基于農(nóng)村脫貧發(fā)展對土壤污染防治的法律創(chuàng)新機(jī)制研究

毛 媛

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001

基于農(nóng)村脫貧發(fā)展對土壤污染防治的法律創(chuàng)新機(jī)制研究

毛 媛

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001

土壤是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分并對所有生物生存發(fā)展起著基礎(chǔ)性的保障作用，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與需求大國的中國來說，還具有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)范疇的功能。但中國農(nóng)村當(dāng)前的土壤污染事故頻發(fā)，對農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙制約。對此，加大對土壤的治理，創(chuàng)新我國土壤環(huán)境污染制度與立法已迫在眉睫。本文即基于我國農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展進(jìn)行土壤污染的環(huán)境立法研究，并借鑒國外相關(guān)土壤治理的立法經(jīng)驗(yàn)，針對中國實(shí)際現(xiàn)狀提出創(chuàng)新性制度建議，致力于農(nóng)村的脫貧致富。

土壤污染；農(nóng)村脫貧；立法制度創(chuàng)新

一、引言：認(rèn)真研判農(nóng)村土壤環(huán)境問題

(一)當(dāng)前我國土壤生態(tài)現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國的土壤污染源主要有化肥、農(nóng)藥、廢水、汽車尾氣及礦山開采、冶煉、化工等，相比較于大氣污染與水污染，其具有隱蔽性、滯后性、地域性、治理難等特點(diǎn)。我國農(nóng)村土壤環(huán)境呈現(xiàn)出“臟亂差、無序、繁雜、薄弱”等特征，不僅阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，而且嚴(yán)重危及著人們的身心健康。土壤作為生態(tài)環(huán)境的重要元素，對農(nóng)村的發(fā)展有著基礎(chǔ)性、制約性、關(guān)鍵性地位，同時(shí)也是脫貧攻堅(jiān)政策順利實(shí)施的影響因素。

(二)土壤污染引發(fā)惡性循環(huán)

土壤是國家尤其是農(nóng)村生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，土壤污染具有的特點(diǎn)很容易被污染者所忽視，長期周而復(fù)始的生態(tài)破壞90%均將終局性的回歸于土壤，導(dǎo)致生態(tài)鏈的失衡、土壤的生產(chǎn)能力下降、糧食污染、大氣污染、水資源短缺等負(fù)面影響。以上的生態(tài)惡化影響將直接或間接影響農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)因此惡化導(dǎo)致環(huán)境的損害成本(健康成本、生產(chǎn)成本、環(huán)境質(zhì)量的喪失或舒適成本)呈增加趨勢，不利于生產(chǎn)的擴(kuò)大。

二、土壤優(yōu)劣與農(nóng)村發(fā)展之息息相關(guān)

(一)農(nóng)村扶貧政策的進(jìn)路

我國作為農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題得到了黨和國家的高度重視，由于我國農(nóng)村不同地質(zhì)差異、人口分布、歷史、交通、文化等原因，發(fā)展水平參差不齊，過往主要以政府主導(dǎo)型的扶貧模式逐漸演化為行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、定點(diǎn)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、參與式扶貧、精準(zhǔn)扶貧等多種扶貧創(chuàng)新模式。繼十八大以來中共中央及國務(wù)院相繼頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的決定》等政策及國家發(fā)改委發(fā)布的《全國“十三五”異地扶貧搬遷規(guī)劃》等舉措全方位的將脫貧發(fā)展作為一種新型的改革發(fā)展方向，這對農(nóng)村脫貧致富與社會(huì)發(fā)展形成了良好的環(huán)境氛圍。

