論政府公共服務(wù)的倫理根據(jù)

衛(wèi)建國，聶靜港

論政府公共服務(wù)的倫理根據(jù)

衛(wèi)建國，聶靜港

服務(wù)是人類的一種基礎(chǔ)性活動，沒有彼此之間提供的相互服務(wù)，就沒有人類的社會生活。服務(wù)無處不在，類型多樣且形式不一。政府公共服務(wù)強調(diào)作為主體的政府以及公共行政人員為滿足社會公共利益而展開的一系列行為和活動。政府的公共性和政府倫理關(guān)系既是政府的基本特征，也是政府公共服務(wù)合倫理性或倫理價值能夠得以實現(xiàn)的客觀基礎(chǔ)和倫理根據(jù)。[關(guān)鍵詞]政府；公共服務(wù)；公共性；公共利益；倫理關(guān)系

政府公共服務(wù)是指政府機構(gòu)及公共行政人員圍繞社會公共利益的滿足而進行的服務(wù)。它不僅涉及具體的公共行政行為，比如制定公共政策，而且還包括抽象的公共行政行為，比如政府制度的供給和政府價值目標的確定；它不僅指向政府公共服務(wù)的程序、手段、效率、態(tài)度等過程要素，還指向公共服務(wù)的質(zhì)量、平等等結(jié)果要素。所以，從本質(zhì)上說，政府公共服務(wù)作為一種社會交往活動和主體交往關(guān)系的獨特呈現(xiàn)，與其說它是客觀的管理活動，不如說是以客觀管理活動為形式的主客觀相統(tǒng)一的倫理行為。

政府公共服務(wù)的倫理性源自于兩個方面的考量。第一，政府本身具有的公共性特征，是政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件，使政府的公共服務(wù)實踐具備了倫理的“底色”，構(gòu)成政府公共服務(wù)倫理性的必要前提。第二，政府倫理關(guān)系是存在并生成于政府公共服務(wù)活動中的客觀關(guān)系，是主體與主體之間（包括政府與公民、公共行政人員與公民、公民與公民）的一種互動關(guān)系。正是由于倫理關(guān)系，政府公共服務(wù)才具有倫理性的表征，并使得公共服務(wù)的倫理本質(zhì)成為可能。

一、根據(jù)之一：政府的公共性特征

按照哈貝馬斯的觀點，作為現(xiàn)代觀念并且反映現(xiàn)代社會基本生活事實的“公共性”一詞產(chǎn)生于17世紀以后[1]。我們認為，公共性是關(guān)于人的社會生活的一個本質(zhì)性規(guī)定，是我們理解自我、他人以及我與他關(guān)系的一個基本視角，是對人的生存狀態(tài)和生活方式的準確刻畫。亞里士多德明確指出，人天生是城邦動物。而在中國甲骨文中，“人”的字形和字義直接反映了個體與個體在進行勞動時產(chǎn)生的依靠和共存關(guān)系。沒有任何一個人能夠完全脫離社會（他人）而存在。也就是說，人無法克服其固有的有限性，他必須與其他人形成一種共同的組織才能保證個體的存有和種的繁衍?！皡f(xié)作是文明的真正的粘合劑”[2]（P27），人們相互依存、相互關(guān)聯(lián)，共同進行社會生活。而在社會中進行生活，就必然會產(chǎn)生豐富的公共問題，或者說是公共事務(wù)。公共性自然地存在于公共事務(wù)之中，成為對具體社會實踐的抽象和總結(jié)。

從人類歷史的發(fā)展順序來看，進行公共事務(wù)管理的主體首先是國家，或者說是政府。“如果沒有政府，一個社會是不可能存續(xù)的。”[3]（P12）馬克思主義經(jīng)典作家明確指出，對社會中的公共事務(wù)的管理和整體利益的維護“雖然是在全體的監(jiān)督之下，卻不能不由個別成員來擔當：如解決爭端；制止個別人越權(quán)；監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方；最后，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能。……這是國家權(quán)力的萌芽”[1]（P186）。也就是說，為了增進共同利益，為了不致于使社會解體，就需要有一個專門從事公共事務(wù)管理的機構(gòu)，它的存在只是為了維護社會的整體利益，為了增進社會成員的普遍福利。

