對加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的思考

舒玥 朱秀榮 湖北省院士專家聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心

引言

財會監(jiān)督對于保障政令暢通、維護財經(jīng)紀(jì)律秩序、推動經(jīng)濟快速發(fā)展等方面起到十分重要的作用。加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督，規(guī)范財務(wù)會計行為、提升會計信息質(zhì)量，促進行政事業(yè)單位財會監(jiān)督制度更完善、信息化程度更高、財會隊伍素質(zhì)持續(xù)提升，推動行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。但是，目前行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作還存在一些不足，需要對行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作情況進行探析并提出建議，保證行政事業(yè)單位工作開展有序進行。

一、概述

財會監(jiān)督是國家治理體系的基礎(chǔ)，不僅可以促進國家治理體系的現(xiàn)代化，而且可以作為反腐倡廉、風(fēng)險防控的重要工具，更是落實法律法規(guī)的有效途徑。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂呢敃O(jiān)督的總體要求、機制、體系等方面，對財會監(jiān)督的具體內(nèi)容提供指導(dǎo)，構(gòu)建新時代財會監(jiān)督體系。[1]當(dāng)前，行政事業(yè)單位依照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，只有健全財會監(jiān)督機制，充分釋放財會監(jiān)督的治理功能，保持權(quán)力的制衡、風(fēng)險受到管控，才能持續(xù)提升財會監(jiān)督的質(zhì)效，發(fā)揮好整體監(jiān)督的作用，新時期充分加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作就顯得尤為重要。

二、行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內(nèi)涵

行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內(nèi)涵，專家學(xué)者的解讀有所不同，但總體指向了一個共同的概念：財會監(jiān)督是一項較為系統(tǒng)的、多方位的、相互交錯的體系，里面包含了財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督以及會計監(jiān)督。

財政監(jiān)督是對行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督管理，主要由政府的財政部門、審計部門負(fù)責(zé)，監(jiān)督的程序及權(quán)限依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《財政部門監(jiān)管辦法》，具有較高的約束力和政策性，是國家進行宏觀調(diào)控的重要形式。[2]財政監(jiān)督面對的是行政事業(yè)單位的本質(zhì)屬性，即貫徹落實國家財政政策的情況以及檢查財政資金的使用績效，通過財政監(jiān)督保障政策落地和財政預(yù)算資金的合法合規(guī)運行。

財務(wù)監(jiān)督是對行政事業(yè)單位內(nèi)部與外部相結(jié)合的監(jiān)督管理，可以由上級主管部門負(fù)責(zé)，也可以由內(nèi)部審計部門、社會中介機構(gòu)負(fù)責(zé)，也可以由政府審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)督的程序及權(quán)限適用于內(nèi)部管理相關(guān)制度和外部部門監(jiān)管授權(quán)，促使行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動合理合規(guī)運行。財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容及范圍更為具體，是依據(jù)《政府會計準(zhǔn)則制度》和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，對行政事業(yè)單位預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)，即以收入、支出、使用、分配等資金運動過程為抓手進行監(jiān)督，保障其合規(guī)性和效益性。

會計監(jiān)督是對行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督管理，主要由會計部門負(fù)責(zé)，監(jiān)督的程序及權(quán)限須符合財經(jīng)有關(guān)法規(guī)授予的崗位職責(zé)，是例行的、持續(xù)性的監(jiān)督，對規(guī)范會計核算、提高會計信息質(zhì)量具有重要作用。會計監(jiān)督面對的是行政事業(yè)單位的基礎(chǔ)經(jīng)濟業(yè)務(wù)，即監(jiān)督單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)中的交易事項，依據(jù)《會計法》《經(jīng)濟法》《行政單位財務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，保障經(jīng)濟業(yè)務(wù)交易事項的會計確認(rèn)、計量、報告的及時和準(zhǔn)確。

綜上所述，財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督三者是相互依存和促進的有機整體。只有深刻認(rèn)識行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內(nèi)涵，才能將三者有機融合，統(tǒng)籌開展行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作，以期加強財會監(jiān)督工作總體的質(zhì)效。

