法院對(duì)公務(wù)員招錄的司法審查權(quán)限

李 讓

浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018

法院對(duì)公務(wù)員招錄的司法審查權(quán)限

李 讓

浙江工商大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018

伴隨著“公務(wù)員考試熱”現(xiàn)象的出現(xiàn)，因公務(wù)員招錄產(chǎn)生的訴訟也在不斷增多。在討論法院對(duì)公務(wù)員招錄的司法審查權(quán)限時(shí)，不能將其視為一個(gè)整體，而是要根據(jù)《公務(wù)員法》、《行政訴訟法》等相關(guān)規(guī)定，對(duì)具有不同性質(zhì)的環(huán)節(jié)分別進(jìn)行分析。

公務(wù)員招錄；司法審查；行政訴訟

自1982年《吸收錄用干部問(wèn)題的若干規(guī)定》頒布以來(lái)，公務(wù)員招錄制度已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)選任其工作人員的主要途徑。近年來(lái)，公務(wù)員考試熱度持續(xù)升溫，在“公務(wù)員考試熱”這樣的社會(huì)環(huán)境下，與公務(wù)員招錄有關(guān)的爭(zhēng)議也在不斷涌現(xiàn)。然而，對(duì)于公務(wù)員招錄引起的糾紛，我國(guó)法律缺乏明確有效的規(guī)范，以致在決定是否受理相關(guān)案件時(shí)，不同法院對(duì)同一類型的案件可能會(huì)有不同的處理結(jié)果。因此，筆者將對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定之下，法院對(duì)公務(wù)員招錄各個(gè)環(huán)節(jié)的審查權(quán)限作一番探討，以期為相關(guān)爭(zhēng)議提供一些解決思路。

一、法院對(duì)公務(wù)員招錄進(jìn)行司法審查的前提

(一)《行政訴訟法》和《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定

法院的司法審查權(quán)限，即行政訴訟的受案范圍。我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?2條列舉了行政訴訟的受案范圍，第13條則對(duì)四類行為明確予以排除。雖然《行政訴訟法》第12條采用了列舉的方式，但筆者認(rèn)為，法院的司法審查權(quán)限并不局限于第12條中的十二項(xiàng)行為。這一點(diǎn)可以從《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中得到印證。《若干解釋》第1條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@實(shí)際上是將除《若干解釋》第1條第2款規(guī)定情形以外的行政行為，都納入了行政訴訟受案范圍。

那么公務(wù)員招錄是否在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)呢？根據(jù)《公務(wù)員法》和《公務(wù)員錄用規(guī)定(試行)》，公務(wù)員招錄的環(huán)節(jié)主要包括：發(fā)布招考公告、報(bào)名與資格審查、考試、考察與體檢、公示、審批或備案。由此看來(lái)，公務(wù)員招錄是由多個(gè)行為組合而成，因此在分析法院對(duì)公務(wù)員招錄的司法審查權(quán)限時(shí)，并不能將其作為一個(gè)整體，而要對(duì)其中的不同環(huán)節(jié)是否可以納入行政訴訟進(jìn)行具體分析。

(二)公務(wù)員招錄不屬于內(nèi)部行政行為

在討論法院對(duì)公務(wù)員招錄的審查權(quán)限之前，還有一個(gè)重要前提，就是判斷其是否屬于內(nèi)部行政行為。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第13條，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定，即通常所說(shuō)的“內(nèi)部行政行為”，不在行政訴訟受案范圍之列。因此有學(xué)者和法官以此為由，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)人事事項(xiàng)的所有管理行為，皆為不可訴的行政行為。

事實(shí)上，上述觀點(diǎn)存在著疏漏。內(nèi)部行為行為和外部行政行為的區(qū)分關(guān)鍵在于作用對(duì)象，即內(nèi)部行政行為針對(duì)的是機(jī)關(guān)內(nèi)部的公務(wù)員，外部行政行為針對(duì)的是機(jī)關(guān)外部的一般公民。而根據(jù)《公務(wù)員法》第2條，公務(wù)員是指“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！痹诠珓?wù)員招錄糾紛發(fā)生時(shí)，招錄機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間尚未形成上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，此時(shí)相對(duì)人并不具備法律所規(guī)定公務(wù)員身份，其依舊為普通公民。再者，“錄用”和“任免”本屬不同概念，“錄用”指通過(guò)法定程序，將普通公民吸納到公務(wù)員隊(duì)伍之中，而“任免”的對(duì)象則是已經(jīng)具備公務(wù)員身份的人，二者在《公務(wù)員法》中也規(guī)定于不同的章節(jié)。可見(jiàn)，將公務(wù)員招錄等同于《行政訴訟法》第13條規(guī)定的對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的任免行為，是對(duì)法律的誤讀，公務(wù)員招錄并不屬于法律規(guī)定的排除司法審查的內(nèi)部行政行為。

