論英國議會行政監(jiān)察專員制度對我國信訪制度的啟示

王 淼

安徽省社科院法學(xué)所，安徽 合肥 230000

論英國議會行政監(jiān)察專員制度對我國信訪制度的啟示

王 淼

安徽省社科院法學(xué)所，安徽 合肥 230000

信訪制度是我國公民參政議政的方式之一，也是替代性糾紛解決機制的代表形式，在我國社會主義民主政治建設(shè)領(lǐng)域具有重要的地位和功能。然而，當(dāng)前我國信訪工作的實踐情況卻往往使信訪制度的功能被誤解和濫用，因此對信訪制度的法治化完善已日益被學(xué)者和專家們所重視。對此，筆者通過對英國議會行政監(jiān)察專員這一與我國信訪制度有著相似功能的制度的研究，探索我國信訪困境的出路。

信訪；英國議會行政監(jiān)察專員制度；啟示

一、信訪的概述

(一)中國古代“信訪”

信訪制度是一項極具中國特色的制度，考察中國古代信訪史就會發(fā)現(xiàn)，我國古代很多制度都隱現(xiàn)著現(xiàn)行信訪制度的影子，漢代的“緹縈上書”就是典型。到了魏晉時期的登聞鼓，梁武帝時的謗木函、投肺石，使得我國古代人民群眾上請陳情制度呈現(xiàn)出豐富的內(nèi)涵和價值?，F(xiàn)今信訪制度是對傳統(tǒng)文化的傳承，但是由于這些制度由于衍生于封建專制社會，因此與我國現(xiàn)今的信訪制度有著根本的區(qū)別。

(二)信訪的學(xué)理定義和法律定義

在學(xué)理探討上信訪具有狹義和廣義之分。廣義上的信訪是指群眾向各級黨委、司法機關(guān)、政府、政協(xié)、人大、新聞媒體、人民團體等機構(gòu)以各種方式反映情況，提出建議、批評或提出要求的活動；狹義上的信訪則專指群眾向各級政府機關(guān)及其工作部門提出建議、批評、要求等，即行政信訪[1]。對于信訪法律定義，我國《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。”從這里可以看出，我國現(xiàn)行法律僅規(guī)定了狹義上的信訪，即行政信訪。普通法中對信訪權(quán)的表述實際上限縮了我國《憲法》賦予公民的信訪權(quán)利。根據(jù)我國《憲法》第41條對公民申訴、檢舉、控告權(quán)的規(guī)定，信訪制度承擔(dān)著政治參與、檢舉監(jiān)督和權(quán)利救濟等多重功能。實踐中，我國目前的信訪活動大致可以分為三類：一是參與類信訪，指對國家工作人員提出建議、意見及批評的信訪事項；二是求決類信訪，指因公民切身利益遭受侵損而尋求救濟的信訪事項。此類信訪大到拆遷、征地補償、失業(yè)保障，小到社區(qū)水電煤的維修等；三是訴訟類信訪，指應(yīng)當(dāng)通過司法渠道予以解決或者已經(jīng)進入司法程序甚至司法已經(jīng)做出終審裁判的信訪案件，這類信訪是信訪制度面臨的主要困惑之一[2]。由此可見，信訪制度是公民政治參與，政府機關(guān)民主決策，追求和諧共治的重要制度。

二、我國當(dāng)前信訪制度的弊端分析

信訪制度的初衷是為了保障公民權(quán)，監(jiān)督制約公權(quán)的不當(dāng)行使，從制度上為社會秩序增加了一道“安全閥”。當(dāng)公民認為政府或其工作部門的行為不當(dāng)而試圖提出建議、檢舉揭發(fā)時，信訪制度的設(shè)計為其提供了反映問題、申訴權(quán)利、尋求救濟的途徑。然而，信訪制度自產(chǎn)生之初就面臨著存廢之爭。廢除論的代表是于建嶸博士，在他主持的課題組所做的《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查中，于建嶸博士認為，信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟制度，雖然在計劃經(jīng)濟時代起到過一定的作用，但由于這一制度暗含著過多的人治色彩，已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟環(huán)境，在客觀上成為了國家政治認同性流失的重要渠道，如果不進行徹底的改革，將會產(chǎn)生十分嚴重的政治后果[3]。對于信訪制度功能的爭議，不僅沒有因為《信訪條例》的出臺而湮滅反而隨著近幾年信訪實踐中發(fā)生的“京訪”、“鬧訪”等現(xiàn)象的凸顯而愈加激烈，這不得不促使我們系統(tǒng)分析現(xiàn)行信訪制度的弊端。