三、行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）財政監(jiān)督制度體系有待健全

當(dāng)前，財政監(jiān)督制度體系建設(shè)仍需進一步強化，有關(guān)法律法規(guī)需盡快修訂完善，以更好地適應(yīng)治理體系現(xiàn)代化的要求。財政監(jiān)督盡管有預(yù)算法、會計法等法律法規(guī)的護航，但貫穿執(zhí)行、落地、落實環(huán)節(jié)的一整套制度體系安排尚有待進一步健全。財政監(jiān)督與預(yù)算的編制環(huán)節(jié)、決算的填報環(huán)節(jié)、績效目標(biāo)的考核環(huán)節(jié)等沒有形成高效的信息溝通橋梁，財政預(yù)算資金的監(jiān)督與管理存在相對分離的現(xiàn)象。[3]就目前來看，財政監(jiān)督與資金管理融合得還不夠，監(jiān)督主體之間的關(guān)系還需進一步理順。財政監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)，相關(guān)信息和結(jié)論不能共享。財政監(jiān)督的工作形式較為陳舊，主要以人工的方式，使得財政監(jiān)督的效率不夠高。財政監(jiān)督的信息化建設(shè)工作還存在欠缺，信息化平臺建立比較落后，使得監(jiān)管數(shù)據(jù)共享效率不高，財政監(jiān)督部門實時掌握財政收支情況有待加強。

（二）財務(wù)監(jiān)督業(yè)財融合有待提升

作為行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督管理的趨勢，業(yè)財融合對推動行政事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)順利進行發(fā)揮了重要的作用，但行政事業(yè)單位在經(jīng)濟業(yè)務(wù)與財務(wù)管理之間的協(xié)同略顯不足，致使預(yù)算資金績效管理和執(zhí)行的效果不佳。行政事業(yè)單位財務(wù)部門不了解當(dāng)前的業(yè)務(wù)開展情況，依然按照歷史標(biāo)準(zhǔn)進行預(yù)算編制，使得績效管理難以發(fā)揮作用，財務(wù)監(jiān)督的水平不高。另外，財務(wù)監(jiān)督人才比較稀缺。行政事業(yè)單位認(rèn)為財務(wù)監(jiān)督的職責(zé)應(yīng)由財務(wù)部門的工作人員承擔(dān)，同時也認(rèn)為財務(wù)監(jiān)督工作不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，財務(wù)監(jiān)督的職能逐漸被弱化，難以發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督對于單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)運行的“防線”功能。行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督工作的日趨復(fù)雜，現(xiàn)有財務(wù)人員也表現(xiàn)出履職能力不足的現(xiàn)象，這些都對財務(wù)監(jiān)督工作的執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面的影響。

（三）會計監(jiān)督的獨立性有待完善

從理論的方面上來說，會計監(jiān)督是一項較為獨立的監(jiān)督工作，事關(guān)監(jiān)督行政事業(yè)單位的財政預(yù)算執(zhí)行及經(jīng)濟業(yè)務(wù)開展情況是否合理合規(guī)，擔(dān)負(fù)重要的全過程監(jiān)管的職責(zé)。但事實而言，許多行政事業(yè)單位在保證會計監(jiān)督的獨立性這方面較為欠缺，更多的是委任財務(wù)人員作為會計監(jiān)督兼職人員，并未成立單獨的會計監(jiān)督部門。在這種情況下，會計監(jiān)督人員沒有相對應(yīng)的實際監(jiān)督權(quán)力，在實施監(jiān)督的過程中遇到被抵觸的困難。而且，會計監(jiān)督工作內(nèi)容比較繁雜，不只需要擬訂方案指導(dǎo)會計監(jiān)督如何計劃與執(zhí)行，還要通過各級領(lǐng)導(dǎo)一層層地審批下來才能最終被執(zhí)行，這并不利于提升行政事業(yè)單位會計監(jiān)督的效率。[4]恰恰是因為會計監(jiān)督缺乏獨立性，就會導(dǎo)致會計監(jiān)督與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之間產(chǎn)生偏差，難以保障會計監(jiān)督的有效性，使會計監(jiān)督工作陷入尷尬局面。

四、加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的建議

《意見》是黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，在系統(tǒng)總結(jié)財會監(jiān)督實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對財會監(jiān)督工作賦予新的內(nèi)涵。行政事業(yè)單位的財會監(jiān)督涵蓋了財政、財務(wù)、會計監(jiān)督全覆蓋的監(jiān)督行為，以下從財政監(jiān)督體系、財務(wù)監(jiān)督管理流程、會計監(jiān)督獨立性三個方面闡述加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的建議。