所以，政府作為國家的代表和公共權(quán)力的實際掌握者，具有明顯的公共性屬性，而正是這種公共性成為政府提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)的客觀基礎(chǔ)和倫理依據(jù)。

第一，從政府的起源看，它具有明顯的公共性特征。政府的產(chǎn)生基于人們對前政府狀態(tài)的不滿，是理性個體為了個人利益和公共利益而對那種狀態(tài)進行“救治”的結(jié)果?；舨妓拐J為，在自然狀態(tài)中，出于自我保全的目的，人們“最合理的就是先發(fā)制人，也就是用武力或機詐來控制一切他所能控制的人，直到他看到?jīng)]有其他力量足以危害他為止”[5]（P93）。但盡管如此，每個人也不可能單純依靠防衛(wèi)生存，因為“最弱的人運用密謀或者與其他處在同一種危險下的人聯(lián)合起來，就能具有足夠的力量來殺死最強的人”[5]（P92）。如此一來，每個人也就處于對每一個人的“戰(zhàn)爭”之中，最后只能是“人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險中，人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽”[5]（P95）。

為了避免人的自我毀滅，理性的個體通過讓渡權(quán)力簽訂契約的形式，組建一個公共人格，“大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷?！w真正統(tǒng)一于唯一人格之中”[5]（P131）。這個公共人格，即是政府。洛克說得更加明白，政府“是針對自然狀態(tài)的種種不方便情況而設(shè)置的正當救濟辦法”，“是為了補救由于人們充當自己案件的裁判者而必然產(chǎn)生的弊害”[6]（P8）。很明顯，政府不是為了某一個或者某一類人的利益，而是為了人們之間的重合利益和整體利益。

第二，從政府運行的依憑看，它具有明顯的公共性特征。作為社會領(lǐng)域中大規(guī)模存在的組織，政府滿足組織的一般特征，比如目標的明確性、機構(gòu)的完備性、人員的層級化，另外還表現(xiàn)出一個關(guān)鍵性特征，即以權(quán)威為基礎(chǔ)。權(quán)威“就是命令的權(quán)力和要求服從的權(quán)力”，它是政府“獨一無二的特征”[7]（P44）。政府“擁有對其他一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，不會遇到來自于一個與之平起平坐的權(quán)利要求者的挑戰(zhàn)，它在維護自身秩序方面具備居于其他一切組織之上的普遍的權(quán)威。在沖突的情況下它也許無法使其聲稱的優(yōu)先權(quán)生效；在某些場合它甚至可能無法謀求實行優(yōu)先權(quán)。但是它對優(yōu)先權(quán)具有的要求的普遍性和唯一性，使它與眾不同”[8]（P25-26）。不言自明的是，權(quán)威生成于權(quán)力，而且只是生成于合法化的權(quán)力。政府的權(quán)力并不是自發(fā)產(chǎn)生的，更不是上天的授予，它只能是所有人的共同“委托”和“授用”。它“僅僅是主權(quán)者的官吏，是以主權(quán)者的名義在行使著主權(quán)者所委托給他們的權(quán)力，而且只要主權(quán)者高興，他就可以限制、改變和收回這種權(quán)力”[9]（P73）。

需要指出的是，伴隨著公共事務(wù)的復(fù)雜化，政府機構(gòu)必然相應(yīng)擴大，而權(quán)力作為強有力的分配社會資源的工具，也必然會給政府以更多的誘惑使之被濫用，最終達到私人的目的。盧梭說：“越是政府應(yīng)該有力量來約束人民，則主權(quán)者（即人民——引者注）這方面也就越應(yīng)該有力量來約束政府?！盵9]（P75）只有對權(quán)力施加了有效的和穩(wěn)定的約束，才能確保政府在運用權(quán)力管理公共事務(wù)的同時彰顯權(quán)力的公共性，保障“權(quán)為民所用”。

