行政法治文化革新與加快法治政府建設(shè)

莫 于 川

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

行政法治文化革新與加快法治政府建設(shè)

莫 于 川

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

在全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，必須更全面深刻地認(rèn)識行政法治文化工程建設(shè)的時代背景、發(fā)展趨勢和多重要求，要從既往經(jīng)驗教訓(xùn)中反思行政法治文化的要義和特點，轉(zhuǎn)型發(fā)展時期深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府對于行政法治文化具有很高的角色期待。鑒于此，從現(xiàn)代法治觀具體探討行政法治文化的基本理念、構(gòu)成特征及現(xiàn)實意義，法治政府建設(shè)工程對行政法治文化提出更高的要求，因為法律價值觀變化是行政法治文化革新的關(guān)鍵內(nèi)涵，條理法理論是推進(jìn)行政法治文化革新的便利抓手，高度民主的新行政法是行政法治文化革新的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上通過觀念更新、制度創(chuàng)新提升法治政府建設(shè)水平，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)目標(biāo)。

行政法治文化；法治政府建設(shè)；法律價值觀；條理法；新行政法

一、加快建設(shè)法治政府對行政法治文化具有很高的角色期待

我國的法治發(fā)展戰(zhàn)略方針有兩句話：第一句話叫“共同推進(jìn)”，第二句話叫“一體建設(shè)”?！肮餐七M(jìn)”中最基礎(chǔ)的是推進(jìn)依法行政，“一體建設(shè)”中最關(guān)鍵是建設(shè)法治政府。抓好了推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府，而且按照黨的十八屆四中全會通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所要求的“深入推進(jìn)、加快建設(shè)”，對于推動實現(xiàn)四個全面的戰(zhàn)略格局就有了更好的基礎(chǔ)和保障①四個全面的戰(zhàn)略格局是指黨的十八大以來黨中央陸續(xù)提出的全面建設(shè)小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面加強黨的建設(shè)。；其中，加強法治文化建設(shè)，可謂特別深厚、可靠、持久、富有生命力的保障因素，因此，筆者特意確定這樣一個題目來研討。

對于行政法治文化革新與加快法治政府建設(shè)的關(guān)系，筆者從比較直觀、易于理解、形而上與形而下相結(jié)合的角度，選擇了從法律價值觀變化的視角切入進(jìn)行觀察討論。先舉出2個案例來討論。

第一個案例是負(fù)面的。2009年，黑龍江省東寧縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子提出，現(xiàn)在進(jìn)入21世紀(jì)了，作為人民的縣城，必須都是美觀的樓房，因此要求限期拆除縣城里所有的平房，造就一座全是樓房的新縣城。如此脫離國情、脫離地球社會、荒唐奇葩的行政決定當(dāng)然沒法推行，拆遷進(jìn)展困難，于是當(dāng)?shù)卣唾徺I服務(wù)。拆遷公司為追求強拆效率，大耍流氓違法手段，在“月黑殺人夜、風(fēng)高放火天”之際使得一位60多歲的“拒遷戶”在強拆推土機履帶壓力下自焚身亡，造成付出生命代價的城市改造悲劇。這是怎樣的行政管理思維方式和行為模式？值得反思。

第二個案例是正面的。據(jù)媒體報道，由于認(rèn)識誤區(qū)和時代局限，差不多20年來，城管執(zhí)法工作一直被簡單地視為與中央、省級高層完全無關(guān)的城市地方事務(wù)，導(dǎo)致城管執(zhí)法體制在過去一直處于上無依靠、散亂脫節(jié)、八仙過海、各自為戰(zhàn)、效率偏低、吐槽不休的狀態(tài)；也因此，在城管執(zhí)法依據(jù)上暴露出各地自尋出路、自我壯膽、互不協(xié)調(diào)，在制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識方面長期存在缺乏統(tǒng)一設(shè)計、使用管理不規(guī)范、隊伍形象參差扭曲等諸多弊端。這個長期存在的老大難問題，終于在黨中央、國務(wù)院的決策之下有了新的轉(zhuǎn)機，明確了新的管理體制和機制。國家住建部發(fā)言人于2017年2月宣布，到本年底之前要在全國的城管執(zhí)法隊伍中統(tǒng)一配備這樣的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識*正如住建部城市管理監(jiān)督局王早生局長在新聞通氣會上所言：城市管理執(zhí)法隊伍統(tǒng)一著裝，絕不僅僅是“換個形式”，更不是福利待遇，其根本目的是要通過統(tǒng)一服裝制式，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設(shè)一支管理精細(xì)化、執(zhí)法規(guī)范化、服務(wù)人性化的城管隊伍，更好地為城市發(fā)展和民生服務(wù)。。大家從日常生活經(jīng)驗中都曾感覺到，城管執(zhí)法工作與每一位市民都有關(guān)系：或者你是執(zhí)法工作人員或其親屬，或者你是執(zhí)法對象或其親屬，執(zhí)法不規(guī)范就會帶來很大、很多的傷害，執(zhí)法人員形象不佳就會影響市民對政府機關(guān)的評價。統(tǒng)一制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識這樣一種外觀變化，是不是有助于重塑和展現(xiàn)城管執(zhí)法隊伍新的精氣神？咱們拭目以待。筆者現(xiàn)在是住建部的法律顧問，正積極幫助他們做好這方面的工作。住建部承擔(dān)新職能后非常重視，花費很大力氣做有關(guān)工作，包括通過行政法治文化建設(shè)來提升城管執(zhí)法水平和社會形象，力圖解決20年來纏繞人們的心頭之痛。

