法官懲戒應把審判紀律挺在前面
——基于50起法官違法違紀案例的實證分析

●方月倫

法官懲戒應把審判紀律挺在前面
——基于50起法官違法違紀案例的實證分析

●方月倫

本文從最高法院紀檢部門編寫的《人民法院警示教育案例選編》以及近年來發(fā)生的有較大社會影響的法官違法違紀案例中共選取50起，從這些慘痛的教訓中探索法官懲戒機制的構(gòu)建與完善，以期增強審判紀律的懲戒實效。

一、審判紀律在法官懲戒中的缺位及其原因解析

(一)缺位

這50起案例，直接涉案105名法院工作人員，背后又牽連出41人，總計146名干警被查處。50起案例中，47起被追究刑事責任，其中僅2起(第9、27號)在被追究刑事責任之前曾受到黨紀處分、行政處分，其余絕大多數(shù)一步到位地被拿下，此前沒有受過紀律處分打過“預防針”。以該50起案例為例，紀委率先介入查處的有22起，排第一位，而法院自身率先介入查處的只有2起，審判紀律的適用力度遠遠不及黨紀的執(zhí)行力。

據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，2009至2012年，群眾對法院干警違紀違法行為的舉報數(shù)量分別為27958件、25872件、16142件和15650件，而2009至2011年被查處干警人數(shù)占群眾舉報件數(shù)的比率分別為2.84%、3.03%和3.22%，①參見《圖說最高人民法院工作報告》，載《人民法院報》2013年3月11日。雖然舉報的絕對數(shù)在下降、查處的比率在上升，但是查處數(shù)只占舉報基數(shù)的極小部分是不爭的事實。“事實上，有相當多的法官違法犯罪案件就是在法院內(nèi)部‘消化’掉了，最高法院工作報告當中的數(shù)據(jù)只不過是冰山之一角。”②徐靜村、潘金貴：《法官懲戒制度研究——兼論我國司法彈劾制度的建構(gòu)》，載《公法研究》第二輯。

(二)原因分析

1.懲戒理念的狹隘性。理論界普遍認為存在廣義的法官懲戒與狹義的法官懲戒區(qū)別。前者包括法官彈劾制度和法官懲戒制度，后者僅限于法官懲戒制度。③參見譚世貴：《中國法官制度研究》，法律出版社2010年出版，第535頁。朱順《論司法懲戒與司法職業(yè)保障》，載《廣西政法干部管理學院學報》2014年第6期。上述作者都表達了這一觀點。法官彈劾制度是指法定的懲戒機構(gòu)和人員對違法犯罪或瀆職失職的法官依法定程序免去其法官職務的制度，實際上是一種外部處罰。④王利明：《司法改革研究》，法律出版社2002年出版，第434頁。法官懲戒制度是指法院系統(tǒng)內(nèi)部對法官違法違紀和瀆職失職行為的一種處罰制度，是一種內(nèi)部處罰。我國沒有獨立的法官彈劾制度，只有狹義的法官懲戒。⑤倪境：《論法官懲戒制度的改革與完善》，內(nèi)蒙古大學2011年碩士學位論文。有人認為，法官懲戒主體是法院監(jiān)察部門。⑥參見胡志斌：《完善我國法官懲戒制度的探討》，載《學術(shù)界》2010年總第147期。有人認為，法官懲戒和檢察官懲戒是平行概念，兩者構(gòu)成“司法懲戒”，其上位概念是“司法懲治”，進而指出“司法懲戒委員會既無法替代人大及其常委會的政治監(jiān)督職能，也不能取代紀律檢查甚至紀檢監(jiān)察的作用，它應該處在一個中間地段…司法懲戒應當著重于比較嚴重的不符法官、檢察官身份的行為和不合司法職業(yè)規(guī)范要求的行為。”⑦參見肖金明：《關(guān)于構(gòu)建司法懲戒制度的若干思考》，載白泉民主編《法官與法治》(總第一輯)，山東人民出版社2015年版，第25—30頁。

