律師參與涉訴信訪制度的分析與思考

●劉歆鑫

律師參與涉訴信訪制度的分析與思考

●劉歆鑫

律師作為法律職業(yè)共同體的重要組成部分，專業(yè)能力強、組織化程度高，對于信訪法治化具有重要意義。當前，各地廣泛開展律師參與涉訴信訪活動，并取得初步實效。但律師參與涉訴信訪的制度設計尚在摸索初探階段，存在著立法保障缺少、制度銜接松散和考核激勵缺位等問題。筆者從確立法律依據(jù)、制度設計和經(jīng)費保障三個方面提出了完善路徑和方案。

律師 參與涉訴信訪 問題思考

2015年11月，中央政法委專門下發(fā)《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》，對律師參與涉訴信訪案件的化解和代理提出明確要求。各地廣泛開展律師參與涉訴信訪活動，并取得初步實效。但律師參與涉訴信訪的制度設計尚在摸索初探階段，為深入貫徹落實《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》，需要深入分析時下態(tài)勢，思考制度的改革與創(chuàng)新。

一、律師參與涉訴信訪的現(xiàn)實演變與原因分析

(一)律師參與涉訟信訪的現(xiàn)實演變

2015年8月，廣東高院在全國首次嘗試邀請律師參與化解和代理涉訴信訪案件，并在該院信訪大廳設立涉訴信訪律師服務窗口，由合和公益律師聯(lián)盟會員單位志愿者律師輪流值班。與此同時，廣東高院、省司法廳、省律協(xié)積極動員各方力量，為志愿者律師隊伍擴容提質(zhì)，并爭取財政支持，為其履職提供基本經(jīng)費保障。“截至目前，合和公益律師聯(lián)盟六家律師事務所的公益律師為涉訴信訪者提供法律咨詢、程序引導等服務350余人次，信訪訴求主要集中在不服生效判決、執(zhí)行異議、法律實體等方面，7個月的時間里參與化解涉訴信訪300余宗，先后有60余名律師無償為信訪群眾提供涉訴信訪法律服務?！雹偻踺洼停骸稖\談律師與法律職業(yè)共同體》，載《法律快車》2012年2月9日第1版。2016年3月21日，福建省高級人民法院正式啟動律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度。按照此前福建高院聯(lián)合省司法廳、省律師協(xié)會下發(fā)的《關于律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的實施細則(試行)》的精神，對全省法院作出的生效裁判或執(zhí)行工作不服，以信訪形式表達訴求的，可由律師采取聽取信訪人訴求、評析信訪事項、有針對性地做好釋法析理、提出處理建議、引導申訴等方式，促進案件得到依法公正處理，實現(xiàn)息訴罷訪。②《首頒律師工作證》，載《人民法院報》2016年3月22日第1版。

自2015年11月，中央政法委專門下發(fā)《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》，全國共計15個省份先后建立相應的配套制度，以推進律師參與化解和代理涉訴信訪案件，并取得初步實效。制度實施亦得到律師界的積極響應，全國范圍內(nèi)先后參與到該項制度中的律師多達3000人，協(xié)助化解糾紛560余件，制度運行取得良好的社會效果。根據(jù)以往數(shù)據(jù)，在法院受理的涉訴信訪案件中，在啟動再審過程中，律師代理的案件比例僅有25.1%。但是，在初步確立律師參與涉訴信訪制度之后，律師代理案件的比例穩(wěn)步上升至30.9%，而且上升速度不斷攀升，其中采用法律援助公益代理的比例從2%上升至15%。