眾所周知，2014年以來，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》《法治政府建設(shè)實施綱要2015—2020》等綱領(lǐng)性文件做出了重大戰(zhàn)略部署，一再強調(diào)要對城管執(zhí)法體制、機制和隊伍建設(shè)做出調(diào)整。其中專門規(guī)定了住建部負(fù)責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計，加強對省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)地方各級政府城市管理權(quán)法律化、規(guī)范化；各省、自治區(qū)、直轄市政府則應(yīng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門，加強對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價。做出此項重大改革決策之后，全國各地包括城管執(zhí)法工作的規(guī)劃、政策、立法、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等專門職能大大加強，人數(shù)僅次于公安執(zhí)法隊伍的城管執(zhí)法隊伍的規(guī)范化建設(shè)，也就提上議事日程并加以積極推動。于是，經(jīng)過認(rèn)真研究論證、多方艱難協(xié)調(diào)之后，作為城管執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)的題中要義之一，終于邁出了在全國統(tǒng)一城管執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識的重要步伐。

以上討論2個案例作為一個前奏，意在引出本文要檢討分析的如下內(nèi)容：(1)行政法治文化的基本理念、構(gòu)成特征及現(xiàn)實意義；(2)法治政府建設(shè)工程對行政法治文化提出更高要求；(3)法律價值觀變化是行政法治文化革新的關(guān)鍵內(nèi)涵；(4)條理法理論是推進(jìn)行政法治文化革新的便利抓手；(5)高度民主的新行政法是行政法治文化革新的目標(biāo)。

二、行政法治文化的基本理念、構(gòu)成要素、重要特征、現(xiàn)實意義

什么是“法”？其實到今天說起來仍可以有疑問。依法行政、依法辦事、依法治國的“法”字，改革舉措要于法有據(jù)的“法”字，應(yīng)作何理解？據(jù)筆者所知，某些高級別的法制領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的首長對于“法”字所做解釋也是引起很大爭議、經(jīng)不起推敲的。那什么是“法文化”？什么是“行政法治文化”？這都有廣義和狹義的區(qū)分。在新形勢下選擇法治文化包括行政法治文化建設(shè)這樣的題目加以研討非常好。因為現(xiàn)在已經(jīng)不是39年以前的改革開放初期，我國已于五年前宣布建立起社會主義法制體系了；但是，人們在工作中還經(jīng)常會有一個感覺，就是現(xiàn)在不但仍然存在無法可依的情形，而且有法難依的情形也越來越多，不管你在哪個監(jiān)管執(zhí)法部門工作，恐怕都有這種感覺。問題出在哪里？對于“法”“法文化”，那種粗糙、過時的理解和運用，已經(jīng)造成了監(jiān)管執(zhí)法工作中的諸多困惑，筆者想就此談些想法，供大家參考。

人們現(xiàn)在已越來越廣泛地知曉，推進(jìn)依法行政是推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家、法治社會的疑難重點，如果不能深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，則“共同推進(jìn)、一體建設(shè)”的法治戰(zhàn)略就會落空；同理，行政法治文化建設(shè)也被認(rèn)為是一個國家、社會的整體法治文化建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，如被忽視、弱化、異化，會影響到一個國家、社會的法治軟實力。