實踐中，在法院系統(tǒng)，法官懲戒話語被特定化為法院主導實施的懲戒，并且有等同于錯案責任追究的精細化傾向，⑧2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。2015年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》指出：“法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法應當承擔違法審判責任”，即實行錯案責任追究。而越來越偏離“懲戒”一詞的原初本義。⑨“懲戒，通過處罰來警戒”。參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語詞典》(第6版)，商務印書館2013年版，第170頁。法官懲戒的狹義概念占據(jù)了人們的主導觀念，這是對懲戒實踐的直觀反映，最直接地表明了我國當前法官懲戒的主要特性和局限性。

2.內(nèi)部懲戒模式的欠合理性。法院主導的法官懲戒，審判紀律處分乏力。最直接的原因在于各級法院欲純潔隊伍的愿望與害怕出事、影響政績的顧慮之間糾結(jié)，懲戒法官與維護法院聲譽之間存在一定張力。而一些考核、廉政制度設(shè)計，如“一崗雙責”，本意是增強領(lǐng)導帶隊伍的責任心，但實行起來有“連坐”之嫌，反而令上級領(lǐng)導在實施懲戒時有所忌諱；加之同事相處“和為貴”的人情關(guān)系，以及存在技術(shù)手段不足的障礙。

深入分析這種內(nèi)部懲戒，從監(jiān)督模式上講屬“同體監(jiān)督”，即“自己監(jiān)督自己”，失去了監(jiān)督的“他律性”特質(zhì)。

3.司法環(huán)境的行政化傾向。從司法環(huán)境看，公正高效的司法權(quán)威尚未樹立，法官的職業(yè)尊榮感缺乏。在很大程度上，只把法院當作政府的一個解決糾紛的部門而已，“首長負責制”“請示匯報制”，對法官的管理與一般行政干部的管理別無二致。⑩蘇力：《中國司法改革邏輯的研究——評最高法院的〈引咎辭職規(guī)定〉》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第1期?！捌鋱?zhí)業(yè)模式不是傾向于提高智識來取得獨立審判的權(quán)力，而是為了謀求上級賞識以晉升官位，法官更看重的是行政職級而不是法官等次”。?陳富貴、杜屏：《論法官懲戒制度的改革對策——以現(xiàn)行制度架構(gòu)為視角》，江蘇法院網(wǎng)2014-02-14，2016年8月12日訪問。實踐中出現(xiàn)多起法官在人事任用、基建方面的受賄案例，與審判權(quán)并無直接聯(lián)系，而是趨向于行政權(quán)力濫用。“由于我國法院的運作方式和法官管理與行政機關(guān)高度同質(zhì)，司法系統(tǒng)的腐敗絕大部分受到了政治腐敗的波及”。?前引?。

二、法官懲戒堅持把審判紀律挺在前面的必要性

(一)審判紀律缺位——不良行為惡性發(fā)展

50起案例中，47起被追究刑事責任。法官犯罪，是嚴重的司法腐敗行為，在犯如此大錯之前往往有“小貪小腐”，可惜審判紀律沒有及早介入，最終積重難返。一則，當事者惡膽變大；二則，意志薄弱者效仿，以致形成“潛規(guī)則”；三則，局部潰敗。第37號案例，該院執(zhí)行局24名干警中17人卷入腐敗窩案，表明在特定時空條件下局部劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象可能發(fā)生。

(二)審判紀律到位——從嚴治院落到實處

嚴厲懲處審判中的違法違紀行為，是對司法腐敗的有力回擊，也是最好的預防。司法廉潔教育是必要的，但是空洞說教一千遍，而對發(fā)生在身邊的不良行為不施加審判紀律處分，說教就顯得蒼白無力。若審判紀律到位，每發(fā)現(xiàn)一起違法違紀行為就查處一起，當即令當事法官束手等待處分，也令周圍的法官感到震動?！澳硞€法院中有的審判人員因為利用辦案謀私而被查處，受到刑罰制裁或其他什么處理，該法院的某些人嘎然變得謹慎起來，開始注意自己的不廉潔行為乃至此后該法院長達多年未發(fā)生司法腐敗問題”。?楊善明：《試論預防司法腐敗機制構(gòu)建的基礎(chǔ)、模式及其運行》，載萬鄂湘主編：《公正司法與構(gòu)建和諧社會論文集》，人民法院出版社2006年版，第821頁。

(三)審判紀律后置——懲戒效果似“打死老虎”

