審計機關(guān)，由華北區(qū)、行署(省)市、縣三級審計機構(gòu)具體辦理審計事務(wù)。該規(guī)程不僅僅是對中央蘇區(qū)以來的審計立法和行政經(jīng)驗的一次總結(jié)，也可以視作是下啟了新中國建國以后的審計立法。中共中央對于華北人民政府所賦予的時代任務(wù)，就是預(yù)演和彩排全國統(tǒng)一的中央人民政府。這些審計工作的制度設(shè)計、立法內(nèi)容及執(zhí)行，都為新中國的建立作出了重要的貢獻。

六、幾點啟示和建議

綜觀中華蘇維埃政府建立審計制度的過程，雖然實施的時間并不長，后因工農(nóng)紅軍撤離中央根據(jù)地而被迫中止，但從這段歷史實踐中我們可以獲得以下幾點啟示：

第一，凡是有財政收支的地方，必須建立財政主管機關(guān)，并實行收支預(yù)決算制度；在建立財政管理機構(gòu)的同時，必須建立相應(yīng)的審計機關(guān)和審計監(jiān)督制度，以免產(chǎn)生財政混亂，并能及時發(fā)現(xiàn)貪腐弊端。

第二，在審計體制的建設(shè)上，中央蘇維埃政府將國家審計機關(guān)置于最高權(quán)力機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)之下，是一項歷史性的創(chuàng)舉，值得進一步研究和借鑒。實踐證明，開始時將審計機關(guān)設(shè)在財政部內(nèi)，或者置于政府行政長官領(lǐng)導(dǎo)之下，雖然審計機關(guān)在審核收支賬目方面也能發(fā)揮一定的作用，但是，對于深層次的問題，例如行政長官的越權(quán)決策或違規(guī)批示，卻難以進行直接糾正；至于審計人員越級申訴，更是難以兌現(xiàn)。若像中央蘇區(qū)后期那樣，將審計機關(guān)脫離行政體系，直接隸屬于國家最高權(quán)力機關(guān)，審計機關(guān)就可以依法對任何機關(guān)(包括人民委員會及財政部)、團體、軍隊及公營企業(yè)獨立行使審計職權(quán)，并得向國家權(quán)力機關(guān)提出對違法違紀者的處分意見。這既是一項杜絕貪污腐化及違法亂紀行為的有效舉措，也是一項體現(xiàn)依法治國原則的重大組織建設(shè)。

第三，審計機關(guān)對所有機關(guān)單位的財務(wù)管理進行定期或不定期的巡回檢查或突擊查賬，并將審計結(jié)果予以及時公布，這對于增加審計工作的透明度，實現(xiàn)群眾性的審計監(jiān)督，也是一項重要的歷史經(jīng)驗。從《紅色中華》公布的幾件審計報告來看，中央審計委員會在不太長的時間內(nèi)，對中央所屬各單位(上至中央執(zhí)委會主席團，下至群眾團體互濟會，尤其包括審計委員會自身)的經(jīng)費開支，一律進行普遍審計，體現(xiàn)了法律面前一律平等的原則。這些審計總結(jié)公布之后，引起了各界人民的關(guān)注和贊許，獲得很好的社會效應(yīng)。

我們今天重溫中央蘇區(qū)審計工作的歷史經(jīng)驗，對于學(xué)習(xí)貫徹中共十八大提出的“建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，加強黨風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)”，具有重要的現(xiàn)實意義?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》具體要求實行“強化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，健全政府內(nèi)部權(quán)力制約機制，加強對權(quán)力部門的監(jiān)察和審計監(jiān)督”。為了實現(xiàn)對政府權(quán)力的制約機制，必須改革審計監(jiān)督制度。2016年12月，中央軍委主席習(xí)近平簽署命令發(fā)布新修訂的《軍隊審計條例》，該條例“強化審計監(jiān)督職權(quán)，規(guī)定軍隊審計機構(gòu)辦理審計事項時，可依法行使調(diào)查取證、查詢存款、處理處罰、公布結(jié)果、提請協(xié)助等職權(quán)，應(yīng)當(dāng)將發(fā)現(xiàn)的財經(jīng)違法違紀問題移送紀檢部門和檢察機關(guān)調(diào)查處理”。*《中央軍委主席習(xí)近平簽署命令發(fā)布新修訂的〈軍隊審計條例〉》，《光明日報》2016年12月22日，第1版。這是我國審計立法的新發(fā)展。

根據(jù)新形勢發(fā)展的需要，參照革命根據(jù)地審計立法的歷史經(jīng)驗，我們建議：(1)在全國人民代表大會常務(wù)委員會之下，設(shè)立中央審計委員會(或在國家監(jiān)察院內(nèi)設(shè)立審計機構(gòu))，獨立行使最高審計權(quán)力，向人民代表大會及其常委會負責(zé)并報告工作。(2)審計委員會要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，與紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)相配合，主動出擊，定期不定期地向中央與地方的一切機關(guān)單位進行巡回檢查，并將巡視報告公之于眾，以之加強群眾性的審計監(jiān)督。

責(zé)任編輯：何友良

The Audit System of Chinese Soviet Government and Its Enlightenment

Zhang Xipo Huang Donghai

In 1926, the Central Committee of the Communist Party of China published "The Notice of Eliminating All Corrupt Officials"; appointed special auditors and built the initial audit system. In 1933, the government of Chinese Soviet Republic decided to establish an auditing committee and then promoted it to the department directly under Central Executive Committee which was the organ of supreme power. The Central Auditing Committee(CAC) was authorized the independent exercise of powers within the framework of the law by which it meant CAC could organize the circuit audition of offices, groups as well as companies and publish its results, through which it acquired great success in the society. All these helped to lay a solid foundation for the establishment of the subsequent audit system and had the important significance and enlightenment so far.

the government of Chinese Soviet Republic; Central Auditing Committee; circuit audition

10.16623/j.cnki.36-1341/c.2017.02.004

張希坡，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、革命根據(jù)地法制研究所所長；黃東海，男，南昌大學(xué)法學(xué)院地方立法研究中心研究人員、中國人民大學(xué)革命根據(jù)地法制研究所研究人員，博士后。(北京 100872)

國家社科基金特別委托項目“革命根據(jù)地法律文獻整理與研究”(10@ZH027)