檢察機(jī)關(guān)提起食品安全行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與出路

郭 明 謝厚群

湖北省鄂州市鄂城區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

檢察機(jī)關(guān)提起食品安全行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與出路

郭 明 謝厚群

湖北省鄂州市鄂城區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

由檢察機(jī)關(guān)提起食品安全行政公益訴訟開啟了以司法訴訟保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的可能性嘗試，對(duì)推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)有著重要作用。檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)中也面臨著許多困境，如何克服這些困難，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為公訴人的價(jià)值，就成為了重要的研究課題。

檢察機(jī)關(guān)；食品安全；行政公益訴訟；程序；管轄信息公開；相關(guān)制度

一、檢察機(jī)關(guān)提起食品安全行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

一是案件線索來(lái)源渠道狹窄，檢察機(jī)關(guān)未充分利用有效的案件線索渠道。當(dāng)前辦理的危害食品安全犯罪案件中，案件線索來(lái)源渠道主要是群眾舉報(bào)、公安機(jī)關(guān)自行偵查發(fā)現(xiàn)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件線索。其中，群眾舉報(bào)和公安機(jī)關(guān)自行偵查發(fā)現(xiàn)成為最主要的案件來(lái)源途徑，分別占檢察機(jī)關(guān)受理此類案件總數(shù)的49.1%和26.4%，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件線索的案件僅占5.7%。①行政執(zhí)法部門作為重要的案件線索來(lái)源渠道，存在責(zé)任缺失的問(wèn)題。另外，檢察機(jī)關(guān)的查處通常也是就事論事，很少在原案基礎(chǔ)上繼續(xù)深挖上下游。②正是如此，在民事或刑事訴訟后案件通常就此停止，而對(duì)于大量存在其后的行政機(jī)關(guān)的亂行為或不作為不提及，這樣是治標(biāo)不治本的做法。

二是涉及賠償時(shí)損失界定難。公益訴訟更多的是補(bǔ)救受傷的社會(huì)公共利益，我們關(guān)注的是公共利益受損后將得到何種補(bǔ)救，除要求行政機(jī)關(guān)為或不為一定行為外，最常見的補(bǔ)救形式就是以金錢形式表現(xiàn)出來(lái)的損害賠償。但是，由于公共利益的多樣性，內(nèi)容的不確定性，受損群體數(shù)量的差異性，無(wú)法逐一計(jì)算損失后進(jìn)行疊加，何況單一個(gè)體的損害因?yàn)槭称返南男院蛡€(gè)體差異同樣無(wú)法確認(rèn)。③

三是多重訴前因素的考量。《試點(diǎn)方案》中規(guī)定，即使經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)也可以不提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟上無(wú)疑擁有著廣泛的自由裁量權(quán)。這種裁量權(quán)在很多方面有所體現(xiàn)，其中之一就是《試點(diǎn)方案》提出后一年內(nèi)為數(shù)不多的公益訴訟體量。④雖然這些數(shù)字的證明力可能是有限的，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟業(yè)務(wù)有一個(gè)逐漸熟練的過(guò)程，訴訟案件數(shù)量可能將在未來(lái)呈現(xiàn)不斷遞增的趨勢(shì)。但是在行政公益訴訟上，檢察機(jī)關(guān)的訴訟對(duì)象幾乎全部集中在區(qū)縣一級(jí)的行政部門，這很難讓人相信，檢察院在起訴之前沒有考慮過(guò)起訴的阻力。⑤食品安全公益訴訟領(lǐng)域更是如此。以湖北省為例，盡管《試點(diǎn)方案》早已將食品安全納入民事公益訴訟的范圍之內(nèi)，但是直到2017年3月28日，才由十堰市人民檢察院提起了首例食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件。而食品安全行政公益訴訟案件作為新納入行政訴訟法規(guī)定的范圍的案件類型，很難說(shuō)不會(huì)遭遇類似的處境，甚至作為行政案件，起訴前的考量因素會(huì)更多。

四是相關(guān)制度的不完善。雖然行政訴訟法修改的決定已經(jīng)通過(guò)，但是僅有原則性規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)食品安全問(wèn)題提起行政公益訴訟，但是對(duì)于起訴的具體程序、范圍都無(wú)規(guī)定?！妒称钒踩ā?、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等等配套法律都還未進(jìn)行修改。具體實(shí)踐如何推行還有賴于檢察機(jī)關(guān)的摸索。