50起案例中47起被追究刑事責任，凡是被追究刑事責任的，都附帶受到三種處分：開除黨籍、開除公職、罷免審判職務。法院內(nèi)部給予的審判紀律處分很遲鈍，往往滯后于刑罰、罷免。審判紀律跟隨著刑罰作補充適用，只不過是順理成章的事，較之刑罰的威懾力，審判紀律處分不能引起當事者和公眾較大的注意力，效果如同“打死老虎”。

(四)審判紀律前挺——懲戒才能虎虎生威

在有確切數(shù)據(jù)的35起案例中，當事法官違法違紀持續(xù)時間平均為5.3年。當不廉法官暗自慶幸時，第一個介入調(diào)查的機關(guān)，打破其行為慣性和思想惰性，打擊最為沉重，此后形勢急轉(zhuǎn)直下，各種懲戒結(jié)論只不過是順理成章的事。法官懲戒委員會及法院應切實承擔起法官懲戒的職責，較之于紀委、檢察機關(guān)率先介入查處并給予相對應的紀律處分。審判紀律不只是寫在法條里，關(guān)鍵時候，準確地說應該常態(tài)化地領(lǐng)先于罷免、刑罰等方式適用。當事法官一伸手就讓它“咬”住，誰還敢小覷審判紀律呢？

三、把審判紀律挺在前面，法官懲戒委員會須妥善處理的四重關(guān)系

由于我國司法堅持黨委領(lǐng)導、人大監(jiān)督的體制，相應的法官懲戒也有自身特點。50起案例表明，黨委紀委、人大、法院加之新成立的法官懲戒委員會四機關(guān)是合法的有權(quán)的法官懲戒主體，除此之外，法官不應當受到其他任何機關(guān)的懲戒。而審判紀律主要由法官懲戒委員會以及法院適用，法官懲戒委員會在運用審判紀律方面應協(xié)調(diào)處理好與各方面的關(guān)系。

(一)與紀委的關(guān)系——紀委追究黨紀責任，懲戒委追究違法審判責任，二者加強溝通協(xié)作

目前在法官懲戒體系中，紀委(一定程度代表黨委)居核心地位。紀委主要行使黨紀調(diào)查處分權(quán)，執(zhí)行依據(jù)是黨的各項紀律。法官懲戒委員會行使聽證討論、懲戒建議權(quán)，執(zhí)行依據(jù)是法官法及各項審判紀律。雖然審判紀律與黨紀有明顯區(qū)別，但在本質(zhì)屬性上法官懲戒與黨紀處分是一脈相承的，是在司法領(lǐng)域?qū)訌婞h紀的有益補充。省級法官懲戒委員會應加強與省紀委相關(guān)案件信息溝通，省紀委對法官采取紀律處分或強制措施的，原則上應通報法官懲戒委員會。法官懲戒委員會在履行懲戒職權(quán)的過程中，發(fā)現(xiàn)應當給予當事法官黨紀處分的，應一并在懲戒建議中提出，交法院會同相應級別的紀委處理。

(二)與人大的關(guān)系——人大被動地專司法官罷免、懲戒委員會專職錯案及違法審判責任認定

人大機關(guān)是權(quán)威的懲戒主體。根據(jù)憲法、法院組織法，人大及其常委會是唯一有權(quán)罷免法院院長、副院長、審委會委員、庭長、副庭長、審判員的國家機關(guān)，“但是基本上屬于在其他部門調(diào)查之后的事后程序”?季秋高：《罷免制度與彈劾制度比較研究——兼論全國人大罷免制度的完善》，載《法學雜志》2007年第4期。。但在洛陽種子案中，人大機關(guān)主動行使了一回法官懲戒權(quán)，雖然事情最終得到澄清，當事法官未受到處分，但效果很不理想。?詳見韓俊杰：《稱地方法規(guī)無效 洛陽種子案法官未被撤職》，載《廣州日報》2004年2月6日。人大機關(guān)在懲戒法官方面應堅持謙抑原則，只有根據(jù)法院院長的提請，才能罷免法官職務。原則上，不應對案件判決對錯作出評判，也不應自行啟動罷免程序。

(三)與檢察機關(guān)的關(guān)系——應否追究刑責由懲戒委員會先行把關(guān)