第三，從政府管理公共事務(wù)的過程看，它也具有明顯的公共性特征。如果說原始社會是公私未別的愚昧狀態(tài)，公共事務(wù)和私人事務(wù)既沒有相互區(qū)別的可能，亦沒有相互區(qū)別的必要，兩種事務(wù)混為一體，公私觀念無從產(chǎn)生，那么一俟人類進入文明社會，由于私有制的出現(xiàn)，“我的”意識明確樹立，“任何東西屬于所有人”這個表述不僅“荒謬”，“而且甚至會造成邏輯上的混亂”[10]（P32）。因為“任何人主要考慮的是他自己，對公共利益幾乎很少顧及，如果顧及那也僅僅只是在其與他個人利益相關(guān)時。除了其他一些考慮外，人們一旦期望某事情由他人來經(jīng)手，那么他便會更多地傾向于忽視這一事情”[10]（P33）。從這時起，作為管理公共事務(wù)、追求公共利益的政治行為——公共行政——就開始在日常生活中出現(xiàn)，用以彌補個人對公共利益關(guān)注不足造成的“空白”，并日漸彰顯其重要性。與公私分化的實踐和觀念相一致，公共行政必須完成從封閉的、保守的、隨意的和“暗箱式的”行政方式向開放的、積極的、正規(guī)的和“陽光式的”行政方式的轉(zhuǎn)變，即完成從老公共行政向新公共行政的過渡。

為此，新公共行政應(yīng)該具備兩大基本精神。一是民主的精神?！凹兇獾拿裰髦朴^念，照它的定義來說，是有平等的代表權(quán)的全體人民治理的全民政府”，這“和一切公民的平等同一意義”[11]（P101）。少數(shù)人，絕對不能因為在數(shù)量上不占優(yōu)勢，就不應(yīng)該有代表，他們的意見就不應(yīng)該被聽取。這顯然是一種“不必要的不公正”，這樣的政府“就不是平等的政府，而是不平等和特權(quán)的政府”，它違反了公正的要求，當然“首先是違反民主制原則，民主制是聲言以平等作為它的根柢和基礎(chǔ)的”[11]（P102）。因此，新公共行政一定要從全體公民的意愿出發(fā)，并為了公共利益，這是政府公共性最基本和最主要的來源。二是法治的精神。“從最廣泛的意義上來說，法是源于事物本性的必然關(guān)系。就此而言，一切存在物都各有其法?！盵3]（P7）那么，區(qū)別于自然，存在于人類社會公共事務(wù)管理活動中的“法”必須反映公共事務(wù)的本性，并且能夠恰當揭示公共事務(wù)的特殊性——公共性。這種“法”不能是別的什么，只能是“我們自己意志的記錄”。[9]（P47）即是說，法的制定與實施只能來自于人民普遍意志的聚合，即“公意”。任何公共行政行為的開展與執(zhí)行必須以這種方式形成并且以公開宣布的法律為依據(jù)和制約。惟有此，“才是公共利益在統(tǒng)治著，公共事物才是作數(shù)的”。[9]（P48）

第四，從政府追求的價值目標看，它同樣具有公共性的特征。政府之所以成為人類進入文明社會的伴生物，完全基于人的需要。正是需要產(chǎn)生了動機，并由此促成了行動。政府作為普遍性的機構(gòu)，首先必須滿足普遍性的需要。而普遍性的需要，即政府創(chuàng)制的根本目的，只能是公共幸福或共同的利益。具體地說，這種公共幸?；蚬餐婢褪呛推?、安全和公眾的福利。一言以蔽之，如果不是為了人民的“財產(chǎn)”①，政府就會失去最初的支持和動力，人民也就必然會撤銷對它的服從和信任，政府就隨之失敗。因此，可以發(fā)現(xiàn)，公共利益是政府建立的邏輯起點，也是公共服務(wù)的現(xiàn)實基點，政府進行公共事務(wù)的管理和提供公共服務(wù)都要以滿足這一目標為宗旨。

如果說“和平、安全和公眾的福利”是從個體所達到的外在狀態(tài)上對政府價值目標的定位，那么，個體應(yīng)該成為“自由全面發(fā)展的人”就是對政府價值目標的內(nèi)在規(guī)定。人是社會性的存在，同時也是有限性的存在。人的發(fā)展，就是不斷突破有限性，獲得解放的過程。所謂解放，就是“使人的世界即各種關(guān)系回歸于人自身”[12]（P46）。政府公共服務(wù)的初級目標是滿足社會成員的基本生活需要，為人的自我意識的確立與完善提供準備。但從人的解放的終極意義上理解的話，政府公共服務(wù)的價值恰恰在于實現(xiàn)人的獨立性，“一方面把人歸結(jié)為……利己的、獨立的個體，另一方面把人歸結(jié)為公民”[12]（P46），使人不再被物所束縛，成為自由全面發(fā)展的人。從這個角度來說，只有為著人的自由全面發(fā)展的政府的公共服務(wù)行為，才是合乎人的本性的行為，也才是具有倫理意義的行為。