二、法院可進(jìn)行司法審查的環(huán)節(jié)

(一)法院對(duì)公務(wù)員招錄中的具體行政行為有權(quán)進(jìn)行審查

如前文所述，《若干解釋》將其第1條第2款規(guī)定情形以外的行政行為，都納入了行政訴訟受案范圍。同時(shí)，最高人民法院于2009年印發(fā)了《依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》，明確規(guī)定了只要不是被法律和司法解釋明文排除的具體行政行為，人民法院均應(yīng)受理。具體到公務(wù)員招錄中，招錄機(jī)關(guān)所作出資格審查、考試、考察(不包括黨委組織部門的考察)、體檢、公示、審批等行為，系行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的人和事作出的能夠影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，且不屬于法律和司法解釋明確排除在行政訴訟受案范圍之外的行為。因此，當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為這些行為侵犯其合法權(quán)益而提起訴訟時(shí)，法院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行司法審查。

(二)法院對(duì)行政裁量行為的審查權(quán)限

既然法院可以對(duì)公務(wù)員招錄中的具體行政行為進(jìn)行司法審查，那么法院能在多大程度上對(duì)其進(jìn)行審查，也是需要分析的問(wèn)題。事實(shí)上，公務(wù)員招錄中行政機(jī)關(guān)作出的行為，除了嚴(yán)格依法作出的外，還存在相當(dāng)?shù)男姓昧啃袨?。行政裁量行為，通常產(chǎn)生的是行為是否合理的問(wèn)題。

對(duì)公務(wù)員招錄中存在的行政裁量行為，法院對(duì)其進(jìn)行審查，須依照法律的規(guī)定。我國(guó)《行政訴訟法》第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查?！彪m然合法性原則和合理性原則共同構(gòu)成行政法的基本原則，但行政合理性是行政法的原則，而不是行政訴訟法的原則。然而，僅對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，已不能滿足司法實(shí)踐的需要，《行政訴訟法》在修改之時(shí)，新增了行政行為明顯不當(dāng)時(shí)法院可予以撤銷的規(guī)定，在一定程度上擴(kuò)大了法院的司法審查權(quán)限。

因此，對(duì)于公務(wù)員招錄中的行政裁量行為，法院可以對(duì)其進(jìn)行合理性審查，但此種審查是有限度的。只有在行政行為明顯不當(dāng)時(shí)，法院才能對(duì)其合理性進(jìn)行審查，而當(dāng)行政行為只是一般程度的不當(dāng)時(shí)，司法權(quán)應(yīng)對(duì)行政權(quán)保持尊重，不進(jìn)行過(guò)多的干涉。

三、法院對(duì)公務(wù)員招錄進(jìn)行司法審查的例外

(一)法院只可進(jìn)行附帶性審查的環(huán)節(jié)：發(fā)布招考公考

方才已論證，法院對(duì)公務(wù)員招錄中的具體行政行為有權(quán)審查，而行政機(jī)關(guān)發(fā)布招考公告的行為，不是針對(duì)特定具體的相對(duì)人作出，當(dāng)然不屬于具體行政行為。那么對(duì)于招考公告能否進(jìn)行司法審查呢？

新《行政訴訟法》第53條確定了對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查制度，筆者認(rèn)為，招考公告屬于《行政訴訟法》所規(guī)定的可進(jìn)行附帶審查的規(guī)范性文件。理由如下：第一，招考公告系省級(jí)以上公務(wù)員主管部門制定，其制定主體符合《行政訴訟法》第53條中“國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門”的規(guī)定。第二，招考公告發(fā)布的報(bào)考條件、報(bào)名程序等內(nèi)容，涉及的是不特定的對(duì)象的權(quán)利義務(wù)，其效力及于整個(gè)社會(huì)層面，對(duì)所有有意向報(bào)考公務(wù)員的公民均適用。第三，招考公告一經(jīng)發(fā)布，在效力期間內(nèi)即具有普遍約束力，并可以反復(fù)適用。第四，招考公告本身并不能引起公民權(quán)利義務(wù)的變化，而需要通過(guò)具體行政行為對(duì)其予以執(zhí)行或落實(shí)。

