國土資源檔案管理新變化帶來的思考

金紅衛(wèi)/青田縣國土資源局

傅榮校/浙江大學(xué)公共管理學(xué)院

1 國土資源檔案管理的重大變化

近年來，隨著信息技術(shù)運用和國土資源管理的不斷深化，我國國土資源檔案管理領(lǐng)域呈現(xiàn)很大變化，一是概念體系復(fù)雜化，二是管理平臺技術(shù)化。

1.1 國土資源檔案概念復(fù)雜化

國土資源檔案作為國土資源各項工作的真實記錄，具有重要價值。然而，早期的國土資源檔案主要聚焦土地管理檔案的范圍，即關(guān)注在土地資源管理、開發(fā)、使用過程中形成的，具有保存和利用價值的文字材料、圖表、聲像材料。后來不斷概念擴展，認識不斷深化并不斷復(fù)雜化，尤其是有關(guān)主管部門出臺了幾個不相配套的文件，使得概念的關(guān)系問題更為復(fù)雜化。

1.1.1 國土資源數(shù)據(jù)與國土資源檔案的關(guān)系難以界定

2010年9月國土資源部頒發(fā)的《國土資源數(shù)據(jù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）指出國土資源數(shù)據(jù)“是指各級國土資源管理部門在履行國土資源規(guī)劃、管理、保護與合理利用職能過程中需要使用的數(shù)字化成果?！痹陬愋蜕献髁诉@樣的區(qū)分：一是各級國土資源管理部門組織實施的國土資源規(guī)劃、調(diào)查、監(jiān)測、評價等重大專項形成的各類國土資源基礎(chǔ)和專題數(shù)字化成果數(shù)據(jù)；二是各級國土資源管理部門在國土資源規(guī)劃、管理、保護與合理利用工作中形成的國土資源政務(wù)管理數(shù)字化成果數(shù)據(jù)，包括本級產(chǎn)生以及逐級上報匯總的數(shù)據(jù)；三是各級國土資源管理部門在履行管理職責(zé)中依照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定和有關(guān)合同約定，由管理相對人向管理部門報送的國土資源數(shù)字化成果數(shù)據(jù)[1]。

從《暫行辦法》解釋可見，國土資源數(shù)據(jù)，基本是從電子數(shù)據(jù)角度進行界定的，即十大類數(shù)據(jù)類型（按《國土資源部數(shù)據(jù)匯交范圍規(guī)定》），排除了以紙質(zhì)等材料為載體的文件。由此可見，這基本屬于國土資源電子數(shù)據(jù)，它對于相應(yīng)的紙質(zhì)文件歸檔、雙套保存、利用、安全保障等方面，換言之對檔案階段的有關(guān)方面，都沒有作出一體化銜接的明確規(guī)定。

1.1.2 國土資源業(yè)務(wù)檔案單獨成類規(guī)范，強調(diào)局部忽視整體

在國土資源檔案概念尚沒有統(tǒng)一的情況下，國土資源部與國家檔案館又發(fā)布了《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》（下稱《管理辦法》），對“國土資源業(yè)務(wù)檔案”作以下解釋，稱其“是指在國土資源專項業(yè)務(wù)活動中形成的具有保存和利用價值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄?！盵2]同時，把國土資源業(yè)務(wù)檔案區(qū)分為土地管理類、地質(zhì)礦產(chǎn)類、地質(zhì)環(huán)境類、不動產(chǎn)登記類和國土資源執(zhí)法監(jiān)察與行政復(fù)議訴訟類等五類。

很顯然，《管理辦法》對于加強國土資源業(yè)務(wù)檔案管理而言有著重要作用，但對于國土資源管理機構(gòu)而言，并沒有真正起到綜合管理的作用。如一般市級層面國土資源局的綜合檔案分類，一般可分成如下類型：A、綜合類（黨政工團檔案）；B、會計類；C、地籍管理類；D、土地規(guī)劃與耕地保護類；E、土地利用（建設(shè)用地）類；F、國土資源執(zhí)法監(jiān)察類；G、地產(chǎn)市場類；H、國土資源統(tǒng)計類；I、測繪管理類；K、特殊載體類；L、科研類；M、基建設(shè)備類；N、礦產(chǎn)開發(fā)管理類；O、礦產(chǎn)資源儲量管理類；P、地質(zhì)勘查管理類；Q、地質(zhì)環(huán)境管理類。可見，國土資源業(yè)務(wù)檔案只是其中的主要部分。顯然加強國土資源業(yè)務(wù)檔案管理，并不等于可以整體性提高國土資源檔案水平。

以上兩個方面的概念關(guān)系暴露出三個問題：一是如何處理國土資源數(shù)據(jù)與國土資源檔案的關(guān)系；二是如何處理實體管理與數(shù)字內(nèi)容管理的關(guān)系；三是如何處理國土資源檔案中部分與整體的關(guān)系。