二、根據(jù)之二：政府倫理關(guān)系

政府公共服務(wù)是區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治和政府管理行為的一種新的類型與形式。按照一般的理解，有政府以來，出現(xiàn)了相繼更替的三種類型的政府，即統(tǒng)治型政府、管理型政府和當代的服務(wù)型政府。三種政府的相繼出現(xiàn)與更替，一方面是政治與社會，或者國家與社會關(guān)系調(diào)整的反映，另一方面也是倫理（道德）切入政府過程和介入政府行政理念和理想的程度高低之顯示。

統(tǒng)治型政府實施的主要是以政治權(quán)術(shù)或權(quán)術(shù)政治為基本策略的社會治理，它奉行國家秩序的優(yōu)先性價值，也即統(tǒng)治階級根本利益的實現(xiàn)，主張權(quán)力對權(quán)利的統(tǒng)攝和涵容，因此是一種不平等的政治過程。管理型政府是在政治行政二分之上實施的科學化和價值無涉的管理模式，它奉行效率第一和法律至上的形式平等原則，主張權(quán)利的功用性，把公民權(quán)利當作是“消費者手中的選票”，而非用來對政府提出民主要求的“王牌”（德沃金語）。從本質(zhì)上說，這仍然是一種不平等的政治過程。如果我們接受上述論斷，那么，正在全世界范圍內(nèi)展開的以公共服務(wù)為核心特征的服務(wù)型政府“賴以確立的基礎(chǔ)則是倫理化的服務(wù)精神”[13]。正因如此，我們探討并確立政府公共服務(wù)的倫理依據(jù)與原則，就需要對政府倫理關(guān)系進行研析。經(jīng)此，我們可以更準確地理解和把握服務(wù)型政府的合倫理性與先進性。

倫理關(guān)系，即反映人與人之間倫理規(guī)定的關(guān)系，它是在以關(guān)系為本質(zhì)的人與人之間結(jié)成的其中一種社會關(guān)系。首先，倫理關(guān)系是一種社會關(guān)系，而社會關(guān)系絕對不可能在動物之間發(fā)現(xiàn)。動物以本能的和低級的行為為根本特征?！坝幸庾R的生命活動把人同動物的生命活動直接區(qū)別開來”，而“動物不把自己同自己的生命活動區(qū)別開來，它就是自己的生命活動”[12]（P162），因此，無意識的動物只能是自然地存在著的孤立的個體，它“不對什么東西發(fā)生‘關(guān)系’，而且根本沒有‘關(guān)系’，對于動物來說，它對他物的關(guān)系不是作為關(guān)系存在的”[12]（P533）。“關(guān)系”只可能在自為存在的人之間發(fā)生，而且也正是在對關(guān)系的占有和使用上，人最終獲得了本質(zhì)性意義。馬克思深刻地指出：“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和。[12]（P501）

其次，倫理關(guān)系不僅是普遍的社會關(guān)系，而且是平等主體之間結(jié)成的互動關(guān)系。這里的“主體”是指有自主意識的、能夠進行自主性活動的人，他是具備基本道德感、完備的道德人格且能夠擔負道德責任的個體。道德感是主體存在的根本要素，因為“他如果完全缺乏擁有道德感的能力，那他就在道德上死了?！侨诵詫ⅲㄋ坪跏峭ㄟ^化學規(guī)律）分解為單純的動物性”[14]（P166）。以這樣的主體為出發(fā)點，可以構(gòu)成兩類關(guān)系。一是主客體關(guān)系，二是主體間關(guān)系，或交互主體關(guān)系。在第一類關(guān)系中，主體是主導(dǎo)性因素，客體是被支配性因素。主體只是把客體看作是外于己的“在”，客體本身的價值和意義并不被強調(diào)和突出，它僅有工具性和手段性價值，在此前提之下，雙方形成的關(guān)系明顯是不平等的關(guān)系。歷史上，倫理關(guān)系確實有著長期的不平等的表現(xiàn)。比如以經(jīng)濟上的分配關(guān)系占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)社會的倫理關(guān)系就是不平等的。中國傳統(tǒng)社會中的綱常制度就是典型的等級式的倫理關(guān)系，處在“綱”位的“君”、“父”、“夫”對“臣”、“子”、“妻”形成了絕對和穩(wěn)定的控制支配關(guān)系。柏拉圖對城邦成員進行的階級劃分其實就是道德優(yōu)劣和高低的劃分，包含著明顯的等級意味。這種倫理關(guān)系的“真實內(nèi)涵是權(quán)力關(guān)系，只不過披上了倫理關(guān)系的外衣而已”[13]。

