中國自貿(mào)試驗區(qū)動植物檢驗檢疫便利化措施探析

杜玉瓊 鄭睆雨

四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

中國自貿(mào)試驗區(qū)動植物檢驗檢疫便利化措施探析

杜玉瓊 鄭睆雨

四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

國際化營商環(huán)境的建構(gòu)旨在推動貿(mào)易自由化與便利化，本文從貿(mào)易便利化視角出發(fā)，探討對貨物通關(guān)時間有重大影響的動植物檢驗檢疫措施。通過分析比較相關(guān)國際條約、國際標準、主要發(fā)達國家的法律所規(guī)定的檢驗檢疫措施，為我國自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)法律改革提出建議，推動建設(shè)法治化和國際化的營商環(huán)境，助力我國對外開放和經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

檢驗檢疫措施；國際化營商環(huán)境；國際規(guī)則

一、序論

自貿(mào)試驗區(qū)是我國為深化改革、擴大對外開放而設(shè)置的風(fēng)險控制試驗區(qū)，其目的在于探索能夠復(fù)制推廣的有利于促進國際貿(mào)易自由化、便利化的法治營商環(huán)境，為我國的經(jīng)濟發(fā)展以及與國際貿(mào)易體系接軌等提供助力。營商環(huán)境的評價準則之一是符合國際規(guī)則和國際慣例的貿(mào)易法律法規(guī)，而我國檢驗檢疫法律體系相對于國際標準則有較大差距，急需完善以推動相關(guān)貨物貿(mào)易的進一步發(fā)展和并維護交易安全和國家安全。“跨境貿(mào)易”是世界銀行評價營商環(huán)境的指標之一，其考量的標準在于貨物通關(guān)的便利程度，例如貨物通關(guān)所需的文件數(shù)，通關(guān)流程，所耗費的時間等。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)開展以來，憑借“互聯(lián)網(wǎng)+”模式和“國際單一窗口”模式下，貨物的通關(guān)便利化建設(shè)已初見成效，通關(guān)時間顯著提高。但是檢驗檢疫措施方面卻沒有接軌國際的進一步改革，這仍然是影響貿(mào)易便利化的一個重要監(jiān)管環(huán)節(jié)。

我國檢驗檢疫相關(guān)法規(guī)主要有：《國境衛(wèi)生檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》、《進出境商品檢驗法》。存在的主要問題有：動植物衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)體系不完善；動植物衛(wèi)生檢疫標準體系不健全；檢驗檢疫措施和科學(xué)依據(jù)未與國際接軌等。法規(guī)或標準的不健全和缺失使自貿(mào)試驗區(qū)的檢驗檢疫措施無法高效高質(zhì)量的進行，創(chuàng)新動植物衛(wèi)生檢驗檢疫便利化措施，對構(gòu)建我國自貿(mào)試驗區(qū)法制化、國際化的營商環(huán)境具有重要的意義。

二、動植物衛(wèi)生檢驗檢疫措施的國際立法

(一)《SPS》協(xié)議

《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》(以下簡稱SPS協(xié)議)，是世界貿(mào)易組織(WTO)在長達8年之久的烏拉圭回合談判的一個重要的國際多邊協(xié)議成果，旨在通過所建立得規(guī)則和紀律，引導(dǎo)各國對衛(wèi)生和植物檢疫措施的制定、采納和實施，在保護人類、動物和植物生命或健康的同時，盡可能減少對貿(mào)易的消極影響。《SPS協(xié)議》規(guī)定各國在動植物衛(wèi)生檢驗檢疫的立法中應(yīng)遵循的基本原則是：各國應(yīng)基于充分科學(xué)依據(jù)，采取非歧視的、合理的動植物檢疫措施；同時具體規(guī)定：明確無瘟疫或疾病地區(qū)和瘟疫或疾病低流行地區(qū)這些概念，地區(qū)的確定應(yīng)以諸如地理、生態(tài)系統(tǒng)、流行病學(xué)監(jiān)測以及衛(wèi)生或植物檢疫控制的有效性這些因素為依據(jù)；制定透明的衛(wèi)生或植物檢疫措施，包含有公開頒布、設(shè)立咨詢點、通報程序等；在檢疫程序方面則規(guī)定，應(yīng)當不過分延誤、便利申請、信息要求限度、保障措施合理性、設(shè)定補救措施等。

(二)《ISPMs》

針對更為具體的檢疫標準，《SPS協(xié)議》要求成員方應(yīng)將其衛(wèi)生或植物檢疫措施置于國際標準、指導(dǎo)原則或推薦技術(shù)標準的基礎(chǔ)上，如果存在這些標準、原則或推薦的話。與之密切相關(guān)的主要國際標準之一是國際植物保護公約(International Plant Protection Convention)中的植物檢疫措施國際標準(以下簡稱ISPMs)。例如ISPM第11號出版物《檢疫性有害生物風(fēng)險分析》，將此種風(fēng)險分析分為開始、有害生物風(fēng)險評估、有害生物風(fēng)險管理三個階段，每個階段都有其具體的實施措施和標準，并對有害生物風(fēng)險分析文件做出了相關(guān)規(guī)定。此外諸如《監(jiān)測準則》、《植物檢疫證書準則》等，都給各國執(zhí)行檢疫措施提供了相應(yīng)的國際標準。

