房產(chǎn)稅立法目標的選擇

彭立峰 西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院

房產(chǎn)稅立法目標的選擇

彭立峰 西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院

房產(chǎn)稅法被公認具有增加財政收入、調(diào)控住房市場和調(diào)節(jié)貧富差距的三重目標，但是受我國現(xiàn)有經(jīng)濟社會條件的約束，這三重目標在相當長的時期內(nèi)均難以實現(xiàn)。我國房產(chǎn)稅立法與其選擇這些難以企及的目標，不如務(wù)實地以此為契機優(yōu)化我國稅法結(jié)構(gòu)、合理配置稅收立法權(quán)和完善稅收立法程序，促進我國稅法的全面完善。

房產(chǎn)稅 授權(quán)立法 立法程序

房產(chǎn)稅[1]被公認具有收入功能、調(diào)控功能和調(diào)節(jié)功能，從這一角度而言，我國房產(chǎn)稅立法目標的可能選擇有三：增加地方財政收入、調(diào)控住房市場和調(diào)節(jié)貧富差距。

一、增加地方財政收入

伴隨著“營改增”的全面實施和土地出讓金的逐步下降，我國很多地方政府財政壓力加劇，迫切需要開辟新的財源，房產(chǎn)稅成為可能的選擇。

部分學(xué)者選擇將大幅度增加地方財政收入作為我國房產(chǎn)稅立法的首要目標[2]，其主要理由包括：第一，作為“受益稅”的房產(chǎn)稅，其稅收負擔與地方政府提供的公共服務(wù)聯(lián)系密切，且因其稅源較穩(wěn)定，既不可移動且難以藏匿，又較少受到經(jīng)濟周期的影響，其收入持續(xù)、可靠，天然地適合作為組織地方財政收入的地方稅種。[3]第二，當?shù)胤秸氪蠓忍岣咦约旱氖杖霑r，只要居民對住房的需求缺乏彈性，房產(chǎn)稅對地方政府的吸引力就遠遠超過一次性收費。[4]第三，房產(chǎn)稅是發(fā)達國家地方政府財政收入的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)達國家的房產(chǎn)稅普遍占地方財政收入的20%以上，如美國約為29%，英國約為33%，澳大利亞約為37%，日本25%。[5]第四，我國房產(chǎn)稅法如果設(shè)計合理，房產(chǎn)稅能夠為我國地方政府帶來充足的財政收入[6]。

對此，筆者表示懷疑。主要理由如下：第一，面對較大規(guī)模的即將到償還期的地方政府債務(wù)[7]，任期有限的地方政府官員往往傾向于選擇可以一次性獲取巨額資金的土地出讓金，而不是“細水長流”的房產(chǎn)稅。第二，滬、渝兩地房產(chǎn)稅試點的實踐表明，在現(xiàn)有財政收入格局不變的前提下，作為純粹新增稅種的房產(chǎn)稅，其收入功能有限[8]。第三，在改變現(xiàn)有財政收入格局的前提下，房產(chǎn)稅改革本質(zhì)上是房地產(chǎn)有關(guān)稅費的全面重新整合，而不是增加納稅人的稅費負擔。[9]從這個意義上來說，房產(chǎn)稅與其說是地方財政收入的數(shù)額增加，不如說是我國財政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整。第四，受我國現(xiàn)有的征管水平以及納稅人低“稅法遵從度”等條件的約束，我國房產(chǎn)稅法即使設(shè)計合理，房產(chǎn)稅在相當長時期內(nèi)也難以為我國地方政府帶來充足的財政收入。

二、調(diào)控住房市場

國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年我國住宅商品房平均銷售價格6473元/平方米；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31194.83元。[10]據(jù)此測算，我國城鎮(zhèn)居民要用20多年的可支配收入才能購買一套100平方米的住宅商品房。而《2017年1-6月份全國房地產(chǎn)開發(fā)投資和銷售情況》顯示，2017年6月末，我國商品房待售面積64577萬平方米，其中，住宅待售面積為35169萬平方米。[11]面對高房價和高空置率并存的我國樓市，房產(chǎn)稅法可能被賦予調(diào)控住房市場的重任。

從理論上而言，房產(chǎn)稅通過加大投機性與投資性住房的持有成本、延長投機性與投資性資金的回收期，并且造成持有期的一定程度的財務(wù)壓力而擠出部分投機性與投資性購房需求，從使得高房價和高空置率存在被抵制的可能性。正是從這一角度出發(fā)，我國房產(chǎn)稅改革一直以來都向社會傳遞出政府調(diào)控住房市場的導(dǎo)向。部分學(xué)者也強調(diào)房產(chǎn)稅的調(diào)控功能，認為房產(chǎn)稅立法的首要目標應(yīng)定位于調(diào)控住房市場、提高不動產(chǎn)資源配置效率。[12]