(二)環(huán)境與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要協(xié)同發(fā)展

隨著十八大的召開，我國將生態(tài)作為“五位一體”之一與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為統(tǒng)一體進(jìn)行國家建設(shè)體現(xiàn)了生態(tài)的問題已得到重視且對其的關(guān)注度大幅提升。在2015年中央出臺的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中提出了“繁榮農(nóng)村，必須堅(jiān)持不懈推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”與“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理”、“鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)開展美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建示范”的戰(zhàn)略任務(wù)。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Grossman 和 Krueger 首次提出了“EKC”假說①——庫茲涅茨曲線(Environmental Kuznets Curve，EKC)，闡明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量之間存在有一種“倒U型”關(guān)系的問題，因環(huán)境的污染將會(huì)導(dǎo)致土地生產(chǎn)力的減弱甚至喪失，為保持土地最大化生產(chǎn)能力而必要進(jìn)行的昂貴治污費(fèi)用，國家、社會(huì)與農(nóng)民最佳的選擇必然是進(jìn)行事前的污染預(yù)防，以最小投入獲得最大化的收益，污染防治的同時(shí)又進(jìn)行了最利益的生產(chǎn)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)的不斷增長時(shí)環(huán)境破壞作用的影響逐漸減小。根據(jù)以上理論，結(jié)合中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，土壤污染治理的重要性顯而易見了。

三、土壤污染防治立法之構(gòu)建與完善

(一)國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)

土壤污染已經(jīng)成為困擾世界性的治理問題，同時(shí)對世界各國的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了負(fù)面影響。對此世界各國都進(jìn)行了各種立法防范。一些國家率先利用先進(jìn)的技術(shù)與嚴(yán)格的法規(guī)進(jìn)行生態(tài)治理，積累的大量經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

英國是早期工業(yè)發(fā)展國家，對開采煤炭、鐵礦、銅礦等擁有300年以上歷史所造成的嚴(yán)重土壤污染是利用各種科學(xué)技術(shù)進(jìn)行治理的，20世紀(jì)中葉開始，英國也陸續(xù)開始制定相關(guān)的污染控制和管理的法律法規(guī)，并對修復(fù)技術(shù)有物理、化學(xué)、生物、等土壤改良劑和場地污染修復(fù)方面有非常規(guī)范的研究。

日本在土壤污染防治方面是進(jìn)行有針對性的立法，1970年出臺了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》適用于農(nóng)村土壤表層，2002年公布針了針對“城市型”土壤污染的《土壤污染對策法》，同年12月26日還公布了《土壤污染防治法實(shí)施細(xì)則》。其中《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》的主要目的是為了消除和防治農(nóng)業(yè)用地被特定有害物質(zhì)污染以及對污染農(nóng)用地的合理使用，《土壤污染對策法》的立法目主要是對特定有害物質(zhì)進(jìn)行確定，進(jìn)而實(shí)行相應(yīng)對策以保護(hù)公眾健康、防治侵害。主要內(nèi)容有污染狀況調(diào)查、消除污染措施的相關(guān)規(guī)定、變更土地形式、劃定受污染區(qū)域、和土地使用計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定、委派調(diào)查機(jī)構(gòu)等相關(guān)規(guī)定等。

(二)我國對國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

基于當(dāng)前我國的土壤污染現(xiàn)狀與農(nóng)村因深受土壤污染而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長緩慢的現(xiàn)狀，我國亟需一部土壤防治法來緩解改善問題的存在。以下主要從立法原則、健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控、開展治理修復(fù)、嚴(yán)格考核追責(zé)等方面對土壤污染立法構(gòu)建與完善提供建議。

1.土壤污染立法基本原則

土壤污染防治立法所遵循的基本原則是貫穿其法律的靈魂，依據(jù)現(xiàn)各國對土壤污染治理的規(guī)定，我國原則應(yīng)當(dāng)有保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者付費(fèi)、污染擔(dān)責(zé)、土壤風(fēng)險(xiǎn)評估與管控、協(xié)調(diào)整體性等。其中要加強(qiáng)未污染土壤保護(hù)優(yōu)先原則的規(guī)定，對于擬開發(fā)為農(nóng)用地的用地，必須經(jīng)過嚴(yán)格的測評評估；對工礦、農(nóng)業(yè)、生活等方面入手減少源頭污染實(shí)行預(yù)防原則；污染者付費(fèi)原則是“誰污染誰治理”基本原則的體現(xiàn)，此外還有受益者付費(fèi)以及第三方治理原則等順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的延伸原則；多元化治理原則主要通過物理、化學(xué)、生態(tài)等多元修復(fù)方法進(jìn)行治理。