1.2 國土資源檔案管理平臺的變化

目前國土資源檔案管理平臺都高度技術(shù)化了，如典型的兩種系統(tǒng)平臺：一是建立基于“一張圖”的國土資源檔案服務(wù)平臺，二是建立基于數(shù)字（或智慧）城市地理空間框架的國土資源檔案管理系統(tǒng)，都需要國土資源相應(yīng)專業(yè)知識與信息技術(shù)作為支撐。

“一張圖“也叫國土一張圖，是指遙感、土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田、遙感監(jiān)測、土地變更調(diào)查以及基礎(chǔ)地理等多源信息的集合，與國土資源的計劃、審批、供應(yīng)、補充、開發(fā)、執(zhí)法等行政監(jiān)管系統(tǒng)疊加，共同構(gòu)建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn)資源開發(fā)利用的“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的科學(xué)手段，從而實現(xiàn)資源動態(tài)監(jiān)管的目標[3]。在一般市級國土資源管理層面上，“一張圖”不僅集合了海量數(shù)據(jù)，更多的是要體現(xiàn)在規(guī)劃、審批、供應(yīng)、補充、開發(fā)、執(zhí)法等國土管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)的集成上，構(gòu)建一個綜合管理、動態(tài)監(jiān)管和信息展示的平臺。即在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺上，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫平臺和應(yīng)用系統(tǒng)平臺?！耙粡垐D” 建設(shè)的數(shù)據(jù)庫，“主要是由地理基礎(chǔ)類數(shù)據(jù)、國土資源專業(yè)類數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)管理類數(shù)據(jù)幾部分構(gòu)成，應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)要實現(xiàn)形象直觀的以圖管地、以圖管礦、以圖管房?！盵4]

基于“一張圖”的國土資源檔案服務(wù)平臺，整合和建立地質(zhì)、國土、測繪檔案空間數(shù)據(jù)庫。一般而言，基于“一張圖”的國土資源檔案管理平臺，包括以下數(shù)據(jù)庫[5]：地質(zhì)礦產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫，主要包括：目錄數(shù)據(jù)庫、圖文數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、礦產(chǎn)地數(shù)據(jù)庫、礦權(quán)數(shù)據(jù)庫(包括探礦權(quán)和采礦權(quán)數(shù)據(jù)庫)、儲量分布空間數(shù)據(jù)庫、地災(zāi)數(shù)據(jù)庫、各類地質(zhì)圖數(shù)據(jù)庫等；國土綜合檔案數(shù)據(jù)庫，主要包括土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、土地利用數(shù)據(jù)庫、地籍管理數(shù)據(jù)庫、土地規(guī)劃與耕地保護數(shù)據(jù)庫、執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)庫、地產(chǎn)市場數(shù)據(jù)庫、綜合文書數(shù)據(jù)庫等；測繪成果檔案數(shù)據(jù)庫，主要包括大地測量成果空間數(shù)據(jù)庫(包括GPS點空間數(shù)據(jù)庫、水準點空間數(shù)據(jù)庫、三角點空間數(shù)據(jù)庫、軍控點空間數(shù)據(jù)庫)、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(4D空間數(shù)據(jù)庫)、紙質(zhì)地圖數(shù)據(jù)庫(地形圖、影像圖數(shù)據(jù)庫)、專題地圖數(shù)據(jù)庫、航測檔案目錄數(shù)據(jù)庫等。

而基于數(shù)字（或智慧）城市的地理空間框架，一般由基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)體系、目錄與交換體系、公共服務(wù)體系、政策法規(guī)與標準體系和組織運行體系構(gòu)成，其核心內(nèi)容，一是建立多尺度、多時相、多源、多類型、動態(tài)化的地理信息數(shù)據(jù)庫，二是建立地理信息公共平臺。在此基礎(chǔ)上設(shè)計建立的國土資源檔案管理系統(tǒng)，主要是針對國土資源類檔案的獲取、查詢、檢索、應(yīng)用而設(shè)計的系統(tǒng)[6]。

以上兩個平臺的建立，前者針對不同部門（地質(zhì)、國土、測繪）信息的整合，包括國土資源數(shù)據(jù)與國土資源檔案信息整合，后者是基于GIS進行一定區(qū)域范圍內(nèi)的（城市）檔案信息服務(wù)平臺，也需要國土資源數(shù)據(jù)與國土資源檔案信息整合。

這種管理平臺的整合化、多功能化、高度技術(shù)化，說明了一個問題：即不進行信息全生命周期管理，不了解各類信息類型的特點，不掌握一定的信息技術(shù)，不參與數(shù)據(jù)階段的管理，傳統(tǒng)檔案人員會逐漸失去管理的主體地位。