首先應明確檢察機關(guān)不是有權(quán)的法官懲戒機關(guān)，其調(diào)查活動只是為法官懲戒作準備。對于檢察機關(guān)自行偵查，欲追究某位法官的刑事責任，應通過一定程序，報經(jīng)法官懲戒委員會審查把關(guān)。懲戒委員會認為應給予其他種類的處分，而不宜刑事處分的，檢察機關(guān)原則上應當執(zhí)行；檢察機關(guān)不服的，可層報最高司法機關(guān)，由國家法官懲戒委員會作出終局復議決定。

(四)與法院的關(guān)系——監(jiān)督指導法院嚴格適用審判紀律

其一，法官懲戒委員會應指導法院加強對舉報、投訴材料的回應，加大內(nèi)部查處力度，切實把審判紀律應用到位。其二，法官懲戒委員會對法院的初步懲戒決定，有審查把關(guān)權(quán)，通過聽證程序，組織當事法官與法院監(jiān)察部門對質(zhì)、辯論，努力做到不冤枉好人，也不放縱行為不端者。其三，高級法院接到懲戒委員會的懲戒處理建議書后，應在一定期限內(nèi)啟動追責、問責程序，處理結(jié)果向懲戒委員會書面匯報。

四、外部主導型法官懲戒機制的再構(gòu)造

設(shè)立法官懲戒委員會，對以往內(nèi)部懲戒模式有所突破，向外部懲戒模式邁出了堅實的一步。但是邁出的步子還不夠大，從長遠看，應將其改造為獨立、實權(quán)、統(tǒng)一行使懲戒權(quán)力的權(quán)威機構(gòu)。

(一)對現(xiàn)行法官懲戒委員會的考察

對從網(wǎng)上信息收集列的包括上海等6省市懲戒機構(gòu)設(shè)置情況分析，并從中得出初步結(jié)論：

一是黨委政法委在懲戒機構(gòu)設(shè)置方面發(fā)揮牽頭主導作用，多部門及社會力量參與；二是懲戒機構(gòu)對法官、檢察官違法違紀行為一并管轄；三是機構(gòu)設(shè)置上分為兩種模式，一種是與遴選機構(gòu)一體化，遴選委員會同時就是懲戒委員會，另一種是與遴選機構(gòu)分置，分別由不同的人員組成；四是懲戒機構(gòu)具有懲戒建議權(quán)，“主要是啟動程序……對法官檢察官不具有實體處分權(quán)”。?鄧鐵軍、韋盛隆：《廣西成立法官檢察官遴選委員會和懲戒委員會》，載正義網(wǎng)2016年8月6日訪問。

(二)未來的法官懲戒委員會：獨立、實權(quán)、統(tǒng)一

首先在理念上樹立針對法官的違紀、違法乃至犯罪行為而實施的制裁，均系法官懲戒的廣義概念。進而對目前存在的多個懲戒主體進行整合，構(gòu)建由懲戒委員會主導的一元化懲戒機構(gòu)，統(tǒng)一行使對法官的黨紀、審判紀律處分以及犯罪證據(jù)初步調(diào)查和刑事案件移交的權(quán)力，以徹底改變目前法院內(nèi)部懲戒乏力、多個主體查辦案件懲戒尺度不統(tǒng)一、懲戒碎片化的困局。

1.法官懲戒委員會的定位應突出三大職能。一是查處職能。它必須擁有懲戒的立案調(diào)查權(quán)和決定權(quán)，而不只是提出懲戒建議。應明確查處職能是其最主要、最基本的職能。

二是協(xié)調(diào)職能。懲戒委員會在對當事法官給予審判紀律處分的同時，發(fā)現(xiàn)其還存在違反黨紀、嚴重違法甚至涉嫌犯罪的，應協(xié)調(diào)與紀委、人大、檢察機關(guān)的關(guān)系，具體見前文所述。應把握的一條原則是，對于人大徑行罷免法官、檢察機關(guān)獨立偵查法官涉嫌犯罪的案件，法官懲戒委員會應當發(fā)揮其專業(yè)特長，在行為性質(zhì)審查認定方面把關(guān)，防止不當懲戒，起到保障法官正常履職的作用。

三是預防職能。懲戒委員會應對各類違法違紀案件進行總結(jié)分析，對帶有傾向性的不良社會風氣，諸如法官與律師間的畸形交往關(guān)系；對司法工作中共性的制度漏洞，諸如曾存在的司法認定馳名商標、暗箱評估與拍賣等，提出一攬子解決意見建議，通過制度的完善、技術(shù)手段的應用，推進陽光司法，避免類似情況再犯。

