論我國環(huán)境公益行政訴訟制度的完善

彭良玉

首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100048

論我國環(huán)境公益行政訴訟制度的完善

彭良玉

首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100048

生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟是當(dāng)前檢察機關(guān)行政公益訴訟試點中的重中之重。德國、美國以及臺灣地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟在司法實踐中已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗。中國雖已經(jīng)初步建立了環(huán)境行政公益訴訟制度，但出于中國環(huán)境問題嚴(yán)重性之現(xiàn)實情況以及訴訟制度本身存在的瑕疵，筆者認(rèn)為有必要借鑒國外或其他地區(qū)相關(guān)立法完善中國的環(huán)境行政公益訴訟制度。

環(huán)境行政公益訴訟；起訴主體；判決形式

一、各國(地區(qū))環(huán)境行政公益訴訟制度之比較

(一)起訴主體

對環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體的研究是整個環(huán)境行政公益訴訟制度體系建立的根基，是重要的先決性問題。在起訴主體范圍方面，美國規(guī)定任何主體都具有環(huán)境行政公益訴訟起訴資格、包括自然人、團體組織以及監(jiān)察長。但在德國，公民并不能直接提起環(huán)境公益訴訟，該訴訟只能由協(xié)會以及檢察官向行政法院提起。而在我國臺灣地區(qū)，符合條件的環(huán)境行政公益訴訟起訴主體包括人民和公益團體，未提及檢察機關(guān)，這實際上是把對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)賦予了民眾。在我國，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟主體僅為檢察院。

在起訴主體適格性上，美國以起訴人以是否受到“實質(zhì)性損害”為標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)環(huán)境行政公益訴訟的利己性而排除利他性。而在德國和臺灣則沒有這樣的限制，符合條件的起訴主體可以以自己或他人所享有的反射利益的請求權(quán)為訴訟標(biāo)的提起環(huán)境行政公益訴訟。我國與德國相同，采用利己訴訟與利他訴訟相結(jié)合的模式，并沒有將行政公益訴訟所涉及的利益限定為起訴人自身利益。

(二)判決形式

德國行政法院可以在環(huán)境行政公益訴訟中做出給付判決、撤銷判決、確認(rèn)判決、履行判決，但不得做出變更判決，因為在德國變更判決的主要事項為“行政機關(guān)在錢款確定方面的行為，而法院無權(quán)對其他的行政行為進行變更”[1]。

臺灣地區(qū)在環(huán)境行政公益訴訟案件的審理中通常會使用撤銷判決，法院做出撤銷判決應(yīng)當(dāng)符合以下條件：其一，必須有行政機關(guān)的行政處分行為存在；其二，原告在起訴前己向行政機關(guān)提起過訴愿但權(quán)益未獲救濟；其三，必須是在法定期限內(nèi)向法院提起的訴訟。[2]

美國在環(huán)境行政公益訴訟的判決中主要內(nèi)容包含以下幾個方面：首先，法院宣告某行為違法，并頒布責(zé)令其守法履行相關(guān)義務(wù)或者停止危害行為等禁止令；其二，與救濟方式相關(guān)的其他訴訟請求，都可以得到支持，只要法院認(rèn)為是必須的。[3]在環(huán)境行政公益訴訟結(jié)案的過程中，美國法官能夠按照實際情況進行判決，以達到環(huán)境保護或者權(quán)利救濟的效果，而非以固定的形式加以判決。

二、我國環(huán)境行政公益訴訟之完善

(一)明確檢察機關(guān)權(quán)力屬性，完善訴訟權(quán)能

檢察機關(guān)作為國家利益的代表機關(guān)，參與到環(huán)境行政公益訴訟中的身份以及其權(quán)力屬性決定了其訴訟權(quán)能。我國檢察院在環(huán)境行政公益訴訟訴前階段，權(quán)力屬性更側(cè)重于監(jiān)督權(quán)，類似于德國；而在訴訟階段，檢察機關(guān)的角色與美國更加相似，是獨立的起訴人，對訴訟本身應(yīng)當(dāng)有完全的處分權(quán)。由于我國環(huán)境行政訴訟起訴主體單一，法律又不能將檢察機關(guān)對于訴訟的處分權(quán)絕對化進而導(dǎo)致權(quán)力的濫用，故應(yīng)當(dāng)在二者之間找到平衡點，筆者對此有以下意見：

1.構(gòu)建合理的訴訟和解制度

我國現(xiàn)有制度體系下環(huán)境行政公益訴訟不適用調(diào)解，這樣的規(guī)定一定程度上防止了環(huán)境行政公益訴訟中可能會出現(xiàn)的因權(quán)力尋租導(dǎo)致環(huán)境污染進一步惡化的情形出現(xiàn)，但實務(wù)中也會出現(xiàn)治標(biāo)不治本的情況。有學(xué)者認(rèn)為：域外經(jīng)驗表明將有限的訴訟資源用于督促政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比用在取締個別污染源往往更有意義。對于和解制度的具體設(shè)計，因檢察機關(guān)本身的公益屬性，筆者做出如下構(gòu)想：首先，環(huán)境行政公益訴訟和解程序應(yīng)當(dāng)適用于訴訟的各個階段，充分給予檢察院與行政機關(guān)達成和解的權(quán)利，這樣可以避免司法程序的復(fù)雜性與行政行為的時效性之間的沖突與矛盾，促使行政機關(guān)更好、更高效地行使行政權(quán)。其次，對于行政公益訴訟，因其涉及的利益更廣泛，社會影響更大，對和解協(xié)議內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格把關(guān)，要對和解協(xié)議的內(nèi)容進行公開，必要時可以組織對和解協(xié)議進行聽證，通過公眾參與確定和解協(xié)議的具體內(nèi)容。