2 國土資源檔案管理新變化帶給我們的主要思考

新概念、新技術(shù)和新平臺，給國土資源檔案帶來許多挑戰(zhàn)，也有必要引起我們的思考。我們認為，以下這幾個方面的思考是必然和必須的。

思考之一：檔案學(xué)理論研究如何深化？

理論研究的使命是多元的，但核心有兩個方面：一是功能性作用，即指導(dǎo)當(dāng)前實踐，解決現(xiàn)實問題，二是科學(xué)性作用，即發(fā)現(xiàn)未來需要科學(xué)解決的問題，指明發(fā)展方向。

縱觀檔案學(xué)理論發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)盡管檔案學(xué)理論的新發(fā)展作了很多探索，但目前為止，無論是生命周期理論（或者文件連續(xù)體理論）、來源原則或全宗理論、以及檔案鑒定理論，基本點在于以下方面：一是基于傳統(tǒng)文件與檔案關(guān)系的區(qū)別，或者電子文件與電子檔案的關(guān)系區(qū)別；二是基本是在紙質(zhì)文件/檔案階段確定的理論；三是基于文書檔案管理實踐為主的理論研究；四是以站在后端探討（尤其是檔案館角度）檔案管理為主。

國土資源檔案以及相關(guān)概念，如國土資源數(shù)據(jù)、國土資源業(yè)務(wù)檔案等的并列表明，我們沒有把相關(guān)概念納入到檔案學(xué)術(shù)語體系中進行積極探討，導(dǎo)致國土資源管理部門中幾個維度的概念并用，如數(shù)據(jù)、文件、檔案、業(yè)務(wù)檔案等，這跟傳統(tǒng)檔案學(xué)的術(shù)語體系不相適應(yīng)。這種情景不僅僅在國土資源管理部門中存在，其他部門的業(yè)務(wù)檔案管理領(lǐng)域也存在。

另外，在數(shù)據(jù)管理（可以理解為文件管理）階段，對于國土資源信息元數(shù)據(jù)，檔案學(xué)探討極少涉及，盡管有關(guān)電子文件或者電子檔案的元數(shù)據(jù)研究極多，但基本沒有與國土資源信息元數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，更沒有跟前端的數(shù)據(jù)管理階段元數(shù)據(jù)運用聯(lián)系起來。如目前數(shù)據(jù)階段的地理空間元數(shù)據(jù)、測繪地理信息成果目錄服務(wù)系統(tǒng)元數(shù)據(jù)、地質(zhì)調(diào)查元數(shù)據(jù)、地質(zhì)信息元數(shù)據(jù)、國土資源信息核心元數(shù)據(jù)等，都有相應(yīng)的標準，但后端的國土資源檔案管理卻沒有相應(yīng)的元數(shù)據(jù)標準。

可見，無論從功能性還是科學(xué)性，國土資源檔案管理方面的檔案學(xué)理論研究作用都沒有充分體現(xiàn)出來。

思考之二：檔案管理體制機制如何完善？

《國土資源部關(guān)于進一步加強和做好國土資源檔案工作的通知》（下稱《通知》）指出：國土資源檔案，“依托中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心（全國地質(zhì)資料館）和部信息中心構(gòu)建適應(yīng)新形勢新要求的檔案工作機制?！?/p>

其中，國土資源部辦公廳負責(zé)部機關(guān)、督察局、部直屬單位檔案工作的統(tǒng)一管理和指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查，并對各省級國土資源檔案機構(gòu)的業(yè)務(wù)檔案工作進行指導(dǎo)；中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心（全國地質(zhì)資料館）受部委托承擔(dān)部機關(guān)檔案及直屬單位重要業(yè)務(wù)檔案的接收、保管和利用等工作，制定相應(yīng)的管理制度；部信息中心受部委托承擔(dān)部機關(guān)檔案的收集、整理、歸檔和檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)管理工作，制定相應(yīng)的管理制度。

從這一體制機制規(guī)定上，我們依然可以看出兩點：一是國土資源檔案管理，仍然以專業(yè)管理為主線，條塊分割明顯，簡單地說，跟各級檔案行政管理機關(guān)的聯(lián)系沒有明顯加強。二是數(shù)據(jù)與檔案管理的全生命周期管理，或者一體化管理沒有實現(xiàn)。因而，在國土資源檔案管理上，存在工作體制與機制的雙重問題：即一方面是條塊矛盾問題，自成體系，國土資源檔案管理孤島化；二是前后端非一體化，在國土資源管理系統(tǒng)內(nèi)部，前端的數(shù)據(jù)管理與后端的檔案管理存在脫節(jié)現(xiàn)象。