2.懲戒法律紀律規(guī)范應突出可操作性。目前亟需制定法官懲戒的實體規(guī)范和程序規(guī)范，作為法官懲戒委員會執(zhí)法執(zhí)紀的法定依據(jù)。關(guān)于懲戒事由，根據(jù)50起案例，可概括為四類：一類是違法違紀行使審判執(zhí)行權(quán)的行為，包括貪污受賄、枉法裁判、徇私枉法等行為；二類是涉及基建、采購、財務、干部人事等司法行政事務中的違法違紀行為；三類是利用法官身份和地位從事非法經(jīng)營謀利的行為；四類是道德品行嚴重不端的作風問題。還應當設(shè)立懲戒禁區(qū)，淡化錯案責任，對達不到冤假錯案程度的“錯案”，背后不存在腐敗行為，只是由于認識和理解不同而被上級或再審改判的，不作為懲戒事由。

此外，還應增強審判紀律處分的羞辱性。要讓受懲戒干警感到羞愧乃至無地自容，喚醒他尚未泯滅的良知。

3.立案查處應突出“早”。法官懲戒委員會應保持敏銳的嗅覺，對當事者違法違紀行為的立案要早、查處要早，絕不讓審判紀律處分成為其他懲罰決定的“附屬品”。有必要運用以下三項具體措施：

一是監(jiān)聽監(jiān)視?？蓪Ω鶕?jù)日常邏輯及充足線索預判存在不廉行為卻又沒有直接證據(jù)的法官展開監(jiān)聽監(jiān)視秘密取證。賦予懲戒委員會直接使用技術(shù)偵查手段的職權(quán)。在這一方面，西方國家已有成功的先例?如：2002年美國紐約州高等法院法官加森在一起離婚案中，律師找到女方當事人稱向法官行賄可勝訴。女方即向檢察官報告，檢方介入。經(jīng)另一名法官批準，調(diào)查者使用錄像竊聽設(shè)備，記錄下律師在法官房間提供雪茄、錢財?shù)囊暵犢Y料。后該錄音錄像資料作為證據(jù)使用。很快2003年加森法官被停職，2007年被判刑。詳見李賢華、郭敬波等四人：《由美國法官懲戒案引發(fā)的職業(yè)倫理思考》，載《人民法院報》2010年2月26日。。由于監(jiān)聽監(jiān)視手段取證，與保障公民權(quán)益、保障法官行使職權(quán)存在一定緊張關(guān)系，故應有嚴格的批準程序。對當事人本人親自指認法官存在不廉行為的，省級法官懲戒委員會集體討論決定并組織實施，所得錄音錄像資料作為證據(jù)使用。

二是加強與舉報人互動。首先，改變實名舉報的做法。對于群眾舉報材料，不論是否署名，懲戒委員會一律分類整理，只要存在違法違紀線索的，迅速展開調(diào)查，收集固定證據(jù)。其次，增強保密性。復次對留有聯(lián)系方式的舉報人、實名舉報人應在48小時之內(nèi)主動聯(lián)系，作出回應；同時為正式立案啟動查處程序設(shè)定合理期限。

三是及時全面掌握地方法院手中的舉報投訴材料。應明確省級法官懲戒委員會對本省各級法院紀檢監(jiān)察力量擁有指導、監(jiān)督、指揮權(quán)力。相應地對地方法院紀檢監(jiān)察部門進行改革，壓縮并分流人員。要求地方法院定期將其所掌握的舉報檢舉材料及初步證據(jù)全部地無一例外的移交省級法官懲戒委員會處理。

五、余論

在充實法官懲戒委員會職權(quán)的同時，另一個問題也浮出水面，即如何確保懲戒委員會的廉潔高效，以防止權(quán)力濫用。此外，與法官懲戒相對應的是法官職業(yè)保障，而“職業(yè)保障不足也可能是司法腐敗的誘因之一，司法腐敗現(xiàn)象的存在也說明了加強職業(yè)保障的急迫性”。?范明志：《如缺保障何談權(quán)威——怎么看法官職業(yè)保障》，載《人民法院報》2012年6月11日。

(作者單位：濱州市中級人民法院)

責任編校：范岱岳