但是，筆者認為調(diào)控房價、配置資源是我國房產(chǎn)稅法難以達成的目標。主要理由包括：第一，“世界各國的房產(chǎn)稅發(fā)展史表明房產(chǎn)稅不可能有效地起到抵制高房價的作用。在美國本世紀初以及日本上世紀的房地產(chǎn)泡沫中，房地產(chǎn)稅的作用猶如螳臂當車?！盵13]第二，從供給側(cè)而言，房產(chǎn)稅在我國房產(chǎn)成本（主要包含土地成本、開發(fā)成本和相關(guān)稅費等）中所占比重很小，難以對房產(chǎn)供給產(chǎn)生大的影響。第三，從需求側(cè)而言，城鎮(zhèn)化、嬰兒潮和投資渠道單一等原因?qū)е挛覈慨a(chǎn)需求具有很強的剛性，房產(chǎn)稅難以對房產(chǎn)需求產(chǎn)生大的影響。在剛性需求的情況下，開征房產(chǎn)稅很可能不僅無法打擊房地產(chǎn)投機，反而會使民眾被迫接受稅負轉(zhuǎn)嫁。綜上，我國房產(chǎn)稅法很難承擔起調(diào)控房價、配置資源的任務(wù)。[14]

三、調(diào)節(jié)貧富差距

世界銀行《世界發(fā)展報告2006》將中國列入少數(shù)收入分配不平等程度很高的國家，在127個國家里收入不平等程度高于中國的只有29個國家。[15]而根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國居民收入基尼系數(shù)2000年為0.412，直至2015年都超出0.4的國際警戒線。這樣的收入分配格局埋藏下諸多社會隱患，危及社會穩(wěn)定，不利于全面小康社會的構(gòu)建，有違我國改革開放的初衷。調(diào)節(jié)收入分配因之進入房產(chǎn)稅法的目標范疇。

部分學(xué)者認為，調(diào)節(jié)分配是我國房產(chǎn)稅法近期內(nèi)可能達成的首要目標[16]。其主要理由包括：第一，稅法直接置身于國民財富分配領(lǐng)域，對分配正義的促進作用最為明顯和直接。相較于間接稅，作為直接稅的房產(chǎn)稅能夠較好地調(diào)節(jié)收入分配。第二，房產(chǎn)一方面是現(xiàn)有收入差距的沉淀和積累，又是進一步擴大未來收入差距的基礎(chǔ)和源泉。因此房產(chǎn)稅既可以調(diào)節(jié)現(xiàn)有收入差距，又可以防止未來收入差距的擴大。第三，“相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國富裕人士的總資產(chǎn)中，房產(chǎn)價值占比突出，高達60%-80%。”[17]房產(chǎn)稅通過對個人所得稅稅基中流失的大量“隱性收入”課稅、部分沖抵房產(chǎn)帶來的既有財產(chǎn)性收入、影響現(xiàn)有房產(chǎn)存量及未來財產(chǎn)性收入等，可以有效地調(diào)節(jié)收入差距。第四，我國保障性住房建設(shè)的資金缺口很大，房產(chǎn)稅收入可以優(yōu)先用來支持住房保障體系的建設(shè)，改善低收入人群的居住條件，進一步縮小貧富差距。

不過，筆者認為房產(chǎn)稅法很難實現(xiàn)有效調(diào)節(jié)收入分配的目標。其主要理由包括：第一，國際經(jīng)驗表明，房產(chǎn)稅稅率水平普遍不高（其實際稅率一般在2%左右）。受我國現(xiàn)有經(jīng)濟社會條件的約束，我國開征房產(chǎn)稅的稅率水平也不可能太高，這使得房產(chǎn)稅進行財富再分配的范圍和力度都很有限。[18]第二，由于富裕人群更有能力影響稅收立法和進行稅收籌劃等原因，房產(chǎn)稅在實踐中可能會加劇收入差距。例如1965年，《艾倫委員會報告》就指出英國住宅房產(chǎn)稅存在累退性效應(yīng)。而鄧菊秋、朱克實（2015）的研究也表明英國住宅房產(chǎn)稅對收入分配有逆向調(diào)節(jié)的作用。[19]第三，我國貧富差距的最主要成因是初次分配的不公和公共服務(wù)的失衡。對于這些，房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用微弱。因此，與其寄希望于房產(chǎn)稅法來有效調(diào)節(jié)收入分配，不如通過完善個人所得稅法和社會福利保障制度以有效縮小收入分配差距。