法治政府建設(shè)是一個宏大的社會系統(tǒng)工程，它正在艱難推進(jìn)，涉及復(fù)雜因素，這當(dāng)中須要行政法治文化革新相配合。行政法的制度變遷與文化革新，兩者之間是互為因果的辯證關(guān)系，沒有良好的法治觀念、法治精神、法治信仰，就分不清良法與劣法，而且良好的法律制度也不能堅持良善運行，“好經(jīng)也會被歪嘴和尚念偏了”，我們的愿景是良法善治。因此，須要推動行政法治文化革新，基本路向和功用是促使我國的行政法律制度走向精細(xì)化、民主化和高效化。

行政法治文化具有完整的體系和豐富的內(nèi)容，表現(xiàn)為具有多種層次、類型、特點的法治文明存在與社會文化工程，例如：行政管理組織系統(tǒng)、行政管理行為系統(tǒng)、行政管理規(guī)范系統(tǒng)、行政管理資源系統(tǒng)、行政管理技術(shù)系統(tǒng)、行政服務(wù)平臺系統(tǒng)、行政管理動力系統(tǒng)、行政管理糾錯系統(tǒng)，以及行政管理原則(觀念)系統(tǒng)、行政管理環(huán)境系統(tǒng)等。它們是行政法治文化的基本要素，不可或缺。在體制改革深化和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期，既往存在諸多法治文化缺陷的城管執(zhí)法工作，如何加強行政法治文化建設(shè)，也凸現(xiàn)在管理決策者面前，應(yīng)受高度重視。缺失行政法治文化內(nèi)涵滋養(yǎng)的城管執(zhí)法制度，就會失去方向感、厚重感和協(xié)調(diào)感。

因為時間關(guān)系，在此不能更多地展開。至少有一點，行政法治文化肯定是廣泛存在、影響巨大的，而且影響深厚、深遠(yuǎn)，同時，如果認(rèn)識和運用不當(dāng)，它也有負(fù)面影響。盡管在當(dāng)今中國，行政法治文化還處于橫向認(rèn)識和文化積累的過程中，還有可能積累不起來，有可能積累偏差了，反而約束了行政公務(wù)行為，造成社會的負(fù)面外部效應(yīng)，這是需要認(rèn)真考慮的。

研討此題目之所以具有重大的現(xiàn)實意義，還因為行政法治文化是人民法治持續(xù)生命活力的來源，行政法治文化從形而上的角度表現(xiàn)了社會轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中最關(guān)鍵、最敏感的政民關(guān)系與矛盾沖突。畢竟現(xiàn)在已然不是38年、39年以前的情形，當(dāng)下中國已有法制建設(shè)基礎(chǔ)，同時也正從粗放發(fā)展階段轉(zhuǎn)向精細(xì)發(fā)展階段，這一轉(zhuǎn)變同時也帶來巨大的挑戰(zhàn)和機遇。

三、法治政府建設(shè)工程對行政法治文化革新提出更高的要求

一個社會的主體主要包括四個方面，一是公民，二是家庭，三是政府機關(guān)，四是企事業(yè)單位，此外還有各種各樣的社會組織，它們構(gòu)成了基本的社會主體成分。這當(dāng)中的基本主體之一就是政府機關(guān)。各級各類的政府機關(guān)，它與其他社會主體之間構(gòu)成復(fù)雜的社會關(guān)系，它的思維方式、行為模式對其他社會主體構(gòu)成很大的正面或負(fù)面影響，如果它沒有與時俱進(jìn)，不具有現(xiàn)代性、服務(wù)性、規(guī)范性，它就會對其他各類主體乃至對它自身都會造成傷害和痛苦。

法治政府建設(shè)工程與行政法治文化建設(shè)的關(guān)系可概括為五句話：其一，法治政府建設(shè)工程是四個全面戰(zhàn)略格局的組成部分；其二，法治政府建設(shè)是宏大社會工程并正在艱難推進(jìn)；其三，法治政府建設(shè)需要行政法治文化革新配合；其四，行政法的制度變遷與文化革新互為因果；其五，行政法治文化革新指向是民主化、精細(xì)化。

法治建設(shè)本身是一個宏大的社會系統(tǒng)工程，它每前進(jìn)一步都很困難，其中就需要行政法治文化革新加以配合。行政法的制度變遷與文化革新，二者之間是互為因果的辯證關(guān)系：行政法律制度建構(gòu)好、運行好了，逐漸形成一種制度文明、文化并健康發(fā)展，行政機關(guān)和公務(wù)人員隊伍的精氣神就會不一樣；同理，行政機關(guān)和公務(wù)人員隊伍的法治價值理念、法治信仰、法治精神、法治狀態(tài)不一樣了，那當(dāng)然制度運行就會不一樣了。我們要追求良法，還需要善治，如果沒有法治文化革新是不可能的。法治文化革新的出路是什么？就是走向精細(xì)化、民主化。

