續(xù)發(fā)型行政行為效力認(rèn)定的審查模式

瞿曉麗

南京大學(xué)，江蘇 南京 210093

續(xù)發(fā)型行政行為效力認(rèn)定的審查模式

瞿曉麗

南京大學(xué)，江蘇 南京 210093

續(xù)發(fā)型行政行為和先行行政行為構(gòu)成復(fù)合行政行為。在認(rèn)定續(xù)發(fā)型行政行為的效力問題上，以維護(hù)行政行為公定力為原則，違法性繼承為例外。先行行政行為的效力對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的影響方式因?qū)彶槟Ｊ蕉?，在?shí)踐中有形式審、另案審和實(shí)質(zhì)審三種模式，理論上有將先行行為的要件內(nèi)化為后續(xù)行為要件的新主張。然而，從典型案例中抽象出的有限規(guī)則不能普遍適用于不同目的的復(fù)合行政行為，對(duì)各類型的續(xù)發(fā)型行政行為的效力應(yīng)采不同審查路徑。

復(fù)合行政行為；續(xù)發(fā)型行政行為；公定力；違法性繼承

一、問題的提出

復(fù)合行政行為，系指出于同一目的或不同目的而實(shí)施數(shù)個(gè)行政行為，數(shù)個(gè)行政行為之間在時(shí)空上有先后的關(guān)聯(lián)性，據(jù)此，可將其劃分為同一目的的復(fù)合行政行為和不同目的的復(fù)合行政行為。前者又稱連續(xù)性行政行為，屬于同一行政過程的不同階段，前行為與后行為是手段與目的的關(guān)系；后者中數(shù)個(gè)行政行為相對(duì)獨(dú)立，各自均為目的。因此，就有先行行政行為(前置行政行為)和續(xù)發(fā)型行政行為之分。先行行政行為即成立在先的基礎(chǔ)行政行為，當(dāng)被訴具體行政行為以另一行政行為為前提時(shí)，且對(duì)該行政行為的審查關(guān)系到爭訟行為的合法性而該行為本身并不是訴訟之標(biāo)的，該行為就是前置行政行為。①續(xù)發(fā)型行政行為并非行政法學(xué)上的典型術(shù)語，而是一個(gè)學(xué)理概念，用以指稱復(fù)合行政行為中居于其后的行政行為。這類行政行為多出現(xiàn)于城市規(guī)劃的批準(zhǔn)行為與據(jù)此作出的核發(fā)各類規(guī)劃許可證行為之間②、責(zé)令拆除違法建筑的審批與其后的行政強(qiáng)制執(zhí)行之間③。我國法律目前尚未對(duì)復(fù)合行政行為作出規(guī)定，學(xué)界對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為研究亦相對(duì)較少，尚有諸多問題亟待厘清。例如，在連續(xù)性違法行政行為中，在根本目的違法的情況下如何認(rèn)定各行為的合法性？在不同目的的復(fù)合行政行為中，先行行政行為的效力瑕疵對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為有何影響？有關(guān)問題均無定論，還有待探討。

二、公定力對(duì)違法性繼承的阻斷及其限制因素

行政行為的公定力，又稱為效力先定或推定有效，是指行政行為除非自始無效，否則一經(jīng)做出，不論其實(shí)質(zhì)上是否合法，都被推定為合法有效，未經(jīng)法定程序變更或撤銷前，不得否認(rèn)行政行為的效力。其產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)實(shí)的行政訴訟制度中所設(shè)置的撤銷之訴制度(撤銷之訴的排他性管轄)。④由于公定力有利于提升行政效率，保障法律關(guān)系的穩(wěn)定性，維護(hù)司法公信力，因此，在司法實(shí)踐中，除非有公定力的限制性因素，否則法院在審理續(xù)發(fā)型行政行為時(shí)，原則上不得對(duì)先行行政行為的有效性進(jìn)行審查，即公定力對(duì)先行行政行為違法性繼承產(chǎn)生阻斷作用。所謂違法性繼承是指在數(shù)個(gè)連續(xù)的行政行為中，先行行政行為具有違法性，這將影響根據(jù)其作出的續(xù)發(fā)型行政行為的效力，換言之，先行行政行為的違法性被續(xù)發(fā)型行政行為所繼承。違法性阻斷則意味著先行行為的違法性無法得以糾正，并通過后續(xù)行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害，從而破壞行政訴訟權(quán)利救濟(jì)的有效性。從這一點(diǎn)來講，行政行為的違法性繼承有其存在的價(jià)值。⑤長久以來，公定力理論時(shí)常遭到學(xué)者質(zhì)疑，被認(rèn)為與現(xiàn)代行政法理念相悖，⑥因此，有必要對(duì)公定力的阻斷作用作出限制。

公定力的限制因素之一毫無疑問應(yīng)當(dāng)為先行行政行為存在明顯的無效事由，此時(shí)，先行行政行為自始無效，在審理續(xù)發(fā)型行政行為的同時(shí)要對(duì)前行為的效力一并進(jìn)行確認(rèn)。這一限制因素均適用于兩種類型的復(fù)合行政行為。有學(xué)者提出限制因素之二為“無單獨(dú)法律效果之行政行為”，其理由在于先行行為與后續(xù)行為屬于一個(gè)行政過程的兩個(gè)階段，兩者的結(jié)合是為了實(shí)現(xiàn)同一個(gè)法律效果。由于先行行為沒有單獨(dú)的法律效果，其并不具有公定力。如果后續(xù)行為被提起行政復(fù)議或行政訴訟，則先行行為中存在的違法問題可以在后續(xù)行為的合法性審查過程中被爭議。⑦換言之，連續(xù)性行政行為被視為單一行政行為，在對(duì)后行為進(jìn)行審查時(shí)，則必然對(duì)前行為的合法性一體審查。然而這一限制性因素也僅是針對(duì)連續(xù)性行政行為，不同目的的復(fù)合行政行為還需從傳統(tǒng)模式中尋找解決路徑。