因此，當(dāng)相對(duì)人對(duì)公務(wù)員招錄過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起訴訟時(shí)，若該行為是依據(jù)招考公考作出，且相對(duì)人認(rèn)為招考公告不合法的，可向法院一并請(qǐng)求對(duì)該招考公告進(jìn)行審查。

(二)法院無(wú)權(quán)審查的環(huán)節(jié)：黨委組織部門的考察行為

根據(jù)《公務(wù)員錄用規(guī)定(試行)》第24條，在對(duì)候選人進(jìn)行考察時(shí)，應(yīng)按照省級(jí)以上公務(wù)員主管部門的規(guī)定。此處的公務(wù)員主管部門除了各級(jí)人力資源管理機(jī)關(guān)之外，還包括各級(jí)黨委組織部門。實(shí)踐中也存在原告對(duì)黨委組織部門的考察結(jié)論不服而提起訴訟的案例，如王瑩訴徐州市泉山區(qū)計(jì)生局一案中，銅山縣委組織部就根據(jù)泉山區(qū)計(jì)生局提供的婚育證明，以原告王瑩“違反計(jì)劃生育政策，政審不合格”為由，下發(fā)了不予錄取通知書。

此處需要討論的是，公民能否請(qǐng)求法院對(duì)黨組織部門的考察行為進(jìn)行司法審查。筆者認(rèn)為，至少在當(dāng)下，這一問(wèn)題的答案應(yīng)是否定的。

首先，黨委組織部門在公務(wù)員招錄過(guò)程中行使的權(quán)力并非行政職權(quán)，而是代表執(zhí)政黨所行使的政治權(quán)力，不屬于行政法的調(diào)整范疇。其次，法院進(jìn)行司法審查，應(yīng)嚴(yán)格依照法律和司法解釋的規(guī)定，黨委組織部門并非《行政訴訟法》規(guī)定的適格被告，法院對(duì)其行為不具有審查權(quán)。再次，黨管干部是我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置的重要原則，擁有司法審查權(quán)的法院也受到黨的領(lǐng)導(dǎo)和管理。在這樣的客觀情況之下，如果將黨委組織部門的行為納入法院司法審查的范圍，無(wú)疑是不切實(shí)際的。

因此，將黨委組織部門的考察行為納入司法審查，既缺乏合法性基礎(chǔ)，在實(shí)際操作上也不可行。

四、結(jié)語(yǔ)

公務(wù)員招錄作為國(guó)家選拔管理人才的途徑，其重要性不言而喻。筆者基于前述分析，對(duì)于法院對(duì)公務(wù)員招錄的司法審查權(quán)限，作出了如下結(jié)論：公務(wù)員招錄的多數(shù)環(huán)節(jié)屬于具體行政行為，法院對(duì)其具有司法審查權(quán)，需注意的是，對(duì)其中屬于行政裁量的行為，法院在合法性審查之外，也可對(duì)其進(jìn)行合理性審查，但以《行政訴訟法》規(guī)定的“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)為限。同時(shí)，法院對(duì)公務(wù)員招錄進(jìn)行司法審查存在兩個(gè)例外，一是招錄機(jī)關(guān)發(fā)布的招考公告，法院只能在審查具體行政行為時(shí)對(duì)其進(jìn)行附帶審查；二是黨委組織部門的考察行為，目前法院無(wú)權(quán)對(duì)其審查。面對(duì)公務(wù)員招錄過(guò)程中出現(xiàn)的各種爭(zhēng)議，不論是公務(wù)員主管機(jī)關(guān)、招錄機(jī)關(guān)，還是人民法院，都要明確自己的職責(zé)，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)依法解決爭(zhēng)議，維護(hù)公民在參加招錄時(shí)的合法權(quán)益。

[1]法碩狀告人事部就業(yè)歧視案未被北京高院受理[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/legal/2006-03/28/content_4352814.htm，2016-12-16.

[2]羅豪才主編.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1996：115.

[3]胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2003.64.

[4]王亦君.“先生育后領(lǐng)證”做不了公務(wù)員？[N].中國(guó)青年報(bào)，2012-2-5.

D926.2

：A

：2095-4379-(2017)26-0091-02

李讓(1993-)，女，漢族，浙江臺(tái)州人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院，研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。