(二) 原因分析

1.涉訴信訪被視為權利救濟途徑。在法律明確規(guī)定終審制度的情況下，當事人仍然將信訪作為救濟手段，主要原因有二：一是社會矛盾激化。社會轉(zhuǎn)型涉及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變，其間個體的行為方式、生活方式、價值體系都會發(fā)生明顯變化，尤其社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的利益矛盾激化、貧富差距懸殊導致當事人心理失衡，確立不合理的預期利益。在這種背景下，當事人的救濟手段超越訴訟制度，在法院判決敗訴的情況下，繼續(xù)通過信訪等方式表達利益訴求以滿足內(nèi)心欲望、實現(xiàn)心理平衡，是信訪形勢愈加猛烈的根本原因。二是司法權威不足。司法權威是司法外在強制力與公眾內(nèi)在服從的統(tǒng)一。目前司法權威嚴重缺失，訴訟程序推進中，為了給審判機關施加壓力，當事人通過信訪表達訴訟請求，凸顯其訴請的正當性與合理性，信訪策略以表演為主要手段；裁判結(jié)束后，當事人因利益未被滿足，對于生效判決提出質(zhì)疑，但鑒于缺少合法理由，為了規(guī)避申請再審，轉(zhuǎn)而通過信訪謀求利益滿足。秩序穩(wěn)定的社會需要將信訪植入司法制度，導致司法權威萎縮。信訪形勢惡化與司法權威不足彼此供給，造成惡性循環(huán)。

2.律師承載推動訴訟制度順利運行的重要職能。在階層結(jié)構(gòu)多元化、利益訴求多樣化、矛盾糾紛復雜化的現(xiàn)代社會，司法處理的事項扭結(jié)著社會政治的、經(jīng)濟的、外交的、文化的、道德的、民族等各種復雜關系和利益，其獨特性質(zhì)及對社會生活的直接介入，很容易使自己處在社會矛盾和沖突中心。信訪過程中，當事人習慣性將司法機關視為對立面，彼此之間不信任、不理解，缺少真正意義上的溝通成為主要問題。因此，涉訴信訪的化解迫切需要一個橋梁和紐帶將雙方緊密聯(lián)系在一起、共同解決問題。橋梁需具備兩個條件：一是中立，得到各方信任和尊重。律師職業(yè)的個體性和民間性，使律師職業(yè)最多接觸到社會生活的個體，更多成為私權利的法律主張的代表，對國家的司法權和行政權實行有效的監(jiān)督和約束。律師作為代理人參加訴訟，其工作側(cè)重于最大限度地依法維護當事人的合法權益，被當事人視為維護自身權利的重要力量，當事人對律師懷有天然信任。另外，律師作為法律職業(yè)共同體成員，以特定語言、獨特的思維方式、共同的知識背景和實踐傳統(tǒng)，以追求社會正義的實現(xiàn)為共同價值目標，以法治為精神信仰，擁有一種自我約束、自我評價、自我管理的運作機制的職業(yè)樣體，被司法機關視為共同維護社會公平、實現(xiàn)正義的“自己人”。③前引①。二是具備解決問題的職業(yè)能力。律師系專業(yè)法律人士，具有豐富的法律知識和社會實踐經(jīng)驗，具備解決復雜法律問題的能力。因此，律師承載訴訟制度運行的重要功能，獲得司法機關、社會公眾認可，作為一支重要力量參與到涉訴信訪的化解工作中，是客觀現(xiàn)實的需要，也是社會發(fā)展的必然選擇。

3.參與涉訟信訪是律師發(fā)揮社會職能的重要路徑。律師提高執(zhí)業(yè)水平，必須依托于社會職能的充分發(fā)揮，從專業(yè)化的個案轉(zhuǎn)向綜合性的疑難案件，從單純的法律邏輯轉(zhuǎn)向廣闊的社會視角。從這一角度而言，律師參與化解和代理涉訴信訪案件是發(fā)揮其社會職能的重要路徑：一是有效宣傳國家政策和法律，協(xié)助司法機關查處冤假錯案，彰顯法治權威，弘揚社會正義；二是通過對共性案件的綜合分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律規(guī)范中的不足和缺陷，為國家機關提供制定或者修改法律的第一手材料；三是通過參與化解和代理重大、疑難、復雜的涉訴信訪案件，提供有益的法律意見或者建議，為創(chuàng)新社會治理體制、提升社會治理能力提供有利保障。