(一)功能錯位

在法治社會的權(quán)利救濟設(shè)計中，司法才是解決糾紛的主要途徑，信訪的功能應(yīng)當(dāng)以政治參與為主，在權(quán)利救濟上應(yīng)當(dāng)作為一種替代性糾紛解決機制(ADR)，然而在實踐中往往能看到有相當(dāng)一部分人在自身權(quán)利受侵害時第一想到信訪途徑，這跟信訪的特征有關(guān)。首先，在程序上，信訪相較于司法程序更為高效靈活，成本也較低；其次，公民通過信訪程序不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對私權(quán)的救濟，更能夠在更廣泛的程度上實現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督和制約的主體不僅限于公權(quán)力機關(guān)，還包括企事業(yè)單位。以上這些特征容易使人們賦予信訪制度處除監(jiān)督以外的其他功能，如對公務(wù)員的懲處和對自身利益的申訴，從而造成信訪制度的異位和重負。

信訪制度的權(quán)利救濟功能的確不容忽視，但這種功能在現(xiàn)實中的異化現(xiàn)狀也日益明顯。實踐中，信訪救濟常常取代司法救濟成為了權(quán)利救濟的“最后一根稻草”?！靶旁L是個筐，什么都能往里裝”，“京訪”、“鬧訪”等現(xiàn)象表明，民眾希望通過各種方式吸引有關(guān)部門和社會的注意，希望通過信訪“包治百病”，這不僅導(dǎo)致信訪制度不堪重負，而且使信訪的功能錯位，即上訪者將信訪途徑當(dāng)成了優(yōu)于其他行政救濟和司法救濟的最佳途徑，這與將司法救濟作為權(quán)利救濟最后一道防線的現(xiàn)代化法治國家的要求相背離。

(二)信訪機構(gòu)龐雜而權(quán)力失缺

根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，從中央到地方的各級黨委、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)都應(yīng)當(dāng)設(shè)有信訪機構(gòu)。但實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的處理信訪案件的程序和標(biāo)準(zhǔn)，各地的運作方法都有較大的差異，從而導(dǎo)致許多信訪案件得不到及時合法的處理，進而上升為群體性事件，矛盾和焦點指向中央。信訪制度本身就有“人治”的嫌疑，信訪案件處理程序規(guī)定的缺失極易造成各部門以各種理由相互推諉，最后發(fā)生較大規(guī)模的“鬧訪”現(xiàn)象，本身就有可能對社會秩序造成影響，再加上各級政府為防止上訪現(xiàn)象的增加和升級采取各種不適當(dāng)?shù)氖侄危粌H對政府形象的樹立產(chǎn)生不利影響更會使民眾對法治國家的建設(shè)產(chǎn)生懷疑。

(三)信訪工作人員素質(zhì)較低

信訪機構(gòu)工作人員的性質(zhì)在我國和其他政府工作人員的性質(zhì)一樣統(tǒng)稱公務(wù)員，沒有對其任職資格做出特別規(guī)定，而一個信訪機構(gòu)工作人員的學(xué)識學(xué)歷和工作能力，特別是對法律的理解和運用能力，對依法信訪、維護信訪人合法利益具有重要作用，在這一點上，信訪工作人員的性質(zhì)和法官、檢察官、仲裁員、公證員的性質(zhì)是一樣的，但實踐中的信訪工作人員往往達不到法律工作者所要求的業(yè)務(wù)水平和心理素質(zhì)，因此提高信訪工作人員處理信訪案件的能力也是亟待解決的問題。

三、英國行政監(jiān)察專員簡介

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“保障人民群眾參與司法，在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與，完善人民陪審員制度，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制?！蓖晟菩旁L制度，特別是涉訴信訪是全面依法治國的重要組成部分，將信訪納入法治軌道是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。盡管信訪制度有著鮮明的中國特色，但其目標(biāo)功能和運行特征與英國的議會行政監(jiān)察專員制度具有極大的相似性。英國的議會行政監(jiān)察專員制度在維護私權(quán)，限制公權(quán)，促進民主政治的過程中發(fā)揮了重要作用，形成了較為完善的制度和法律規(guī)范，因此，研究英國議會行政監(jiān)察專員制度對進一步完善我國信訪制度意義十分重要。