（一）構(gòu)建協(xié)同化、制度化、信息化的財政監(jiān)督體系

1.推動監(jiān)督主體橫縱協(xié)同

監(jiān)督主體應(yīng)發(fā)揮財政監(jiān)督主責(zé)部門作用，推動與其他監(jiān)督主體聯(lián)通與協(xié)調(diào)，強化財政監(jiān)督主體與主體間的橫向性協(xié)同，增強中央監(jiān)督主體與地方監(jiān)督主體間的縱向性聯(lián)動，建立健全高效銜接、運轉(zhuǎn)有序的工作機制，更好形成監(jiān)督合力，切實提升對行政事業(yè)單位的監(jiān)督實效。一是應(yīng)對行政事業(yè)單位財政監(jiān)督重要作用的宣傳加大力度、豐富宣傳形式，強化行政事業(yè)單位對財政監(jiān)督重要性的認(rèn)識。二是要充分運用先進技術(shù)，對設(shè)置的財政監(jiān)督指標(biāo)即將超過臨界值進行預(yù)報，若財政監(jiān)督指標(biāo)超出設(shè)置好的范圍，那么就會啟動預(yù)警，保證財政預(yù)算資金運轉(zhuǎn)的安全。三是完善信息報送機制，有關(guān)部門間的財會監(jiān)督政策銜接、重大問題處理、綜合執(zhí)法檢查、監(jiān)督結(jié)果運用、監(jiān)督線索移送、監(jiān)督信息交流等工作機制，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。

2.強化監(jiān)督對象制度保證

行政事業(yè)單位一是應(yīng)建立科學(xué)的內(nèi)控制度體系，切實做到對各管理層級和各工作崗位依法依規(guī)分別授權(quán)，按照不同崗位進行了劃分并對每個崗位設(shè)定了職責(zé)和權(quán)力范圍，對各管理層級和各工作崗位必須依法依規(guī)分別授權(quán)，不兼容的崗位要進行分離，建立起崗位之間相互牽制與監(jiān)督的制衡機制。二是應(yīng)完善單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面控制和財務(wù)各項支出審核機制，對各項財務(wù)支出的報銷嚴(yán)格審核與審批，對固定資產(chǎn)的使用處置管理職責(zé)、財政預(yù)算資金的監(jiān)控職責(zé)須有專門的人員來承擔(dān)，保證財政資金運轉(zhuǎn)的合理性與合規(guī)性，防止發(fā)生財政預(yù)算資金被非法侵占、國有資產(chǎn)損失等現(xiàn)象。三是應(yīng)建立重要崗位的定期或不定期輪崗制度，增強各類風(fēng)險防范的意識，筑牢廉潔自律的底線。四是應(yīng)建立健全追責(zé)制度，強化財政監(jiān)督執(zhí)行，有關(guān)人員一旦發(fā)生違反法規(guī)規(guī)章政策的情形，就要依法進行追責(zé)與問責(zé)，保證法律被嚴(yán)格執(zhí)行，違反法律應(yīng)嚴(yán)格追究，保障行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動合理合規(guī)地運行。

3.建立健全信息化的平臺

行政事業(yè)單位一是應(yīng)盡快制定電子憑證會計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的具體實施方案。通過推進電子憑證會計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的落實，解決電子憑證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不兼容導(dǎo)致的入賬難、歸檔難問題，便于不同來源會計數(shù)據(jù)間的兼容和共享。切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，解決好相關(guān)的政策和技術(shù)問題，做好對電子憑證會計數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的具體實施工作的評估、指導(dǎo)和經(jīng)驗總結(jié)。二是應(yīng)盡快落實財政監(jiān)督大數(shù)據(jù)分析工作。建立財督大數(shù)據(jù)協(xié)同研究和報告制度，重點對歷年審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及會計師事務(wù)所等部門的檢查情況進行收集與分析，為精準(zhǔn)分析解決財政監(jiān)督的問題提供細(xì)化的方案。同時，充分運用好預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實時監(jiān)控行政事業(yè)單位的財政資金的運行情況，監(jiān)管財政預(yù)算資金的收支是否符合法律規(guī)章制度規(guī)范，動態(tài)地獲取財政預(yù)算資金的運行狀態(tài)，定期與不定期對運行情況進行通報。對于被發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形，應(yīng)立即反映到有關(guān)部門并采取必要的措施。