筆者在這里談的民主，大致意思是：如果講法制是刀制的法制，可能具有也可能不具有民主的基礎(chǔ)；但如果講法治是水治的法治，則意味著已有民主基礎(chǔ)，且在運行過程中還會不斷增強民主性的要求，這就是現(xiàn)代的法治，在行政系統(tǒng)則是行政法治。近年來筆者一直在研究行政法制的民主化發(fā)展，筆者深感，如果離開了民主，一切標(biāo)榜為法治的事物，恐怕都是假法治。

四、從法律價值觀演進(jìn)脈絡(luò)的角度切入仔細(xì)觀察行政法治文化

這一點很重要。也就是說，我們的關(guān)注點，我們認(rèn)為的重點，我們天天裝在心里面的東西，對于社會、對于人生、對于某些領(lǐng)域和事物比較穩(wěn)定的看法，這就是價值觀。人們的價值觀，分為兩大類：一個是一般的價值觀，它是對社會、對人生的總體認(rèn)知；一個是專項的價值觀，是一個人對于某些領(lǐng)域和事物比較穩(wěn)定的看法，例如經(jīng)濟(jì)價值觀、政治價值觀、文化價值觀、消費價值觀、法律價值觀等，其中的法律價值觀是我們法律人最關(guān)注的。當(dāng)然也還有其他方面的價值觀。問題在于，我們今天討論的是法律，又是文化，所以叫法律文化，更宜稱為法治文化。

對于法律價值觀的演進(jìn)，可分為三個階段加以考察。第一個階段，封建主義傳統(tǒng)及其殘余下的法律價值觀，在中國轉(zhuǎn)型發(fā)展前以及隨后是怎么演進(jìn)的。封建主義傳統(tǒng)下的法律價值觀主要是君權(quán)至上、家族本位、家長主義、等級主義，這些，大家都知曉。

第二階段是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，那時候并不是完全沒有法律價值觀，也標(biāo)榜有法律價值觀，但只有很少一點點法律價值觀，而且那時推崇的是刀制的法制，它強調(diào)的重點與現(xiàn)在的認(rèn)知完全不一樣，說法也不一樣，例如平均主義、集體主義、秩序為本、政治包辦。雖然不宜完全否定當(dāng)時提出政治掛帥的特殊背景和特殊功用，當(dāng)時那樣提也具有政治正確性，也可算那時的法律價值觀。但即便當(dāng)時，如果只說政治包辦一切，這肯定也是站不住腳的。

第三階段是1978年年底黨的十一屆三中全會提出改革開放以來，情況逐漸變了，不知使用了多少萬億元的立法成本，才建立起龐大的法律體系，但最后形成的法律規(guī)范體系不一定都是良法，其中還有劣法，還有良善程度、有效性不夠的法律規(guī)范，加之立改廢釋都很困難，使得我們現(xiàn)在不僅仍有一些領(lǐng)域無法可依，更嚴(yán)重的問題是出現(xiàn)了有法難依的現(xiàn)象。在這一法制演進(jìn)的過程中，也逐步樹立起一些新的法律價值觀，其中包括的很多法律價值觀念都值得鼓勵、具有現(xiàn)實性，而且符合中國實際，具有中國特色。這包括三個方面：一是以人為本、尊重個性、尊重人權(quán)、環(huán)境友好；二是鼓勵競爭、安定有序、公平正義、注重效率；三是約束公權(quán)、保護(hù)私權(quán)、政民和諧、透明服務(wù)。這是三大類型的新法律價值觀念。

有人可能會說，原先不是這樣的嗎？筆者想說的是，過去也零星、分散、隨意提及這個觀念，但過去不能強調(diào)這個，誰要提及就是資產(chǎn)階級自由化言論，在此背景下，它們怎能成為我們的法律價值觀念，成為眾所崇尚的東西呢？顯然是不可能的！