英國議會行政監(jiān)察專員是依1967年的議會行政監(jiān)察專員法設(shè)立的，目的是為了更好的保護公民的請愿權(quán)。請愿可以分為兩種，一種是公開請愿(Public Petitions)，另一種是對抗私人法案請愿(Petitions against Private Bills)。公眾進行公開請愿，是通過議會議員將請愿書遞交給英國議會的下議院，“但是議會議員不能提交自己的請愿書，在這種情況下，這份請愿書必須由另一個議會議員遞交。”請愿書被提交到下議院后，請愿書的全文(正式提交或非正式提交)將隨后被刊印在英國議會議事錄上，而它的副本將會被送給提交請愿書的議員。請愿書一旦被刊印就會被送到相應(yīng)的政府部門，該部門的首長必須以報告形式對請愿書做出回應(yīng)。議會行政監(jiān)察專員具有十分顯著的獨立性，他和法官一樣由英王任職，終身任職，只在有嚴重不法行為時才能由議會兩院彈劾免職。但是議會行政監(jiān)察專員在以下三種情況沒有管轄權(quán)：一是可訴案件，二是國家行為，三是只能調(diào)查由下議院議員轉(zhuǎn)來的申訴案件。同時，公民在想議會行政監(jiān)察專員提出申請時不能直接向議會行政監(jiān)察專員提出申訴，必須先向下議院議員提出，由議員決定是否轉(zhuǎn)送給議會行政監(jiān)察專員。議會行政監(jiān)察專員對議員轉(zhuǎn)交的案件進行審查并決定是否調(diào)查。至于調(diào)查的范圍，監(jiān)察員也沒有最終的決定權(quán)，他只對行政機關(guān)有建議權(quán)[4]。

四、英國議會行政監(jiān)察專員制度對我國信訪制度的啟示

英國議會行政監(jiān)察專員制度有其鮮明的先進性所決定，而吸收這種制度的國家卻沒有一個是完全照搬，我國的社會主義性質(zhì)決定了要改革我國信訪制度也必須在我國實際的前提下，對英國經(jīng)驗做出借鑒。對此，筆者提出以下幾點建議。

(一)正確定位我國的信訪制度

在英國，議會行政監(jiān)察專員盡管有很大的權(quán)力但權(quán)利救濟的主體仍是司法途徑。我國的現(xiàn)代法治設(shè)計也將司法救濟作為權(quán)利救濟的主要途徑，信訪制度產(chǎn)生的初衷是為了輔助糾紛解決，完善社會主義民主，但如今，它已經(jīng)被異化為權(quán)利救濟的主要途徑，優(yōu)先于司法救濟，遇事先想到的是信訪，信訪制度成了某些人心的“青天大老爺”制度。究其原因，首先，在受案范圍上，《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《行政監(jiān)察法》都規(guī)定的嚴格的受案范圍，一旦公民的訴求超過了法律規(guī)定的受案范圍就面臨著被拒于保護范圍之外的危險，而《信訪條例》的規(guī)定卻相對寬松?！缎旁L條例》中規(guī)定的信訪事項和信訪對象不僅限于行政機關(guān)及其工作人員，還包括企事業(yè)單位、社會團體的工作人員，甚至包括街道辦、居委會、村委會，范圍對象十分廣泛。由此可以看出，很多無法采取訴訟或復(fù)議救濟的問題民眾選擇信訪道路則能得到重視和解決。其次，信訪成本與司法成本相比無疑是比較低的，既沒有時效限制也沒有程序規(guī)制，而結(jié)果卻是由于能夠得到領(lǐng)導(dǎo)的重視產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。因此，必須準(zhǔn)確定位信訪的功能：信訪制度的主要功能是其政治功能，即監(jiān)督公權(quán)，提出建議，司法救濟應(yīng)當(dāng)始終作為公民權(quán)利救濟的首要選擇。對此，必須在進一步貫徹高效、便民的基礎(chǔ)上，保證司法活動的公開、公正、公平，案結(jié)事了。