第二類關(guān)系，即主體間關(guān)系或交互主體關(guān)系才會生成真正的倫理關(guān)系，呈現(xiàn)出強烈的倫理意蘊。交互主體，也就是作為一方主體的個體在實現(xiàn)自身價值的同時，承認并尊重另一方主體的主體性，即從主客關(guān)系過渡到主主關(guān)系，因此要滿足互相承認和尊重的倫理規(guī)定。正是在互相承認和尊重中，“我”把“你”看作是與“我”一樣的主體，“我”和“你”共同構(gòu)成“我們”，并處在同一個“時空”之中，如此也才能形成持久的互動和交往關(guān)系，才能完成“相互理解、共享知識、彼此信任、兩相符合的主體間的相互依存”[15]（P3）。

因此，相對于主客體關(guān)系，以平等承認對方的主體地位為前提而形成的交互主體關(guān)系，主要回答主體與主體之間“應(yīng)當如何”的問題，它指導(dǎo)和約束主體的行為選擇，因此是更具有倫理道德內(nèi)涵的倫理關(guān)系。

在政府治理社會的模式經(jīng)歷了統(tǒng)治型和管理型之后，現(xiàn)當代的政府治理主要是或正在轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，而服務(wù)作為“人們相互之間所提供的幫助和援助”，作為“人類社會和諧有序發(fā)展的真正基礎(chǔ)和保證”[16]，它本身的特性使得倫理關(guān)系超出原來的“被壓制”和“被邊緣化”的限制，而越來越成長為“主動的”和“中心化”的社會關(guān)系。政府作為提供公共服務(wù)的主要主體，它蘊含的倫理關(guān)系日益成為政府日常行為的基礎(chǔ)關(guān)系，成為宰制政府其他關(guān)系的“原生關(guān)系”，終而使政府公共服務(wù)行為最大程度地符合倫理道德原則和規(guī)范。

政府倫理關(guān)系主要是政府及公共行政人員與服務(wù)對象，即社會組織和公民之間形成的主體間的互動關(guān)系，它是兩方主體互為目的的良性交往關(guān)系。政府以社會正義和公民發(fā)展為旨歸，因為后者是前者合法性的終極來源；而社會和公民以政府的持續(xù)存在為根本前提，因為政府是公民意志的集合，而且公民權(quán)利的實現(xiàn)與救濟需要政府權(quán)力的正當行使，也賴于政府對公共資源的合理分配。政府公共服務(wù)作為滿足公民基本需要和實現(xiàn)社會正義的實踐活動，以及作為實現(xiàn)政府善治建設(shè)的實踐活動，要求在公共服務(wù)的全過程和所有方面都要充分尊重服務(wù)對象的意愿，與之進行平等溝通，以倫理關(guān)系統(tǒng)合政府其他關(guān)系和管理方式，給予社會公眾充分參與管理和服務(wù)的機會，積極回應(yīng)他們的要求，保證權(quán)力使用的公共性。

