行政協(xié)議訴訟制度原告主體資格探究

蘇思瑜

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

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行政協(xié)議訴訟制度原告主體資格探究

蘇思瑜

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

針對新《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋對行政協(xié)議訴訟的若干規(guī)定，筆者擬從實(shí)然層面和應(yīng)然層面兩方面入手，一方面從文本出發(fā)剖析當(dāng)前我國行政協(xié)議訴訟制度對原告主體資格的規(guī)定與限制，另一方面針對其中存在的不足和缺陷提出完善建議。

行政協(xié)議；行政協(xié)議訴訟；原告主體資格

一、行政協(xié)議訴訟

行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理或者基于公共利益出發(fā)同公民和法人等訂立的有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議的訂立目的、主體和協(xié)議內(nèi)容都具有鮮明的行政性特征，具體主要包括“土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議”、“政府特許經(jīng)營協(xié)議”以及兜底性的“其它行政協(xié)議”。

行政協(xié)議訴訟是指行政協(xié)議的一方當(dāng)事人認(rèn)為另一方當(dāng)事人在行政協(xié)議的訂立或履行過程中，沒有履行協(xié)議義務(wù)或者沒有按照約定履行協(xié)議，依法向人民法院提起訴訟，法院依法進(jìn)行審理后作出裁決的活動(dòng)。提起訴訟的一方當(dāng)事人是否局限于行政訴訟法第二條第一款所規(guī)定的主體，筆者將在下文進(jìn)行具體分析。

二、實(shí)然分析：行政協(xié)議訴訟中的原告主體資格

(一)行政主體的原告資格

從新《行政訴訟法》中可知，如果行政機(jī)關(guān)沒有依法履行或者是沒有按照約定履行或者是違法變更了經(jīng)營協(xié)議以及房屋征收等協(xié)議可對其提起行政訴訟。從2015年的《司法解釋》相關(guān)條款中可知，公民、法人或者其他組織對以下相關(guān)協(xié)議提起的訴訟，我國人民法院需依據(jù)法律進(jìn)行受理：政府特許經(jīng)營協(xié)議；土地或房產(chǎn)補(bǔ)償協(xié)議；其他行政協(xié)議。另外，《司法解釋》相關(guān)條款對此規(guī)定，如果原告請求解除或者確認(rèn)協(xié)議是無效的，且其理由成立，那么可根據(jù)合同法相關(guān)條款給予處理。被告若因公共利益需要或者有其他的法定理由因此變更或者解除協(xié)議而導(dǎo)致原告出現(xiàn)損失則應(yīng)由被告補(bǔ)償。

根據(jù)文法構(gòu)造來分析，行政協(xié)議訴訟的原告被限定為協(xié)議一方當(dāng)事人的公民、法人或其它組織，被告被限定為協(xié)議另一方當(dāng)事人行政機(jī)關(guān)。那么行政機(jī)關(guān)就不能對不愿或怠于履行行政合同的行為提出訴訟，而基于行政協(xié)議的行政法特征，在現(xiàn)實(shí)司法中行政機(jī)關(guān)也難以通過提起民事訴訟的方式要求對方履行協(xié)議，通常行政機(jī)關(guān)只能憑借其所享有的行政優(yōu)益權(quán)督促行政相對人履行協(xié)議。

(二)第三人的原告資格

新《行政訴訟法》第二十五條相關(guān)規(guī)定提出，行政行為的相對人和其他同行政行為存在利害關(guān)系的公民或者其他組織是有權(quán)利提出訴訟的……前款所稱行政行為。前款中提到的行政行為包括了法律、規(guī)章授權(quán)組織的行政行為。從法條中可以看出原告資格的判定主要是根據(jù)利害關(guān)系作為標(biāo)準(zhǔn)，這就說明如果同行政行為存在了利害關(guān)系，那么就可以提出行政訴訟。此外，2015年的《司法解釋》當(dāng)中的第11條第2款在文意表述以及文法構(gòu)造上同新的行政訴訟法是不同的，這就給合同外的第三人針對行政合同提起訴訟釋放了一定的空間。從兩者相結(jié)合的情況來看，假如合同簽訂或者履行對第三人利益存在侵害，那么第三人是有權(quán)利提出訴訟的，但是問題是應(yīng)該怎么對第三人同行政合同之間的利害關(guān)系問題進(jìn)行認(rèn)定。

(三)公益訴訟的原告資格

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律制度。2015年7月1日，我國的第十二屆人大常委會(huì)召開的第15次會(huì)議中提出，最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)以及國有土地轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域被授予該權(quán)利。在北京等十三個(gè)省以及直轄市等中進(jìn)行了為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。公益訴訟制度已經(jīng)寫入民事訴訟法中，而新《行政訴訟法》并未對行政公益訴訟制度作出規(guī)定。

截止到2016年的12月底，試點(diǎn)地區(qū)的檢查機(jī)關(guān)針對相關(guān)訴訟案件已經(jīng)處理了437件。截止2016年12月30日，筆者在北大法寶的司法案例中尚未發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議方面的公益訴訟案件。雖然尚無典型案例可知，但是依據(jù)指導(dǎo)案例可以看出檢察機(jī)關(guān)是我國行政公益訴訟的原告主體，針對行政協(xié)議提起的公益訴訟原告資格一般也會(huì)限制為檢察機(jī)關(guān)。