例如，保護(hù)私權(quán)、約束公權(quán)，這本來是公法制度的基本功能；但是，過去公權(quán)力掌控者能讓你這樣提嗎？包括環(huán)境的問題，以人為本的問題，過去都不讓提。特別是人權(quán)，那時你能提人權(quán)嗎？2004年修憲以前，人權(quán)是“禁區(qū)”。所以，這些法律價值觀，雖然現(xiàn)在看起來非常平常、普通，但當(dāng)時都經(jīng)過很多討論甚至激烈斗爭，才逐漸形成共識，最后通過多種方式寫進(jìn)了法律文本，融入進(jìn)了法律制度體系加以運行。但是，現(xiàn)在人們對此認(rèn)知、理解不夠，發(fā)生了很多偏差。我們現(xiàn)在的任務(wù)就是要深刻認(rèn)識它，把它梳理出來，這是非常緊要的工作。

其中，轉(zhuǎn)型發(fā)展的中國存在一些新的負(fù)面問題和體制矛盾，還有一些新的制度價值觀念開始受到關(guān)注等，還有大量的弱勢群體存在，民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境還不夠?qū)捤?，政民關(guān)系還普遍存在不和諧因素，這是總的情況。改革開放是一個根本性的社會變革，我們要學(xué)習(xí)他國經(jīng)驗，但是我們自己首先要改革，而且只有深入改革，舍此沒有別的出路，否則，我國怎能從國民經(jīng)濟(jì)已到崩潰邊緣，到今天成為經(jīng)濟(jì)總量世界排名第二？如果順利的話，再過20—30年我國的經(jīng)濟(jì)總量成為世界第一。這樣的變化絕不僅僅是發(fā)生在零星的一些方面，例如經(jīng)濟(jì)、科技、教育、管理等，也必然要求整個社會的價值觀念、社會認(rèn)知的文化、特別是法治文化、整個精神層面必須要系統(tǒng)加以回應(yīng)、調(diào)整和改革，否則沒有出路，且也不穩(wěn)定，說不定今天上去了，明天又掉下去了，這是我們要觀察的。既往許多典型案例和事例說明，如果沒有良好的法治文化作為支撐來推動制度建設(shè)向好，就無法真正形成良法善治的局面，那就會像雷洋案件那樣，一個具有專業(yè)水準(zhǔn)的知識分子經(jīng)過長期奮斗終于成為中產(chǎn)階級，但只需要幾分鐘，你這個人、你的家庭、家族甚至你的學(xué)校都被妖魔化了，很容易就一切歸于毀滅。問題出在哪里？教訓(xùn)很深啊*雷洋案件報道很多，此不贅述。此案反映了行政執(zhí)法的制度漏洞，也反映出行政法治文化缺失問題。！

我們的法治文化分為很多方面、層面、類型，這里就不多說了。整個法治文化也體現(xiàn)在法律文本中，融入到240多部法律、720多部行政法規(guī)、8800多部地方性法規(guī)以及2萬多部行政規(guī)章中。法治文化在這些法律文本中是如何體現(xiàn)的？直接的成文形式是立法目的、法律原則，法律文本，對此，有一些是明文寫出來的，還有一些是沒有明文寫出來的，我們要去認(rèn)識它、體會它，否則不可能很好地加以把握。筆者過去發(fā)現(xiàn)，在很多地方，在很多執(zhí)法機構(gòu)，當(dāng)一個新法推出或舊法修改后組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)時，僅由法制處、法制科的同志從法律文本中挑選出具體的實體、程序規(guī)范組織學(xué)習(xí)即可，卻不知立法的方針、原則發(fā)生何種變化，第一線的執(zhí)法怎么可能有良好效果？對此，筆者曾梳理了很多，這里就不贅述了。

筆者想概括一下：中國的行政法治建設(shè)，經(jīng)歷了并且正在經(jīng)歷民主化、科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化這么一個艱難的過程，其中各方都有相互、持久的影響。行政法治文化應(yīng)當(dāng)扮演更加重要的角色。筆者把它概括為構(gòu)建民主行政法，真正體現(xiàn)民主性的行政法。對此，筆者的想法是要做出一個選擇，從很多方面包括觀念、體制、機制、規(guī)范、環(huán)境、方法等，來推進(jìn)中國的行政法治革新，這樣才有利于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府。從過去的法律虛無主義，到初期階段、到中期階段、再到當(dāng)今階段，法制建設(shè)從粗放型轉(zhuǎn)到精細(xì)化，這個過程筆者不細(xì)說了。

五、條理法理論是推進(jìn)行政法治文化革新的價值支撐和便利抓手

這是又一個新觀點，也即條理法的理論和實踐。筆者把這個觀點簡要論述一下。條理法是廣泛存在的，有些是制定法的形式，有些是非制定法的形式，但是都存在，都發(fā)揮作用。