政府公共服務(wù)在充分展示它的倫理關(guān)系屬性的過程中，顯示出以下兩個基本特征。其一是平等性。平等性來自于社會領(lǐng)域的公共性和開放性，它否定了政府統(tǒng)治和政府管理的封閉性及不平等性。在統(tǒng)治型政府時期，政府行為始終是自上而下的單一方向的運動過程。秩序僅僅依靠權(quán)力，甚至是強制性的暴力來維持。政府與社會和公民之間不存在良性互動，即是說二者是主客關(guān)系或主奴關(guān)系，而非主主關(guān)系，當然就必定不是倫理關(guān)系。在管理型政府時期，由于追求法律治理的普遍化和手段運用的科學化，在某種程度上實現(xiàn)了對封閉性和不平等性的否定，但遠遠不是本質(zhì)性否定。因為在法律關(guān)系中，主客體的角色和身份界定是異常明確的，權(quán)利和義務(wù)不能互相置換，它規(guī)范的僅僅是事實關(guān)系，而非價值關(guān)系。服務(wù)型政府與前述二者截然不同。政府把治理對象看作是與自己平等的主體，不僅是形式上的平等，更是實質(zhì)上的平等。這決定了他們之間可以進行良好的互動，社會及公眾的利益要求會得到政府的及時關(guān)注與回應(yīng)，政府的合法性也會受到社會和公眾的支持。

其二是義務(wù)對權(quán)利的優(yōu)先性。一切形式的社會關(guān)系都會生成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。簡單來說，義務(wù)就是“我要如何做”，權(quán)利就是“我要你如何做”。它們都存在于人與人之間。義務(wù)的履行往往意味著對方權(quán)利的實現(xiàn)，反過來，自己權(quán)利的實現(xiàn)又取決于對方義務(wù)的履行。可以說，權(quán)利和義務(wù)總是對等并同時發(fā)生的。但在政府倫理關(guān)系中，卻并總非如此。政府公共服務(wù)的倫理義務(wù)要明顯優(yōu)先于政府相對于社會及公眾的倫理權(quán)利。這有兩方面的原因。首先是由倫理義務(wù)與權(quán)利關(guān)系的一般性所致。倫理義務(wù)和倫理權(quán)利的關(guān)系不同于法律義務(wù)和法律權(quán)利的關(guān)系。對于后者來說，行為主體會為了實現(xiàn)權(quán)利而要求對方主體主動履行義務(wù)，也就是說，“我的”權(quán)利能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)程度的高低，取決于“你的”義務(wù)的履行程度。“獲得法律權(quán)利則是履行法律義務(wù)的目的。這表明法律權(quán)利的地位是先在于法律義務(wù)的?！盵17]（P107）而且就法律義務(wù)本身來說，人們履行它，或者不違反它，要么“是因為害怕被發(fā)現(xiàn)，害怕受到懲罰；……害怕上帝或別的超自然力量即刻或后來的憤怒；……一種自己也不清楚的朦朧的畏懼”[18]（P80），要么是“由暴力的運用或威脅迫使服從?！?qū)Σ环暮蠊目謶?、審慎、有利后果的預(yù)期”[7]（P44）。但倫理義務(wù)則不然。它“是一種特別的義務(wù)，一種獨特的精神過程”[18]（P67）。人們服從倫理義務(wù)，服從義務(wù)的命令，不是依靠畏懼的推動，而是他們感到有一種看不見的和出于本能的力量使自己必須向善。它“具有其他義務(wù)不具有的對權(quán)利的先在的目的性”[17]（P108），“從它（指倫理義務(wù)——引者注）產(chǎn)生時起就不以獲取某種權(quán)利為目的前提”[17]（P107）?？档轮鲝埖摹俺鲇诹x務(wù)而非合乎義務(wù)”是最強烈的表述。其次是由政府本身的公共性所致。如前所論，政府的公共性集中體現(xiàn)在政府的起源、政府運行的依憑、政府管理公共事務(wù)的過程以及政府追求的價值目標四個方面。政府提供公共服務(wù)是政府應(yīng)該而且必須承擔的義務(wù)，它已經(jīng)成為內(nèi)在于政府的“本能”。在民主政治大力發(fā)展的今天，政府愈加傾向于通過公共服務(wù)來增強它的合法性，而非赤裸裸的暴力統(tǒng)治和冷冰冰的法律管制。相比之下，政府要求公民和社會服從它的權(quán)威，即對于社會和公眾的權(quán)利要求就退至次要地位。換句話說，公民服從于政府的前提和充分必要條件是政府的公共服務(wù)行為和精神?？傊?，政府公共服務(wù)的義務(wù)居于主導(dǎo)地位，只有先履行義務(wù)，才能對社會和公民提出要求。