二、律師參與涉訴信訪中存在的問題

(一)立法保障缺少

目前，處理涉訴信訪案件的政策依據(jù)主要是2014年中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，但對律師參與涉法涉訴信訪案件沒有明確要求。2015年11月，中央政法委下發(fā)的《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》雖然提出制度設計，但僅限于對政法各部門提出要求，還未上升到全局層面的設計布局。從保障工作長遠發(fā)展角度，有必要對律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件進行立法保障。

(二)制度銜接松散

律師管理屬于司法局，而法院是審結(jié)涉訴信訪案件的司法機構(gòu)。為構(gòu)建有效的律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度，政法部門之間必須緊密配合，設計無縫對接的制度環(huán)節(jié)，防止律師參與表面化和形式化。日前，伴隨律師參與的熱情高漲，制度設計涉及司法局、檢察院和法院三個部門，但總體呈現(xiàn)碎片化、階段性。例如，規(guī)定律師每周固定時間在法院值班接待信訪當事人，但是對于接待過程無記錄，也沒有跟蹤接待效果(例如是否化解矛盾，未予化解原因，有無更深入的化解對策)，不利于效果的評價和矛盾的有效化解。

(三)考核激勵缺位

制度執(zhí)行力在于環(huán)節(jié)銜接緊密與考核機制合理。律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度尚在初探時期，律師考核基本處于空白狀態(tài)，制度激勵不足，維系制度的主要原因是試行階段的熱情、好奇，對于國家政策的響應，律師參與呈現(xiàn)個體化和公式化；而且律師參與以公益為主，辦公場所為臨時設置。

三、制度設計的現(xiàn)實思考

(一)確立法律依據(jù)

首先，針對律師參與涉訴信訪案件的實際，配套修改《律師法》，將律師參與涉訴信訪案件作為律師重要職責予以明確。第二，各地結(jié)合區(qū)域特點出臺實施細則，將律師參與涉訴信訪制度進一步固化，充分調(diào)動律師參與的積極性和主動性。立法對律師參與的清晰定位，統(tǒng)領制度的主旨精神，可以為各地深入開展律師參與涉訴信訪提供有力的法律保障。

(二)制度設計覆蓋全部流程

1.律師選拔。司法局嚴格篩選，選拔社會責任感強、業(yè)務精通、群眾經(jīng)驗豐富、善于處理疑難復雜案件的精英律師。選拔首先通過自主報名和律所推薦兩種方式進行，確定目標群體；然后通過面試，綜合考察律師的社會責任、應變能力和溝通技巧，確定最終人選。選拔應當合理配置人員結(jié)構(gòu)，確定必要的女性比例，選派經(jīng)驗豐富的資深律師和熱情能干的年輕律師搭檔組合，旨在通過不同視角的碰撞挖掘化解糾紛的新思路。

2.律師培訓。律師均通過司法考試，專業(yè)知識達到要求后，心理培訓是重點。涉訴信訪案件的當事人可能因多年參與訴訟糾紛，負面思維強。因此，司法局首先應當結(jié)合該類案件當事人的共性總結(jié)歸納溝通技巧，組織律師崗前培訓，通過模擬現(xiàn)場的方式體會如何駕馭溝通過程。④鄭瑞平：《法治視野下信訪制度改革進路探析》，載《人民論壇》2016年第3期。第二，定期組織集中研討，以問題為導向探究化解對策，特別是在處理群體性和敏感性案件時，具備更強的政治意識和大局觀念，從維護社會公共利益和人民群眾的根本利益出發(fā)，使解決糾紛的方式與構(gòu)建和諧社會的總體要求相一致。第三，嚴肅律師參與接訪工作紀律。明確律師參與信訪工作的方式并界定其責任義務，確保其嚴格遵守律師職業(yè)道德、職業(yè)紀律和信訪工作紀律。建立律師參與接訪的檔案制度和律師獎懲機制，使律師參與該項工作具有更多的政策與制度保障。