二、推進(jìn)改革的可能路徑

(一)便捷司法程序

食品安全事關(guān)百姓的生命健康。如果某一食品安全訴訟需要受害者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)若干月、甚至數(shù)年的訴訟程序而仍然無(wú)法解決，那么司法的公正將受到質(zhì)疑，這是對(duì)人權(quán)價(jià)值和法治社會(huì)的挑戰(zhàn)。⑥針對(duì)食品安全案件的特殊性，食品安全公益訴訟應(yīng)多注重特別程序。主要解決“賠償標(biāo)準(zhǔn)確定難”“食品安全標(biāo)準(zhǔn)選擇難”“管轄難”的問(wèn)題。⑦在涉及食品安全案件的審理機(jī)制上，推行簡(jiǎn)便審理方式與速裁機(jī)制。在程序選擇上，要首選簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼姆绞?。食品安全司法卻有更為特殊的需求。一方面，基層民眾法制知識(shí)不多，理解能力有限，過(guò)于復(fù)雜的司法程序只能讓淳樸的民眾望而卻步；另一方面，食品安全問(wèn)題通常影響面大，程度嚴(yán)重，問(wèn)題急需得到解決。

(二)管轄問(wèn)題

公益訴訟案件一般涉及的范圍非常廣泛，有時(shí)甚至跨越全國(guó)各省、各地區(qū)。因此，公益訴訟在選擇法院管轄上一般都比較困難。由于公益訴訟一般都是有重大影響的案件，尤其作為行政公益訴訟案件，因此，建議食品安全公益訴訟一審法院為中級(jí)人民法院。⑧就地域管轄而言，應(yīng)該改變普通訴訟管轄中的“原告就被告”原則，以排除被告住所地法院可能形成的地方保護(hù)主義的潛在干擾。同時(shí)，就食品安全公益訴訟的審理程序而言，應(yīng)該成立食品安全訴訟特別法庭，建立特別訴訟機(jī)制。

(三)損失界定的可能方式

食品安全領(lǐng)域的公益訴訟案件是一類特殊的案件，為了確定補(bǔ)救賠償公共利益損失的數(shù)額，首先需要確定何種公共利益在何種程度上受到損失。這里的公共利益具有多樣性和不確定性。首先，也是最為明顯的當(dāng)然是受到不安全食品直接危害的消費(fèi)者所受到侵害的權(quán)益。再者，從社會(huì)整體的角度來(lái)看，食品領(lǐng)域一旦出現(xiàn)安全問(wèn)題，對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)將會(huì)帶來(lái)眾多不利影響。①食品安全問(wèn)題會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就消費(fèi)者個(gè)體和社會(huì)整體而言，對(duì)于食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有著一定的期待，而針對(duì)不良商家的質(zhì)量不合格食品行政機(jī)關(guān)的不作為或亂行為無(wú)疑損害了民眾的期待利益。在將來(lái)的交易中，消費(fèi)者將會(huì)花費(fèi)更多成本對(duì)于產(chǎn)品進(jìn)行識(shí)別，判斷其是否可被安全食用，而生產(chǎn)者為擴(kuò)大市場(chǎng)也相應(yīng)需要作出更多努力以證明其食品安全性。更甚者，食品安全問(wèn)題可能直接導(dǎo)致某一產(chǎn)業(yè)的敗落。自三鹿毒奶粉事件之后，乳制品行業(yè)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展幾乎出現(xiàn)停滯。大部分條件允許的家庭都會(huì)選擇高價(jià)從國(guó)外進(jìn)口嬰幼兒奶粉，而拒絕食用國(guó)內(nèi)品牌奶粉。②食品安全問(wèn)題會(huì)增加公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而增加企業(yè)生產(chǎn)成本。一旦出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，政府無(wú)疑需要做出一定的措施以應(yīng)對(duì)。其中不可避免的是加大監(jiān)管處罰力度，相應(yīng)增加的是行政資源的投入。比如提高食品領(lǐng)域的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定更高的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的鑒定程序等等。另外還要進(jìn)行對(duì)公眾宣傳與安撫，以盡量降低事件帶來(lái)的不良影響。在這種情況下，市場(chǎng)進(jìn)入門檻提高了，企業(yè)生產(chǎn)的成本也會(huì)相應(yīng)增加。而進(jìn)入難還會(huì)減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，抬高市場(chǎng)價(jià)格。