2.健全土壤法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是評價(jià)土壤環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣的基本尺度和依據(jù)，而我國現(xiàn)階段就缺乏滿足環(huán)保要求的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國1995年就頒布施行了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，但經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已使時(shí)隔多年的標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)新問題的解決。目前我國相關(guān)的土壤農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)有《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用污水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》、《化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》、《農(nóng)藥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》等，但其規(guī)定不系統(tǒng)，與國際標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，應(yīng)制定更新土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是防治土壤污染保護(hù)生態(tài)環(huán)境與農(nóng)林生產(chǎn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

3.實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控

實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控也即加強(qiáng)農(nóng)村污染源的監(jiān)管防控工作，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活污染、農(nóng)村工業(yè)污染等源頭進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是化肥、農(nóng)藥、薄膜、秸稈焚燒的不合理使用破壞了土壤酸堿結(jié)構(gòu)；生活污染主要來自生活污水的排放、畜禽養(yǎng)殖污染與固體廢棄物的傾倒；工業(yè)污染呈現(xiàn)城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢，農(nóng)村大量的開礦、挖河、毀田、圍湖造田、毀林開荒等行為使得土壤生態(tài)、食品安全以及人體健康受到威脅。各級政府要在自己的管轄范圍內(nèi)竭盡所能進(jìn)行資金、政策等支持，將土壤及生態(tài)環(huán)境的安全風(fēng)險(xiǎn)防控在安全的范圍內(nèi)。

4.開展修復(fù)治理

對于土壤的修復(fù)與治理，我們從制定修復(fù)規(guī)劃、有序開展治理修復(fù)重點(diǎn)，強(qiáng)化治理與修復(fù)監(jiān)管、監(jiān)督目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)等方面進(jìn)行法律治理。受到破壞的土壤應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展修復(fù)工程，以環(huán)保部牽頭，各省市區(qū)優(yōu)先對影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及危害人體健康的突出問題進(jìn)行規(guī)劃治理，在擬建設(shè)居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等項(xiàng)目地區(qū)以及江西、湖南、廣東、四川、貴州、云南等省份污染耕地集中區(qū)域優(yōu)先開展治理修復(fù)工作，同時(shí)防止因修復(fù)工程造成二次污染。

5.嚴(yán)格考核追責(zé)

在以府為主導(dǎo)的管理體制下實(shí)行“國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的基本原則，在環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等部門的帶動(dòng)下探索建立跨行政區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建完善的激勵(lì)政策，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)對污染土壤的行為以及具有土壤防治職責(zé)的行政機(jī)關(guān)因不作為使相關(guān)權(quán)益受損的行為以公訴人的身份提起公益訴訟。同時(shí)將土壤環(huán)境治理目標(biāo)納入行政機(jī)關(guān)的考核績效。

四、創(chuàng)新相關(guān)法律機(jī)制研究

結(jié)合當(dāng)代農(nóng)村發(fā)展治理的現(xiàn)代化需求，在土壤防治立法的過程中對相關(guān)的制度實(shí)踐進(jìn)行了創(chuàng)新研究，通過科技、生態(tài)旅游、保護(hù)地信托制度、土壤防治保險(xiǎn)基金的設(shè)立等創(chuàng)新點(diǎn)，力爭運(yùn)用市場作用在解決土壤問題以及農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展方面有所收獲。