3.接訪化解。首先，司法局負責制定律師值班日常表，法院負責設立辦公場所并提供辦公用品保障。接訪應跟隨信訪當事人的蹤跡。涉訴信訪當事人信訪的主要地點是法院，故律師接訪的辦公地點應設置在法院。第二，辦公配置除了必要的電腦、紙張、桌椅之外，還應有速錄員負責記錄。為了配合默契并凸顯律師的中立地位，速錄員由律師事務所派遣，負責記錄接訪全過程。律師組合為2人，單次接訪以三個小時為宜；當次接訪后律師應組織討論，分析當事人特點、總結(jié)化解成功的經(jīng)驗、探討未成功的癥結(jié)所在。第三，建立律師參與接訪的檔案制度，便于后期跟蹤和查詢。

4.考核獎勵。設計結(jié)構(gòu)化的考評制度，即根據(jù)律師參與過程和化解結(jié)果綜合考評。律師參與次數(shù)反映其工作態(tài)度，化解結(jié)果反映其工作能力。鑒于信訪案件化解難度大，化解結(jié)果的比重應當高于參與次數(shù)。對于綜合考核排名靠前的律師，應建立精神獎勵為主、物質(zhì)獎勵為輔的激勵機制。考核由司法局和法院共同主導：法院負責根據(jù)律師日常接待的表現(xiàn)提供數(shù)據(jù)；司法局負責統(tǒng)計考核并根據(jù)數(shù)據(jù)予以獎勵，對于表現(xiàn)優(yōu)異的律師可以優(yōu)先考慮在律師協(xié)會任職。例如吉林省司法廳從關注信訪、關心律師的角度，對律師參與涉訴信訪給予必要的鼓勵和支持，在2015年的全省律師工作會議上，為化解重大疑難涉訴案件的律師榮記個人一等功；對于表現(xiàn)優(yōu)秀的律師和律師事務所提供獎勵，擴大其知名度。⑤禹治洪：《律師參與涉法涉訴信訪案件的理論架構(gòu)和實踐探索》，載《中國司法》2016年第1期。

(三)加強經(jīng)費保障

律師參與以公益為主，但律師參與化解涉法涉訴信訪必然要耗用其時間、精力等成本，給予其適當補助與公益性質(zhì)本身也不矛盾。堅持公益兼合理補助的原則下，律師參與涉法涉訴信訪工作的職能定位也就更為明確；明確職責定位，也有利于律師減輕及防范自身風險。司法機關應當加強經(jīng)費保障，逐步探索建立政府購買服務與律師志愿服務的聯(lián)動機制，把政府購買服務與律師協(xié)會資助服務、律所補貼服務以及個人志愿服務結(jié)合起來。一是將相關經(jīng)費納入財政預算，申請財政補貼。律師參與涉訴信訪涉及法院、司法局、財政局等部門，合理充足的財政預算是開展工作的物質(zhì)保障，也是律師感受尊重、提升存在感的前提條件。二是動態(tài)調(diào)整補貼結(jié)構(gòu)。補貼應當綜合考量交通、通訊、時間等成本，根據(jù)多元因素分別占據(jù)的比重確定經(jīng)費金額，并結(jié)合工作進展進行動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，建立合理且符合工作性質(zhì)的補貼制度。三是列入政府服務購買目錄，推動建立律師參與的長效機制。參考政府采購模式，創(chuàng)新經(jīng)費管理制度，適度提高律師參與制度的市場化程度，在公益性質(zhì)的基礎上，引入政府服務購買目錄。⑥《律師參與涉法涉訴應處理好三重關系》，載《江蘇法制報》2016年3月10日第00C版。

(作者單位:青島市中級人民法院)

責任編校:劉崢