顯然，《通知》沒有實現(xiàn)也不可能真正完善國土資源檔案管理體制機制的目標。

思考之三：國土資源檔案管理人員如何適應(yīng)新的管理實踐？

新技術(shù)、新平臺的國土資源檔案管理實踐需要新的專業(yè)人才。如基于一張圖的國土資源檔案管理平臺，涵蓋國土資源各項工作形成的數(shù)據(jù)，尤其是地質(zhì)、國土、測繪檔案空間數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)龐大及動態(tài)性強，平臺上實現(xiàn)了“空間、目錄、圖文”三者關(guān)聯(lián)查詢、定位、瀏覽功能，是名副其實的檔案一張圖大集群[7]，需要跟各業(yè)務(wù)領(lǐng)域知識緊密結(jié)合；基于數(shù)字框架的國土資源檔案服務(wù)平臺也涉及許多技術(shù)，如采用工作流技術(shù)實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，采用組件式GIS技術(shù)開發(fā)檔案管理系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸接口，利用Oracle數(shù)據(jù)庫管理平臺統(tǒng)一管理空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)等等?？傊?，面對這些數(shù)據(jù)對象、管理平臺，不懂專業(yè)知識、相關(guān)標準，不了解有關(guān)信息技術(shù)的運用，簡直就寸步難行。

目前，對于國土資源數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)、有關(guān)新技術(shù)與新平臺研究比較深刻的文章，基本是檔案學(xué)科以外的專家學(xué)者，包括地理信息系統(tǒng)、土地資源管理、測繪等專業(yè)的管理與技術(shù)人員發(fā)表的。國土資源檔案管理人員基本上成了紙質(zhì)文件與檔案的倉庫保管員，其發(fā)表的文章大多泛泛而談，對于真正信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫建設(shè)的需求分析、標準、平臺建設(shè)與技術(shù)運用探討甚少也知之甚少，國土資源檔案管理人員在單位的系統(tǒng)開發(fā)、數(shù)據(jù)管理與開發(fā)利用中，逐漸從原來的“核心人”變成了“局外人”與“邊緣人”。

要適應(yīng)新的管理實踐，國土資源檔案管理人員必須加強知識學(xué)習(xí)，此外我們要用更開放的心態(tài)，接納國土資源相關(guān)專業(yè)的人才進入檔案崗位，使他們成為新一代的檔案人。實際上，已有越來越多相關(guān)專業(yè)人才進入到國土資源檔案管理部門；在相關(guān)的專業(yè)人才培養(yǎng)上，地理系統(tǒng)系統(tǒng)、土地資源管理專業(yè)的學(xué)生逐漸把國土資源檔案數(shù)字化平臺、數(shù)字框架設(shè)計等作為專業(yè)研究主題。在全國地質(zhì)資料館、各地的國土資源檔案館，檔案專業(yè)出身的人才成了少數(shù)。

3 結(jié)束語

綜上所述，近年來國土資源檔案管理遭受信息技術(shù)與新業(yè)務(wù)變化的嚴重挑戰(zhàn)，國土資源檔案管理出現(xiàn)了一些非檔案體系的新概念、結(jié)合新技術(shù)的管理平臺、數(shù)據(jù)與檔案信息的數(shù)據(jù)庫整合，這些都給我們的理論研究、管理體制機制和人才需求提出了新的要求。我們必須不斷適應(yīng)現(xiàn)實變化，進一步理清檔案邏輯體系的概念關(guān)系，完善管理體制機制，以開放心態(tài)接納新的管理人才進入檔案崗位，真正解決國土資源檔案管理中存在的種種問題。

注釋與參考文獻：

[1]國土資源部文件.《國土資源數(shù)據(jù)管理暫行辦法》，2010年.

[2]國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法 （國土資發(fā)〔2015〕175號國土資源部國家檔案局，12月30日發(fā)布 2015年12月30日起施行）.

[3]閆雪松，孫成林.第二次全國土地調(diào)查成果在”一張圖”工程應(yīng)用上應(yīng)注意的問題[J].國土資源.2009(9):42-43.

[4]翁春菊 國土資源數(shù)據(jù)失真問題應(yīng)對研究—以義烏市為例[D].浙江大學(xué)學(xué)位論文,2010年.

[5]黃華坤,易燕妮,吳曉佳.基于“一張圖”的國土資源檔案服務(wù)平臺研究與實踐[J].測繪與空間地理信息.2010(8):92-95.

[6]韓娟，徐杰.基于“數(shù)字城市”地理空間框架的國土資源檔案管理系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn).[J].山東國土資源.2014(7):76-79.

[7]黃華坤.大數(shù)據(jù)時代的國土資源檔案創(chuàng)新管理研究[J].國土資源信息化,2014(3):12-14.