三、完善行政協(xié)議訴訟制度原告主體資格的幾項(xiàng)改進(jìn)措施

(一)賦予行政主體強(qiáng)制執(zhí)行申請權(quán)

在行政訴訟法修訂過程當(dāng)中還存在這樣的爭議：行政的主體能否作為訴訟原告。修法后，依舊有人主張應(yīng)當(dāng)賦予行政主體原告資格，認(rèn)為不能因?yàn)樾姓黧w享有行政優(yōu)益權(quán)而剝奪行政主體的起訴權(quán)。筆者認(rèn)為無需對現(xiàn)行行政主體被告恒定制度作出突破性規(guī)定，因?yàn)槠跫s的“外衣”無法掩蓋協(xié)議的行政性本質(zhì)屬性，行政主體在行政協(xié)議中仍然居于強(qiáng)勢地位。

雖然無需對現(xiàn)行行政主體被告恒定制度作出突破性的規(guī)定，然而可以通過對法條的合理解釋賦予行政機(jī)關(guān)非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請權(quán)，根據(jù)新《行政訴訟法》第九十七條的相關(guān)規(guī)定提出，公民、法人等其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為存有異議在法定期間如果未提出訴訟又不履行，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請對其強(qiáng)制執(zhí)行或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》(法釋[1998]15號(hào))，非訴執(zhí)行僅限于“行政處罰決定、行政處理決定”，但截止2016年上半年，行政機(jī)關(guān)針對行政協(xié)議提起非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請，在司法實(shí)踐中已經(jīng)有先例可循，福建省最高院2016年7月份發(fā)布的典型案例“長灌煤礦公司不履行行政協(xié)議，福建省國土廳向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行”一案裁定作出后，雙方對裁定結(jié)果均予以認(rèn)可，裁定已經(jīng)生效。因此，筆者認(rèn)為行政協(xié)議是可以作為法院非訴執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的，具體的可以由最高人院加以解釋和規(guī)范。

(二)明確“利害關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

抽象界定“利害關(guān)系”這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并非易事，從實(shí)踐中總結(jié)具有“利害關(guān)系”的情形不失為更好的方式。在司法實(shí)踐中行政協(xié)議糾紛涉及侵害第三人利益主要存在如下情形：第一，侵害第三人實(shí)際排他性的權(quán)利。具體點(diǎn)來講就是，行政機(jī)關(guān)如果沒有根據(jù)相關(guān)法律取消第三人的某一個(gè)排他性的權(quán)利，又根據(jù)行政合同將這權(quán)利再一次授予相對人。在這樣的情況下，第三人就有權(quán)利針對該合同提出撤銷之訴來保障自身的權(quán)益。第二，針對土地利用以及規(guī)劃許可相關(guān)的行政合同，侵害了第三人的相鄰權(quán)、用益物權(quán)等。第三，侵害第三人享有的公平競爭權(quán)。從目前的制度上可以看到，不管是政府采購還是特許經(jīng)營權(quán)的授予都是采用招標(biāo)投標(biāo)這種方式來進(jìn)行的。在這個(gè)過程當(dāng)中，任何競標(biāo)人都會(huì)有利益競爭，也應(yīng)該允許其對競標(biāo)的結(jié)果載體合同提出異議訴訟。

(三)擴(kuò)大公益訴訟原告主體資格

行政公益訴訟制度仍未發(fā)展成熟，如何證明以公共管理和服務(wù)為主要目的的行政協(xié)議存在私人與政府機(jī)關(guān)共謀侵害公共利益是理論和實(shí)踐中的一大難題，而何許人能夠在案件中提起訴訟也值得研究，如果囿于《行政訴訟法》所規(guī)定的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，定無法滿足公益訴訟的原告主體需求，如果突破《行政訴訟法》所規(guī)定的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，但將原告局限為檢察院，那么也不符合放寬公益訴訟原告主體資格的趨勢。

《中國行政審判指導(dǎo)案例》曾在某一案件中指出，如果公民或者法人等合法權(quán)益受到了潛在的影響，是有權(quán)利根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定提出訴訟的。合法權(quán)益的侵害不局限于現(xiàn)實(shí)的、當(dāng)下的、明顯的，也包括將來的、可能的、潛在的這一解釋無疑將使得行政相對人與相關(guān)人員在面對行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，自身的合法權(quán)益能夠得到更充分切實(shí)的保障。確定行政協(xié)議公益訴訟原告主體資格應(yīng)當(dāng)立足行政公益訴訟制的構(gòu)建目的，針對訴訟原告主體資格，筆者認(rèn)為或可采“合法權(quán)益受到潛在影響”這一標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樾姓f(xié)議具有行政管理目的，其內(nèi)容多數(shù)體現(xiàn)為政府與私人合作以實(shí)現(xiàn)提供行政服務(wù)的職能，故筆者認(rèn)為對公益訴訟的原告標(biāo)準(zhǔn)采取更為寬容的標(biāo)準(zhǔn)并無不妥。

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2095-4379-(2017)21-0181-02

蘇思瑜(1992-)，女，福建南安人，華中師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士研究生。