2.完善關(guān)于訴前程序、舉證責(zé)任之規(guī)定

在訴前程序方面，一個月的糾錯期限規(guī)定的過于籠統(tǒng)。環(huán)境行政公益訴訟所涉及到的環(huán)境利益多樣、復(fù)雜，以一概全的方法顯然不能應(yīng)對實務(wù)中可能出現(xiàn)的問題。應(yīng)當(dāng)按照一定的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對糾錯期限進行細化，在標(biāo)準(zhǔn)之下，允許檢察機關(guān)在對案件事實進行調(diào)查的基礎(chǔ)上具有一定的自主選擇權(quán)，強化其訴前進行監(jiān)督過程中的調(diào)查、建議權(quán)。在舉證責(zé)任方面，本文認(rèn)為可以不采取舉證責(zé)任倒置的原則。我國行政訴訟法將舉證責(zé)任倒置，目的在于彌補行政相對人自身采集證據(jù)能力不足的劣勢。但在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察院并不存在這樣的情況，因此不存在將舉證責(zé)任導(dǎo)致的理論依據(jù)；同時，考慮到我國檢察院所擁有的憲法賦予的法律監(jiān)督職能，其審判監(jiān)督權(quán)也要求其對案件本身需要進行調(diào)查核實、承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

(二)擴大環(huán)境行政公益訴訟判決形式

我國以檢察院為起訴主體的環(huán)境行政公益訴訟相較于我國以行政相對人為起訴主體的普通行政訴訟模式有其獨特之處，其更大程度上代表著監(jiān)督權(quán)而非損害請求權(quán)的行使，而環(huán)境行政公益訴訟的訴訟目的較之普通行政訴訟的訴訟標(biāo)的也具有特殊性，按現(xiàn)有文件所屬的三種判決模式并不能將以檢察院為起訴主體的環(huán)境行政公益訴訟之特點完全展現(xiàn)出來。對此，筆者提出以下拙見：

1.探索處罰判決的判決形式

實踐證明，必要的處罰措施可以對違法行政機關(guān)產(chǎn)生警示作用，在一定程度上解決上述問題。處罰之訴在法國行政訴訟法中有所體現(xiàn)，行政法院可以對行政機關(guān)違反公物保管規(guī)則的行為作出處罰的判決。我國關(guān)于財產(chǎn)給付(行政賠償、補償?shù)?的內(nèi)容大多規(guī)定在我國國家賠償法之中。但在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察院與行政機關(guān)的法律關(guān)系不能被國家賠償法所調(diào)整，故筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法中針對環(huán)境行政公益訴訟加入處罰判決的判決形式，使檢察院的監(jiān)督權(quán)能可以通過司法途徑進一步加以落實。另外，由于我國檢察院尚未脫離人民政府的財政體系，為避免款項“從右口袋放進左口袋”的情形發(fā)生，應(yīng)當(dāng)建議用所處罰之款項建立環(huán)?；饡蛭袑ｉT的環(huán)保團體進行管理，用于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

2.增加禁令判決

環(huán)境行政公益訴訟所涉及的環(huán)境利益具有一經(jīng)破壞便難以恢復(fù)的特性，故環(huán)境行政公益訴訟案件的判決需要具有前瞻性。禁令制度最早起源于英美法系國家，是指法院對行政案件經(jīng)過審查，作出禁止行政主體實施一定行為的判決形式。這種判決形式適用于行政主體正在作出過程中的違法行政行為以及將要作出的違法行政行為，不能對已經(jīng)作出的行政行為作出此種判決。[4]禁令判決的做出需要檢察院能夠提出充足的證據(jù)向法官證明該行政行為將會產(chǎn)生可預(yù)知的環(huán)境損害，同時立法也需要對相關(guān)的行政行為進行界分，明確那種行政行為可以適用禁令判決，如此既能夠保證對環(huán)境利益記性及時的保護，同時也可以避免司法權(quán)過度介入行政權(quán)而導(dǎo)致行政效率的下滑。

[1]鄭家健.我國行政訴訟解決方式研究[D].四川師范大學(xué)，2014.

[2]吳庚.行政法之理論與實用[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[3]鄭恩亮.環(huán)境公益訴訟的相關(guān)問題研究[D].江西理工大學(xué)，2011.

[4]崔勝東.我國行政訴訟判決形式研究[D].華東政法大學(xué)，2007.

D922.6；D925.1

A

2095-4379-(2017)29-0154-02

彭良玉(1993-)，男，漢族，北京人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。