四、促進我國稅法的全面完善

從經(jīng)濟學(xué)的角度而言，房產(chǎn)稅立法具有增加地方財政收入、調(diào)控住房市場和調(diào)節(jié)貧富差距這三重目標。遺憾的是，受我國現(xiàn)有經(jīng)濟社會條件的約束，我國房產(chǎn)稅在相當長的時期內(nèi)很難實現(xiàn)這些目標。但是從法學(xué)的角度而言，房產(chǎn)稅為我國完善稅法提供了有利契機，促進我國稅法的全面完善成為房產(chǎn)稅立法的可能目標和現(xiàn)實選擇。

（一）優(yōu)化稅法結(jié)構(gòu)

第一，房產(chǎn)稅立法為我國整合房地產(chǎn)相關(guān)稅費提供了有利契機。目前我國房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)主要的稅費有土地出讓金、增值稅、契稅、印花稅、土地增值稅、耕地占用稅、城市建設(shè)維護稅、教育費附加、企業(yè)所得稅和個人所得稅等；房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)主要的稅費有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設(shè)維護稅、教育費附加、企業(yè)所得稅和個人所得稅等?？傮w而言，稅費龐雜且轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)負擔過高、保有環(huán)節(jié)負擔過低。房產(chǎn)稅立法為整合房地產(chǎn)相關(guān)稅費提供了有利契機。以此為契機，我國可清費正稅，提高保有環(huán)節(jié)的稅收，適當減輕轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅費負擔，將一次性收取出讓金的舊機制轉(zhuǎn)變?yōu)樵谕恋乇Ｓ衅趦?nèi)收取房產(chǎn)稅的新機制。[20]

第二，房產(chǎn)稅立法為我國構(gòu)建合理的稅法結(jié)構(gòu)提供了有利契機。國際經(jīng)驗表明，合理的稅法體系由商品勞務(wù)稅法、所得稅法和財產(chǎn)稅法構(gòu)成。我國現(xiàn)有稅法體系基本由商品勞務(wù)稅法和所得稅法構(gòu)成，實質(zhì)意義上的財產(chǎn)稅法幾近于無。房產(chǎn)稅立法將形成實質(zhì)意義上的財產(chǎn)稅法，并為遺產(chǎn)稅立法和贈與稅立法奠定基礎(chǔ)，從而提升我國稅法結(jié)構(gòu)的合理化程度。

（二）合理配置稅收立法權(quán)

第一，房產(chǎn)稅立法為我國完善稅收立法權(quán)的縱向配置提供了有利契機。我國現(xiàn)有稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方政府僅享有十分有限的稅收立法權(quán)。[21]這雖然保證了全國范圍內(nèi)稅制的統(tǒng)一，但是它使得稅法不能充分尊重地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展非均衡的現(xiàn)實?？紤]到房產(chǎn)稅具有典型的地方稅性質(zhì)，我國房產(chǎn)稅的立法權(quán)可由中央依法授給地方。通過適當?shù)刭x予地方一定的稅收立法權(quán)，房產(chǎn)稅法能夠充分尊重本地的實際情況，因地制宜。

第二，房產(chǎn)稅立法為我國完善稅收立法權(quán)的橫向配置提供了有利契機。我國現(xiàn)有稅收立法實踐中，代議機關(guān)的主體地位不突出，行政機關(guān)的主導(dǎo)性強。滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革就是由國務(wù)院主導(dǎo)，由地方行政機關(guān)發(fā)布行政指令實施的。這樣的稅收立法權(quán)橫向配置格局過于突出行政機關(guān)的主導(dǎo)性，有違稅收法定主義的要求。我國房產(chǎn)稅立法若由全國人民代表大會授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會（以下簡稱省級人民代表大會）進行，可強化代議機關(guān)的主導(dǎo)性，貫徹稅收法定主義，在稅收領(lǐng)域真正落實依法治國的憲政精神。

（三）完善稅收立法程序

第一，房產(chǎn)稅立法為提升我國稅收立法程序的透明度提供了有利契機。立法程序的高透明度為公民的參與和監(jiān)督奠定必要的信息基礎(chǔ)。因此，省級人民代表大會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)進行房產(chǎn)稅立法時，各個階段及其階段性成果（主要包括：議事日程、地方性法規(guī)草案及其說明、審議過程及其意見、表決過程及其結(jié)果等），均應(yīng)及時向社會公開。上述信息應(yīng)及時在本級人民代表大會常務(wù)委員會公報和中國人大網(wǎng)、本地方人民代表大會網(wǎng)站以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載，并通過電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信等方式進行直播和公開。