其三，政府制度與政府倫理的共生性。一般來說，政府制度有正式的和非正式的兩種。正式的政府制度就是經(jīng)由人的理性設(shè)計而形成的處理政府各類關(guān)系需要遵守的明文規(guī)則、法律等規(guī)范。非正式的政府制度則是存在于政府活動過程中的需要遵守的風俗、慣例、傳統(tǒng)、價值取向等非強制性的約束規(guī)則。就前者來說，在它之中，必定內(nèi)含著一定的可以普遍化的價值觀念。人的理性的運用，也不是純粹的自然過程，必定是在當時當?shù)鼐唧w社會條件下做出的最具有合理性的選擇。毋寧說，制度是人的價值觀念的落實和顯現(xiàn)，價值構(gòu)成了制度中的道德范疇。在特定的社會條件下，價值觀念的性質(zhì)很大程度上制約了制度的性質(zhì)和優(yōu)劣。就后者來說，非正式的政府制度本身就內(nèi)蘊著特定社會普遍承認的道德標準和價值觀念，它的道德因素更是不言而喻。所以，“制度”一詞不僅僅是外在的行為規(guī)范和獨立于人、作用于人的強制力量，而且更加是內(nèi)在的操守準則，具有天然的道德含義。政府制度與政府倫理二者分別從形式合理和實質(zhì)合理的角度共同作用于政府公共服務(wù)過程，從內(nèi)外兩個方向保障公共服務(wù)的公共利益取向，防止公共服務(wù)異化、公共利益受損。

要努力使政府制度的倫理涵義不斷增進，也就是要全面地使政府制度合倫理化、合道德化，對政府制度的法律化和程式化進行合理限制，最大程度地控制政府的官僚制傾向，改變過去那種只把政府及公共行政人員當作工具和“部件”的官僚制狀況，重新發(fā)現(xiàn)人的主體性，把社會的倫理道德原則作為衡量標準和尺度，突出制度的倫理道德因素，對其進行價值判斷和審視，使二者有機結(jié)合。缺失了倫理道德的制度從根本上說漠視了人的存在和意義，是不可能持久和穩(wěn)定的。

在此基礎(chǔ)上，我們還需進一步考慮政府倫理的制度化和常態(tài)化。如果說政府制度倫理化是在既定的制度框架中展開的，著力于對既定制度的道德觀照和改進，是“制度存量”的積極變化，那么政府倫理的制度化則著力于“制度增量”的積極變化，主動創(chuàng)設(shè)并執(zhí)行符合社會倫理原則要求的制度，或者把政府及公共行政人員的道德情感、道德標準等條文化為法律規(guī)范，以公開的、成文的和明示的方式提出行為要求和禁令，具體表現(xiàn)就是政府倫理立法，促使政府沿著它應(yīng)當遵循和值得欲求的方向發(fā)展。

三、簡單結(jié)論

服務(wù)型政府已是當今世界各國政府建設(shè)和改革的共同選擇和普遍趨勢，也是公共行政理論發(fā)展的實踐化要求。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國政府在社會中的角色和作用也發(fā)生了深刻的調(diào)整和變化。政府的公共服務(wù)職能愈加突出，公共服務(wù)責任也愈加重要。黨的十八大報告提出要建設(shè)“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”就是對此作出的莊重回應(yīng)和積極應(yīng)對。服務(wù)型政府要求政府積極承擔公共服務(wù)，以公共利益為著眼點組織和展開政府活動。而公共服務(wù)作為服務(wù)的一種基本類型和樣式，作為一種蘊含豐富的道德涵義和倫理精神的過程性活動，反過來必定對我們國家著力構(gòu)建服務(wù)型政府產(chǎn)生重要的推動意義。

[注 釋]

①此處的“財產(chǎn)”（property）是廣義的。它不僅包括我們?nèi)粘ＵZ言中的“不動產(chǎn)”（estate），而且還包括“生命”（life）和“權(quán)利”（rights）。此意義可參見洛克的代表作Two Treatises of Government。

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衛(wèi)建國，山西師范大學政法學院教授，哲學博士，博士生導(dǎo)師；

聶靜港，山西師范大學政法學院副教授，哲學博士。

國家社會科學基金項目“服務(wù)倫理體系建構(gòu)與實踐研究”（11BZX071）