所謂條理法，是指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等成文或不成文的廣義法規(guī)范，它以立法精神、法律價值和法律原則為基礎(chǔ)。條理法是從法律生活中概括出的概念，它多面向地廣泛存在、多領(lǐng)域都富有功用(如同實體法、制定法、行政主體、行政行為等法學(xué)概念一樣)，它是與實體法和程序法相呼應(yīng)的法學(xué)概念。條理法廣泛存在、富有功用，決定著一部法律的方向、品格和功能，它先在于實體法和程序法，指引其建構(gòu)和運用，且在沒有明確的實體法和程序法規(guī)定之際直接發(fā)揮規(guī)范作用，可避免法律適用中的教條主義。

依法行政觀念演進(jìn)過程和條理法概念形成過程的關(guān)系，可用四個階段的特點加以表示：(1)改革開放前的法制虛無期：不講依法行政；(2)改革開放和法制建設(shè)初期：依實體法行政；(3)改革開放和法制建設(shè)中期：在前述基礎(chǔ)上，依程序法行政；(4)改革開放和法制建設(shè)當(dāng)下：在前述基礎(chǔ)上，依條理法行政?？梢?，這一步一步走來，就日益增加了須要更多關(guān)注和運用的要素。對此演進(jìn)過程，筆者認(rèn)為可以將其概括表述為：我國的法制建設(shè)正由粗放發(fā)展階段進(jìn)入精細(xì)化發(fā)展階段，它提出了一系列的重要挑戰(zhàn)和機遇，必須高度重視、認(rèn)真把握。這就要求我們，必須深入推進(jìn)依法行政。加快建設(shè)法治政府，必須摒棄“五個單一”的舊法制觀(這是指：單一主體、單一功能、單方意志、單一行為、單一標(biāo)準(zhǔn))，從而形成多主體、多機制、多方式、多依據(jù)治理的現(xiàn)代行政法治觀。所謂多依據(jù)治理，也即：條理法+實體法+程序法→法治政府的完整法律規(guī)范體系。

六、高度民主的新行政法是行政法治文化革新的直接目標(biāo)

這一部分筆者也沒有思考成熟，在此只能簡要提出基本觀點：行政法治文化革新的目標(biāo)就是最終形成高度民主、規(guī)范運行、適用高效的新型行政法律規(guī)范和原則體系。換言之，我們現(xiàn)在要大力推進(jìn)的行政法治文化革新的基本目標(biāo)就是新行政法，或曰民主行政法。具體表現(xiàn)為如下九個方面：(1)新行政法的本質(zhì)是人本、民主、科學(xué)的行政法；(2)新行政法的方略是逐步地走向民主化的行政法；(3)新行政法的目標(biāo)是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府；(4)新行政法的特征是有助于形成和諧的政民關(guān)系；(5)新行政法的追求是公眾參與管理走向共同治理；(6)新行政法的形態(tài)是多元、民主、能動的行政法；(7)新行政法的方法是剛?cè)嵯酀?jì)的多樣化管理方法；(8)新行政法的品格是既約束公權(quán)力又保護(hù)私權(quán)利；(9)新行政法的走向是增強民主性實現(xiàn)民主行政法。

既往諸多經(jīng)驗教訓(xùn)證明，行政機關(guān)的權(quán)力很大，很難加以控制，約束公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)力，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里，這是我們需要推進(jìn)的。而要打造嚴(yán)密的“籠子”，一定要有法治文化，對于政府的行政權(quán)力來說，就是行政法治文化，它能把這個骨架建立得很嚴(yán)實，才能真正關(guān)進(jìn)去，而且還要運行，還要活著，不要死掉了，這就和我們的常識有區(qū)別。因為，畢竟逃避法律責(zé)任是大家都愿意的，都想把權(quán)力拿過來，利益拿過來，責(zé)任推出去。在筆者的有限論述中，提到一系列新的理念、概念和理論觀念，有些可能是第一次聽聞、第一次看到，例如條理法、軟法、共同治理理論、城市權(quán)利理論、人民民主觀、新公民觀念等，這些多是新的觀點，新的理論和制度的生長點。

筆者對于行政法治文化的思考研究遠(yuǎn)不成熟，在此題目下提出自己的初步觀察和思考結(jié)論供讀者分享和批判，愿與大家共同推動我國行政法治文化革新發(fā)展。

[責(zé)任編輯：譚笑珉]

2017-06-15

莫于川(1956— )，重慶市人，中國行政法學(xué)研究會副會長，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長，主要從事憲政與行政法治研究。

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