(四)重視行政訴訟作為手段的功能

在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為適格原告是有著天然優(yōu)勢(shì)的。同為公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間并無(wú)隸屬關(guān)系，與其他適格原告相比處于天然優(yōu)勢(shì)地位，在行政訴訟中更容易達(dá)到起訴和勝訴的目標(biāo)。另一方面，不同于環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)面臨的最棘手的阻礙，即地方政府意志與地方保護(hù)主義，在食品安全公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)面臨的行政壓力要小得多。正是在這樣的前提下，可以考慮與行政機(jī)關(guān)的合作為主，即主要通過(guò)檢察院提起公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)帶來(lái)壓力，起到警示的作用，督促其更正行政行為。食品安全行政公益訴訟可以作為一種手段，而不一定要以起訴或勝訴為結(jié)果導(dǎo)向。行政訴訟的最終目的仍然是為了“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”。如依斯?！げ继m克所言，輔助原則作為一項(xiàng)政府原則，基本意旨是政府必須將權(quán)力和職責(zé)下放至能夠有效履行此種權(quán)力和職責(zé)的最小管轄層次，或者說(shuō)，最接近公民的層次。⑨同級(jí)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雖然屬于相同層次，但檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，與被監(jiān)督者——下屬于行政機(jī)關(guān)的某部——仍然有著高下等級(jí)差異，因此，在處理類似問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該是行政先行，大量的行政公益訴訟無(wú)疑會(huì)降低民眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)的信任和尊重。另外，督促行政機(jī)關(guān)更正行為行為或督促行政機(jī)關(guān)起訴也有利于節(jié)約司法資源。

(五)加強(qiáng)信息公開

另外推行信息公開制度的社會(huì)基礎(chǔ)良好。人們?cè)絹?lái)越多的在各種領(lǐng)域，特別在食品安全與消費(fèi)維權(quán)上，達(dá)到了前所未有的共鳴，各類食品安全消費(fèi)維權(quán)案件的發(fā)生在引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，公民法律維權(quán)意識(shí)正在不斷增強(qiáng)。此時(shí)強(qiáng)調(diào)信息公開不僅是對(duì)于現(xiàn)實(shí)需要的回應(yīng)，同時(shí)起到了法律的教育引導(dǎo)的作用，激勵(lì)公民更多使用法律維權(quán)。

(六)完善行政公益訴訟相關(guān)的配套機(jī)制

行政公益訴訟雖然已經(jīng)被寫入行政訴訟法，但是有關(guān)規(guī)定仍然十分粗略，配套的機(jī)制也有待完善。比如行政公益訴訟提起的程序等細(xì)則問(wèn)題，而食品安全問(wèn)題的具體范圍也有待進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。具體到食品安全領(lǐng)域，《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律也有待進(jìn)一步的完善。鑒于行政訴訟法的修改，相信未來(lái)相關(guān)法律也會(huì)很快做出相應(yīng)修改。另外，還有公益訴訟資金的管理制度、后續(xù)監(jiān)督和上訴制度等都有待進(jìn)一步完善。

[注釋]

①王永初，于小克.五個(gè)方面破解危害食品安全犯罪中的司法困境[J].人民檢察，2014(16)：75-76.

②同上.

③胡金龍.檢察機(jī)關(guān)食品公益訴訟探討[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(1)：112.

④余凌云，高劉陽(yáng).檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與出路[J].人民司法(應(yīng)用)，2017(13)：9.

⑤同上.

⑥張慶慶，涂永前，郭金良.我國(guó)食品安全法律實(shí)施中的司法制度創(chuàng)新研究[J].科技與法律，2016(1)：70.

⑦同上.

⑧姜濤.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國(guó)問(wèn)題的思考[J].政法論壇，2015(6)：3.

⑨Yishai Blank，F(xiàn)ederalism，Subsidiarity，and the role of local governments in an age of global multilevel governance，F(xiàn)ordham Urban Law Journal，Vol 37，NO.2(April 2010).509-557.熊光清.從輔助原則看個(gè)人$社會(huì)$國(guó)家與超國(guó)家之間的關(guān)系[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(5)：72.

⑩同⑥.第13頁(yè).

?同上.

D925.1

A

2095-4379-(2017)33-0111-02

郭明，男，湖北省鄂州市鄂城區(qū)人民檢察院，案件管理部負(fù)責(zé)人；謝厚群，男，湖北省鄂州市鄂城區(qū)人民檢察院，民事行政檢察部業(yè)務(wù)主任。