（二）完善以業(yè)財融合為基礎(chǔ)的財務(wù)監(jiān)督管理流程

行政事業(yè)單位的財務(wù)監(jiān)督工作主要由財務(wù)部門承擔(dān)，但若要落實好財務(wù)監(jiān)督要求，必須推進以業(yè)財融合為基礎(chǔ)的財務(wù)監(jiān)督管理流程，保證財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間形成密切默契的合作關(guān)系，開展實時業(yè)務(wù)信息的共享與流通，整合行政事業(yè)單位內(nèi)部的各部門力量共同進行財務(wù)監(jiān)督。因此，行政事業(yè)單位一是應(yīng)建立財務(wù)監(jiān)督管理牽制機制，以此倒逼業(yè)務(wù)與財務(wù)的融合與協(xié)同，促進財務(wù)監(jiān)督管理水平全面提升，在預(yù)算編制中，以經(jīng)濟業(yè)務(wù)開展的實際發(fā)生數(shù)據(jù)進行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，確保執(zhí)行效率。二是在決算審核時結(jié)合各業(yè)務(wù)部門的資金執(zhí)行情況和績效目標(biāo)完成情況，綜合實施績效評估。同時，還要對財務(wù)監(jiān)督管理流程進行分類建立，使財務(wù)監(jiān)督充分發(fā)揮作用，促使財務(wù)監(jiān)督牽制機制可以體現(xiàn)在行政事業(yè)單位全系統(tǒng)和具體流程兩個層面上，也可以在財務(wù)與業(yè)務(wù)活動中充分貫徹應(yīng)用。三是應(yīng)完善財務(wù)人員人才隊伍的建設(shè)，促進財會監(jiān)督工作高效開展。[5]在人才方面把好關(guān)，擇優(yōu)選擇政治領(lǐng)悟力高、掌握會計知識理論和實踐技能、業(yè)務(wù)經(jīng)驗相對豐富的人員承擔(dān)財務(wù)監(jiān)督的工作，從而應(yīng)對全新業(yè)態(tài)、全新技術(shù)、全新政策的多重挑戰(zhàn)。

（三）全面增強會計監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性

為了充分地提升會計監(jiān)督效率，突顯會計監(jiān)督的職能，就需要保證會計監(jiān)督工作的獨立性與權(quán)威性，保障會計監(jiān)督的各項舉措得到充分的貫徹落實。一是應(yīng)明晰行政事業(yè)單位的“一把手”為內(nèi)部控制工作的首要責(zé)任人，履行好會計監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使之承擔(dān)好會計監(jiān)督的主體責(zé)任，強化對風(fēng)險防范的意識，加強會計監(jiān)督工作的實效。二是要對行政事業(yè)單位工作人員進行財經(jīng)法紀(jì)律、規(guī)章制度、內(nèi)部控制規(guī)范的培訓(xùn)，提升會計監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識，提高防御和化解風(fēng)險的能力。[6]三是單位領(lǐng)導(dǎo)要對會計監(jiān)督工作引起重視，賦予財務(wù)人員行使會計監(jiān)督的權(quán)利，增強財會監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性，發(fā)揮好會計監(jiān)督為單位業(yè)務(wù)活動開展保駕護航的作用。根據(jù)單位的總體戰(zhàn)略，成立一個獨立的會計監(jiān)督部門，把會計監(jiān)督的工作從財務(wù)部門中獨立出去，配備專業(yè)資質(zhì)的人員，免受其他部門的影響。四是應(yīng)將會計監(jiān)督納入單位決策的范疇。只有切實參與到單位各個運行管理層面中，積極參與到每個項目決策過程內(nèi)，才能從戰(zhàn)略的高度看待問題，結(jié)合掌握的會計監(jiān)督各項業(yè)務(wù)信息，充分發(fā)揮會計監(jiān)督權(quán)威性，提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)參考，促進單位領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策。

結(jié)語

綜上所述，為應(yīng)對新時期帶來的挑戰(zhàn)，只有進一步加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作，才能保證持續(xù)提升行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的質(zhì)效，從而充分發(fā)揮好黨和國家監(jiān)督體系的整體監(jiān)督效能。通過本文分析，加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的對策包括：構(gòu)建事前監(jiān)督、制度化、信息化的財政監(jiān)督體系；完善以業(yè)財融合為基礎(chǔ)的財務(wù)監(jiān)督管理流程；加強會計監(jiān)督的獨立與權(quán)威性，不斷提高行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作質(zhì)量，促進行政事業(yè)單位在新時期高質(zhì)量發(fā)展。