三、對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為效力認(rèn)定的審查模式

公定力保證了先行行政行為效力的不可動(dòng)搖性，而不對(duì)先行行政行為進(jìn)行審查就無法對(duì)據(jù)以作出的后續(xù)行政行為作出正確裁判，不利于保護(hù)相對(duì)人的利益，如何在以國家主義為基礎(chǔ)的公定力和確保個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的違法性繼承之間做出選擇，司法實(shí)踐并不統(tǒng)一，大致有三種模式。模式一是形式審，不對(duì)先行行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只要其客觀存在且形式合法，就作為證據(jù)法上的免證事實(shí)處理，直接作為裁判后續(xù)行為合法性的依據(jù)。這是維護(hù)公定力的典型做法，法院看似忠于“不告不理”的原則，實(shí)則并不能有效解決爭議，有規(guī)避主要問題之嫌，而實(shí)踐中法院也多采該模式⑧。模式二是另案審，受訴法院不主動(dòng)審查先行行政行為，而是建議當(dāng)事人起訴先行行政行為，中止對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的審理，待先行行政行為定性之后再進(jìn)行對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的審查。這是折中做法，既沒有超出審理界限，又保證了對(duì)后續(xù)行政行為審查的公正。但是有可能面臨著先行行政行為超過起訴期限或者增加當(dāng)事人訴訟成本、造成累訟的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，采該模式的法院較少。模式三是實(shí)質(zhì)審，主動(dòng)將先行行政行為與續(xù)發(fā)型行政行為一并進(jìn)行審查，以對(duì)先行行政行為的審查為基礎(chǔ)再判定續(xù)發(fā)型行政行為的合法性，保證案件能夠得到徹底解決，避免了模式一導(dǎo)致的“結(jié)案事不了”，具有其合理性。但是也存在著法院是否超過司法主管權(quán)限或起訴期限等問題，部分法院采該模式⑨。

因此，在對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的合法性作出認(rèn)定之前，原則上必須首先判斷其與先行行政行為之間關(guān)系的類型，再選擇不同的審查路徑。然而，通過典型案例卻不難發(fā)現(xiàn)，新模式多數(shù)情況均只針對(duì)連續(xù)性行政行為，對(duì)不同目的的復(fù)合行政行為適用空間有限。

四、典型案例

(一)行政許可批準(zhǔn)文件不合法

在“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”中，原告請(qǐng)求法院撤銷被告為第三人作出的該案規(guī)劃許可行為，理由之一為被告于2000年9月11日就核定了《審定設(shè)計(jì)方案通知書》，確定了本項(xiàng)目的可行性研究結(jié)論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目向北京環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)辦理環(huán)保審批，2002年2月21日環(huán)保局才給予確定批復(fù)。由于本項(xiàng)目在可行性研究階段并未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，被告的審批行為顯然不符合法律規(guī)定。從判決理由來看，法院在審查后續(xù)行政行為本身存在合法性瑕疵的同時(shí)，也對(duì)構(gòu)成先行行為和后續(xù)行為共同要件的環(huán)境影響報(bào)告書本身作出了評(píng)價(jià)。由于規(guī)劃部門審批建設(shè)污染環(huán)境項(xiàng)目時(shí)，未以申請(qǐng)人提供環(huán)境保護(hù)影響報(bào)告書為頒發(fā)建設(shè)許可證的前置要件，后續(xù)行政行為因缺失必備文件而違法，體現(xiàn)出了違法性繼承的思路。

(二)強(qiáng)制拆違未履行法定程序

五、結(jié)論

[注釋]

①陳紅，徐風(fēng)烈.行政訴訟中前置性行政行為之審查探析[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2008(5)58.

②如“吳繼炳等訴樂東黎族自治縣人民政府土地行政登記案”，一審：(2010)海南二中行初字第121號(hào)，二審：(2011)瓊行終字第50號(hào).又如“念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”[J].中華人民共和國最高人民法院公報(bào)，2004(11)：31.

③如“楊世安等不服南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政強(qiáng)制拆除案”，【法寶引證碼】CLI.C.355918.

④[日]鹽野宏.行政法總論[M].楊建順譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.95.

⑤趙峰.續(xù)發(fā)型行政行為的司法審查規(guī)則[J].人民司法，2014.93.

⑥柳硯濤.行政行為公定力質(zhì)疑[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2003(5).

⑦[日]小早川光郎，宇賀克也，交告尚史主編.行政判例百選Ⅰ(第5版)[M].日本：有斐閣，2006：168.

⑧如“沈剛伯訴寧波市房產(chǎn)管理局、第三人寧波市鎮(zhèn)海區(qū)城市土地儲(chǔ)備中心房屋拆遷行政裁決案”，案號(hào)：(2009)浙甬行終字第75號(hào).

⑨如“張華與海安縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局許可案”，一審案號(hào)：(2015)安行初字第00056號(hào)，二審案號(hào)：(2015)通中行終字第00247號(hào).

⑩朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍[J].中國法學(xué)，2010(3)：187.

D922.1

A

2095-4379-(2017)29-0061-02

瞿曉麗(1993-)，女，南京大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：民商法。