(一)科技發(fā)展強(qiáng)農(nóng)市場

加快農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)戶運(yùn)用科學(xué)技術(shù)的能力和水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)體制機(jī)制與科研創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化技術(shù)裝備、機(jī)械化、信息化水平的支撐與運(yùn)用，對耕地實(shí)行輪耕制度給農(nóng)田一個(gè)緩和的自凈周期，有條件的地方實(shí)行集約化機(jī)械化生產(chǎn)，并可減少對農(nóng)用地破壞的同時(shí)為農(nóng)民創(chuàng)收。同時(shí)適當(dāng)?shù)拈_展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)電子商務(wù)、休閑生態(tài)農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)。國家與國務(wù)院、教育部、中科院、自然科學(xué)基金會(huì)等部門應(yīng)號召全國科技工作者積極投身科技扶貧事業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)定期進(jìn)行有效的現(xiàn)代化科技授課，提高農(nóng)民的現(xiàn)代化技術(shù)運(yùn)用掌握能力，自主研發(fā)農(nóng)業(yè)市場優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的品牌產(chǎn)品，擴(kuò)展科研創(chuàng)新下農(nóng)業(yè)品牌的市場份額，有針對性的對區(qū)域性產(chǎn)品進(jìn)行生態(tài)種植、科學(xué)管理、規(guī)模生產(chǎn)，改變僅依靠政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單一發(fā)展模式，提升農(nóng)民市場地位，努力實(shí)現(xiàn)“一縣一業(yè)”、“一鄉(xiāng)一品”示范點(diǎn)，拓寬農(nóng)民增收途徑，在科學(xué)帶領(lǐng)下強(qiáng)大農(nóng)民群體，為小康社會(huì)的“三農(nóng)問題”提供更好的解決方案。

(二)建立生態(tài)旅游扶貧村

理論上講，保護(hù)地與難以與其他土地用途競爭的一個(gè)重要原因是保護(hù)地利益的外部性特征，基于對土地的環(huán)境保護(hù)，農(nóng)村可以利用自己的優(yōu)勢將外部性的利益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)的經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值。以維多利亞的愛得阿都·阿瓦羅保護(hù)區(qū)(Eduardo Avaroa Reserve)為例，對于長期的旅游游客影響可以采用游客費(fèi)制度進(jìn)行資金的回籠以較少游客的相關(guān)威脅，既擴(kuò)展了生態(tài)保護(hù)的資金來源，又可以進(jìn)一步進(jìn)行生態(tài)的維護(hù)。為了貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，國家旅游局聯(lián)合多部門共同制定并頒發(fā)了《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動(dòng)計(jì)劃》，在全國范圍內(nèi)列出了重點(diǎn)扶貧村發(fā)展生態(tài)旅游，這對于農(nóng)村的土壤環(huán)境保護(hù)與生態(tài)的現(xiàn)代化發(fā)展無疑是重大舉措。

(三)設(shè)置土壤污染防治基金制度

歐美、日本等發(fā)達(dá)國家在污染治理的基金制度的設(shè)立方面比較成熟，且由于我國目前面臨的嚴(yán)峻的治污現(xiàn)狀，因此需要適時(shí)的設(shè)立土壤污染防治的基金制度來拯救治污資金的暫時(shí)性缺失。我國實(shí)行“誰污染，誰治理”的責(zé)任原則，基金制度的設(shè)立并非是對基本原則的突破，只是暫時(shí)性的由于無法得知污染者及其不能及時(shí)治污的情形時(shí)先由基金作為墊付承擔(dān)者，同時(shí)又獲得向污染者追償?shù)臋?quán)利。因此，基金制度的設(shè)立能夠更及時(shí)的防控污染的擴(kuò)散。在基金的來源方面，我們可以比照相關(guān)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對高污染的企業(yè)征收高額的稅收費(fèi)用，結(jié)合政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入，按比例共同組成基金的資金來源。

五、結(jié)語

巴比爾(Barbier，1997)曾指出，發(fā)展中國家貧困農(nóng)戶擁有的主要資產(chǎn)通常只是土地和非技術(shù)型勞動(dòng)力，很少的人力或?qū)嵨镔Y本。我國正面臨全面建設(shè)小康社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家目前大量的農(nóng)村現(xiàn)代化扶貧政策也使得“三農(nóng)”問題的解決進(jìn)入關(guān)鍵點(diǎn)，土壤污染防治的立法問題有待進(jìn)一步的完善。基于農(nóng)村土壤污染防治工作與農(nóng)村現(xiàn)代化脫貧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，我們應(yīng)當(dāng)兼容的顧及到立法中環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)同性，創(chuàng)新法律制度，使得農(nóng)村土壤環(huán)境問題解決的過程中提升經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力。

[ 注 釋 ]

①Grossman G，Krueger A B.Environmental impacts of a North American free trade agreement[R].National Bureau Economic Research Working Paper.Cambridge MA，1991.

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2095-4379-(2017)25-0089-03

毛媛(1992-)，女，漢族，河南安陽人，鄭州大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生在讀，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)。