對地方政府PPP融資模式的法律問題的分析

高 飛

陜西益圖律師事務(wù)所，陜西 西安 710061

對地方政府PPP融資模式的法律問題的分析

高 飛

陜西益圖律師事務(wù)所，陜西 西安 710061

PPP融資模式指的是公共私營合作制度。地方政府融資對于金融危機(jī)時保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面有著積極的作用，地方政府融資過程中存在財務(wù)不透明等一系列的問題，對地方政府的負(fù)債情況和償還能力都有著一定的影響，本文對地方政府融資模式中法律問題進(jìn)行分析，并提出對策作為參考。

地方政府；PPP融資模式；法律問題

一、引言

地方政府PPP融資模式一般是使用地方政府融資平臺，通過各級地方政府出資設(shè)立，運用一些方法籌集資金，用于地方建設(shè)，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)。由于我國的PPP融資模式使用的較晚，所以有各種各樣的問題，本文提出地方政府PPP融資模式中的法律問題，做出相應(yīng)的對策。

二、地方政府PPP融資模式中存在的法律問題

(一)民事責(zé)任的單獨承擔(dān)

在地方政府PPP融資模式中對于獨立承擔(dān)債務(wù)的責(zé)任難以落實。有的非營利的融資平臺，沒有足夠的收入，只能由政府承擔(dān)償還責(zé)任。

(二)固定資產(chǎn)處置

在許多地方政府融資中出資的資產(chǎn)為非貨幣資產(chǎn)，對于固定資產(chǎn)的變現(xiàn)極為困難，企業(yè)注冊資金多為固定資產(chǎn)使得債權(quán)人利益的保障受到阻礙，而且地方政府融資平臺持有財產(chǎn)權(quán)和行政權(quán)，對于固定資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓十分困難，而且在一定條件下使得合同無法履行，使債權(quán)人的權(quán)益受到影響[1]。

(三)法人治理

政府融資對企業(yè)的經(jīng)營管理起著主導(dǎo)的作用，雖然法人的主體資格沒有問題，但是政府的有關(guān)部門是實際的企業(yè)控制者，公司的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，使得企業(yè)的經(jīng)營管理不能按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行操作。

(四)項目手續(xù)不全

在項目建設(shè)中，必須含有嚴(yán)格的項目審批文件等一系列合法手續(xù)，在地方政府融資平臺的建設(shè)項目中部分項目手續(xù)不全，存在邊建設(shè)、邊上報審批的現(xiàn)象。

(五)擔(dān)保無依據(jù)

大部分地方政府只是在土地使用上對企業(yè)保證擔(dān)保，其他的只是信用貸款，商業(yè)銀行要求政府以政府信用出具文件，以政府為底線，但是因為國家法律規(guī)定，政府不能為銀行貸款提供擔(dān)保，使得出具的文件沒有法律上的約束力，擔(dān)保沒有法律依據(jù)。

三、解決法律問題的措施

(一)制定地方融資法律

應(yīng)試教育下，學(xué)生除了課本的閱讀外，閱讀更多是的工具書和教輔資料，課外閱讀行為是針對考試而產(chǎn)生的，這大大降低了學(xué)生閱讀的興趣。且閱讀行為是以考試為目的，讓學(xué)生產(chǎn)生了不愿閱讀其他的書籍的想法，長此以往，學(xué)生的閱讀積極性減弱，閱讀量無法增加。學(xué)生的閱讀量少，不僅影響了學(xué)生對知識領(lǐng)域的開辟，還直接導(dǎo)致了知識儲備的貧瘠，影響個人在學(xué)習(xí)上的發(fā)展，閱讀能力無法得到提升。

地方政府對融資推出新的法律條文，減少來源于法律規(guī)定不完善引起的風(fēng)險，積極的通過立法來對地方政府融資的相關(guān)的事項進(jìn)行解釋，并對權(quán)利質(zhì)押的制度進(jìn)行完善，避免因為地方政府和司法部門對于質(zhì)押的資產(chǎn)權(quán)利為行政權(quán)等問題使得合同無法進(jìn)行的情況發(fā)生。

(二)對合同進(jìn)行審核

質(zhì)押合同包括了法律規(guī)定的各種文件，齊全的權(quán)利證書，并且相關(guān)部門要出具出質(zhì)人在使用權(quán)利作為質(zhì)押擔(dān)保的正式文件，而且對質(zhì)押合同要進(jìn)行備案登記，減少第三人對權(quán)利進(jìn)行分割的情況發(fā)生，還要辦理公證，證實權(quán)利質(zhì)押合同的合法性，能夠?qū)ΡＵ香y行等金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)起到一定的作用。

(三)健全法人治理結(jié)構(gòu)

在企業(yè)中，企業(yè)股東要認(rèn)真的從股東的角度履行職責(zé)，董事會要建立相關(guān)制度并進(jìn)行人員的調(diào)整，使企業(yè)正常運行，政府有關(guān)部門減少對企業(yè)的影響。綜合地方政府融資平臺的實際情況，在確保地方政府融資平臺具有正常運營能力的前提下，防止“皮包”融資公司貸款。健全法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對市場運作和資本的運用，保證融資平臺能夠平穩(wěn)運行[2]。

(四)掌握資金運用動態(tài)

地方政府融資平臺在貸款發(fā)放之后要對貸款合同中內(nèi)容的履行和資金的使用動態(tài)進(jìn)行跟蹤式的掌握，搜集和掌握質(zhì)押物產(chǎn)生的收益等，對于債務(wù)到期未還的情況要盡快的采取措施，防范風(fēng)險。掌握資金的使用動態(tài)對于地方融資平臺中可能遇到的風(fēng)險避免了矯枉過正的存在，避免了融資平臺在正常運營的過程中資金鏈斷裂使得風(fēng)險加大的情況。

(五)完善風(fēng)險防范措施

完善風(fēng)險防范措施主要針對的是質(zhì)押擔(dān)保的實現(xiàn)，地方融資平臺使用專用的銀行賬戶，出質(zhì)人在收費等過程中都是用專用的銀行賬戶，在使用單筆資金超過一定金額時，要征得銀行的同意才能使用。地方政府在與借款人簽訂協(xié)議時要在其中約定政府的受益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給銀行，作為還款的補(bǔ)充措施，有助于銀行動產(chǎn)質(zhì)權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)。

(六)地方政府融資責(zé)任劃分清晰

在地方政府融資平臺的貸款行為中，要求地方政府對于債務(wù)的規(guī)模和財產(chǎn)的數(shù)量相匹配，期限要求與政府的任職期限相匹配，在地方政府不能有效清償債務(wù)的情況下，實施地方財政破產(chǎn)并且追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，對信貸資金要嚴(yán)格的審查，并且通過完善政府融資責(zé)任制度，對地方政府進(jìn)行強(qiáng)有力的約束，推動金融的發(fā)展。

四、結(jié)論

對于地方政府公共私營合作融資模式，要制定融資法律并且完善法人的結(jié)構(gòu)，融資中的合同嚴(yán)格審查掌握資金的動態(tài)及責(zé)任劃分，對地方政府PPP融資模式中存在的法律問題能夠有效的解決，推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]楊正榮.地方政府融資平臺設(shè)立和運行中的法律問題探析[J].甘肅金融，2010，12：17-19.

[2]吳沛強(qiáng).PPP項目融資模式的法律問題研究[J].管理現(xiàn)代化，2009，05：6-8.

D

A

2095-4379-(2017)25-0185-01

高飛(1980-)，男，陜西西安人，陜西益圖律師事務(wù)所，主任，研究方向：法律訴訟。