(二)在信訪的權(quán)力構(gòu)架上強化其監(jiān)督功能

根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，我國信訪機構(gòu)的職責(zé)包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)督促檢查、開展調(diào)查研究、提出建議、工作指導(dǎo)，由此可見，我國信訪工作機構(gòu)的職權(quán)主要局限在轉(zhuǎn)送、督促、協(xié)助等方面，對信訪事項所指向的行政機關(guān)沒有實質(zhì)意義上的監(jiān)督和建議的權(quán)力，這使得信訪的功能大為縮減。在這一點上，英國議會監(jiān)察專員制度給了我們很大啟示。信訪機關(guān)只有擁有了實際的監(jiān)督權(quán)才能使得信訪機關(guān)不僅僅是案件的“傳送帶”而是起到了監(jiān)督權(quán)力行使、督促反饋公民意見，以及促進糾紛解決的作用。信訪機關(guān)監(jiān)督乏力是造成“信訪危機”的重要原因。另外，由于我國各級行政機關(guān)是由本級權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對其負責(zé)，參考英國議會行政監(jiān)察專員使信訪機關(guān)與各級人大的監(jiān)督職能相結(jié)合，在現(xiàn)有的制度框架下解決長期以來權(quán)力機關(guān)監(jiān)督乏力、信訪機關(guān)履職不力的問題。

(三)提高信訪工作人員素質(zhì)門檻

信訪工作人員是直接承擔(dān)接訪任務(wù)的主體，提高信訪工作人員的綜合素質(zhì)有助于信訪案件的實際解決。在英國、法國和包括瑞典在內(nèi)的斯堪的納維亞國家，行政監(jiān)察專員需都要具備較高的專業(yè)品行和法律知識，改革我國的信訪制度也必須以提高信訪工作人員的工作能力，尤其是法律素養(yǎng)為重點。首先，在信訪工作人員的選用上，必須實行與普通公務(wù)員選拔不同的標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)當(dāng)具備基本的行政能力，更應(yīng)當(dāng)要求信訪工作人員精通法律。對此，可以在廣大律師、政法學(xué)院教師隊伍中吸收信訪工作人員，吸引廣大法學(xué)專業(yè)畢業(yè)的本科生、研究生進入信訪隊伍工作；其次，相較于其他政府機關(guān)工作人員，信訪工作人員應(yīng)當(dāng)更強調(diào)其為民情懷和奉獻精神。信訪工作事務(wù)復(fù)雜繁多，有些更涉及地方利益和部門利益的藩籬，需要在信訪人員的入、轉(zhuǎn)、退方面都設(shè)立嚴格的評價標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，將樂于為民服務(wù)、敢于擔(dān)當(dāng)奉獻的干部培養(yǎng)為信訪干部，從而提升整個信訪隊伍的素質(zhì)。最后，信訪部門的人財物的管理制度應(yīng)當(dāng)相對獨立。實踐中，信訪案件的解決不力很大程度上源于信訪工作部門的人財物的配給依賴于本級財政部門，獨立性的缺失和財政權(quán)的喪失使得很多信訪部門無法保障接待信訪、解決群眾問題的開銷，受制于本級行政機關(guān)是信訪案件無法被公正處理的重要原因。因此，應(yīng)該給予各級信訪部門充分的財政權(quán)和人事權(quán)。同時，必須強調(diào)信訪案件在處理上的獨立性，信訪工作人員在處理信訪案件時，有權(quán)拒絕其他機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)個人的不當(dāng)干涉，秉持公正態(tài)度，依據(jù)法律規(guī)定的程序和權(quán)限解決信訪事由，使我國的信訪制度始終運行在法治軌道。

[1]李宏勃.法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007：20.

[2]沈橋林，李潔.論信訪權(quán)的憲法地位[J].江漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，4(2).

[3]張娟.信訪治理的法理思考[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2009，3(1).

[4]王名揚.英國行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：193-197.

D

A

2095-4379-(2017)25-0086-03

王淼(1989-)，女，漢族，安徽合肥人，碩士研究生，安徽省社科院法學(xué)所，研究實習(xí)員，研究方向：憲法與行政法。