第二，房產(chǎn)稅立法為提升我國稅收立法程序的公眾參與度提供了有利契機。把價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理，是打破政治僵局的一個明智選擇。[22]在稅法領(lǐng)域，公民不僅僅是被動的“納稅義務(wù)人”，更應(yīng)是具有系列權(quán)利（包括稅收立法參與權(quán)）的“納稅人”。由于房產(chǎn)稅立法與公民切身利益密切相關(guān)，公民有足夠的熱情參與房產(chǎn)稅立法。因此省級人民代表大會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)進行房產(chǎn)稅立法時，應(yīng)為公民提供方便、多元、充分的參與渠道和平臺（例如舉行立法公開聽證會、實行自由旁聽制度等）。公民的高度參與有利于省級人民代表大會合理整合公眾的利益訴求，有利于房產(chǎn)稅法真實體現(xiàn)公共利益，有利于民眾認可和遵守房產(chǎn)稅法。

注釋：

[1]本文所探討的房產(chǎn)稅，指在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征的財產(chǎn)稅。

[2]參見：單順安.房產(chǎn)稅改革的路徑選擇分析[J].財政研究.2014.7.胡怡建、范椏楠.我國房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位[J].財政研究.2016.1.

[3]See Bruce W. Hamilton, Property Taxes and the Tiebout Hypothesis： Some Empirical Evidence, in Mills and Oates(eds.), Fiscal Zoning and Land Use Controls, Lexington Books,1975, pp.13-19.

[4]Edward L. Glaeser：The Incentive Effects of Property Taxes on Local Governments, Public Choice,1996, Vol.89, no. 1/2, pp. 93-111.

[5]See Richard Miller Bird, Naomi Enid Stack, Land and Property Taxation in 25 Countries： A Comparative Review,in Richard Miller Bird, Naomi Enid Slack(eds,), International Handbook of Land and Property Taxation, UK： Edward Elgar Publishing, 2004, pp.19-56.

[6]參見：課題組.房產(chǎn)稅改革及對地方財政影響分析.經(jīng)濟研究參考.2013.21.安體富、葛靜.關(guān)于房產(chǎn)稅改革的若干問題探討——基于重慶、上海房產(chǎn)稅試點的啟示[J].經(jīng)濟研究參考.2012.45.

[7]審計署.全國政府性債務(wù)審計結(jié)果.2013.12.30.

[8]參見： 郭玲、劉躍.房產(chǎn)稅改革對我國地方財政的影響——以滬、渝房產(chǎn)稅改革試點方案為樣本[J].北京：稅務(wù)研究，2011年第7期，38-40頁.

[9]鄧宏乾.中國城市主體財源問題研究——房地產(chǎn)稅與城市土地地租[J].商務(wù)印書館.2008.322頁.

[10]數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//data.stats.gov.cn/easyquery htm?cn=C01amp;zb=A051Mamp;sj=2015，2017年7月17日最后訪問。

[11]數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201707/t20170717_1513528.html，2017年7月17日最后訪問。

[12]劉漢霞.論我國個人房產(chǎn)稅應(yīng)定位于合理利用資源[J].華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2012.3.64頁.

[13]單順安.房產(chǎn)稅改革的路徑選擇分析[J].財政研究.2014.7.15頁.

[14]參見：張洪銘、張宗益、陳文梅.房產(chǎn)稅改革試點效應(yīng)分析.稅務(wù)研究.2011年第4期.況偉大、朱勇、劉江濤.房產(chǎn)稅對房價的影響：來自O(shè)ECD國家的證據(jù).財貿(mào)經(jīng)濟2012年第5期.

[15]參見：王小魯.灰色收入與居民收入差距.2007.7.

[16]劉劍文.房產(chǎn)稅改革正當性的五維建構(gòu)[J].法學(xué)研究.2014.2.138.

[17]黃穎川.中國富裕人士人均房產(chǎn)3.3套[N].南方日報.2011-12-8

[18]單順安.房產(chǎn)稅改革的路徑選擇分析[J].財政研究.2014.7.16頁.

[19]鄧菊秋、朱克實.英國房產(chǎn)稅的功能定位及其啟示[J].稅務(wù)研究.2015.12.83頁.

[20]鄧宏乾.中國城市主體財源問題研究——房地產(chǎn)稅與城市土地地租[M].商務(wù)印書館.2008.322頁.

[21]地方稅收立法權(quán)主要包括省級人民政府有權(quán)對城市維護建設(shè)稅等地方稅種制定實施細則以及對資源稅等稅種的稅收要素進行十分有限的調(diào)整例如省級人民政府有權(quán)對因意外事故或自然災(zāi)害等原因遭受重大損失酌情決定減免資源稅等。

[22]季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考[J].中國社會科學(xué).1993.1.