(三)美國的相關(guān)立法

舉例來看，針對進口水果，美國基于有害生物風(fēng)險分析，根據(jù)不同的風(fēng)險進行檢疫管理。其主要有兩個檢疫管理法規(guī)：其一是進口水果名錄，以國家為單位，規(guī)定允許進口的水果種類，對應(yīng)的檢疫要求和檢疫處理，入境口岸；其二是植物檢疫處理手冊，規(guī)定有多種類型的檢疫處理方法以及它們的不同組合，每種方法的適用范圍。

三、中國的相關(guān)立法及自貿(mào)試驗區(qū)實踐

(一)中國的相關(guān)立法和政策

為促進貿(mào)易便利化的發(fā)展，相關(guān)的立法和政策也不斷更新。諸如審批權(quán)限下放，國家質(zhì)檢總局授權(quán)地方檢驗檢疫局直接負責(zé)部分產(chǎn)品的檢驗檢疫審批；單一窗口審批模式的推廣；無紙化通關(guān)模式在各進出境口岸的良好運行；“通報、通檢、通放”政策在各地方的施行等。

(二)中國自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)實踐

上海自貿(mào)區(qū)施行“先進區(qū)，后報關(guān)”模式，節(jié)省了企業(yè)的物流和單證流轉(zhuǎn)時間，同時增強了進境物流時間節(jié)點的可控性；深圳自貿(mào)試驗區(qū)在檢驗檢疫方面推行“港區(qū)一體化”模式，從查驗設(shè)施場所標準化、業(yè)務(wù)運作信息化、直通集查等方面，進一步推動通關(guān)便利化；福建自貿(mào)試驗區(qū)的關(guān)檢“一站式”查驗平臺，也極大節(jié)約了企業(yè)的通關(guān)時間和集裝箱成本。

四、中國自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)法律的完善

(一)法律法規(guī)的建立健全

法律健全是保障檢驗檢疫措施有的放矢、高效、高質(zhì)運行的基礎(chǔ)，它在兩個層次上促進貨物檢驗檢疫的實施，進而促進通關(guān)便利化。首先是監(jiān)管機關(guān)有一套執(zhí)行檢疫措施的指導(dǎo)規(guī)則，讓行政監(jiān)管運行流暢；其次，健全的法規(guī)給予進出口貿(mào)易商明確指引，在監(jiān)管之前實現(xiàn)自我審查，以減少在通關(guān)過程中可能的不符和檢疫標準的情形，從而節(jié)省時間。

針對行政監(jiān)管的高效和高質(zhì)，重點在于符合《SPS協(xié)議》以及與國際檢疫標準的法律法規(guī)建設(shè)。包括貨物報檢所需文件的合理規(guī)定，類似于比例原則，對于貨物報檢相關(guān)單證的要求需與檢驗檢疫目標相稱，在減輕貿(mào)易商負擔(dān)的同時，保障檢驗檢疫所需的安全標準。以及便利檢驗檢疫機構(gòu)的審查管理，這里可以考慮貿(mào)易單證標準化和出口國認證的檢驗檢疫證書等制度。

為便利貿(mào)易商，可以將檢疫前置，以節(jié)省在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的實際檢疫時間。其關(guān)鍵在于保證相關(guān)檢疫法規(guī)的透明度，使貿(mào)易商在充分了解我國檢疫制度和標準的情況下，能夠在通關(guān)前進行自我審查，提前采取措施處理不符規(guī)定之處，減輕檢驗檢疫機構(gòu)的監(jiān)管負擔(dān)，使檢驗檢疫中可能存在的問題提前得到解決，處理前置將提高貿(mào)易商的應(yīng)變能力，及時協(xié)調(diào)貿(mào)易安排，促進貿(mào)易便利化。

(二)檢疫標準與程序規(guī)范化

在整體把握了法規(guī)建設(shè)的兩個方向之后，應(yīng)進一步落實具體的規(guī)則，以保證檢驗檢疫措施的高效、高質(zhì)實施。首先，檢驗檢疫措施是為防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其他有害生物傳入、傳出國境，保護農(nóng)、林、牧，漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進對外經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展所制定的行政監(jiān)管措施。保障國家安全是其建立的核心目的，其下才是如何合理設(shè)置以保證貿(mào)易便利，推動貿(mào)易發(fā)展。因而必須建立一套能夠切實保證生產(chǎn)安全和人體健康的規(guī)則和標準體系。這是目前我們國家檢驗檢疫法規(guī)急需改進的地方，我國的檢疫法規(guī)所制定于上世紀90年代，已經(jīng)不能適應(yīng)已經(jīng)急劇變化的全球生態(tài)問題和技術(shù)發(fā)展，其中的規(guī)則大多落后且缺乏具體可操作性。我們應(yīng)當通過與國際標準接軌來完善檢疫法律體系的建設(shè)?？梢越梃b的國際標準來自一些重要的國際組織和機構(gòu)，例如國際植物保護公約(International Plant Protection Convention)；世界動物衛(wèi)生組織 Office International Des Epizooties(OIE)制定的檢疫措施國際標準；國際食品標準的國際食品法典委員會(CAC)制定的食品安全標準。

建立一套足以保障生命健康的標準體系之后，則需要一套規(guī)范化的檢疫程序指導(dǎo)行政監(jiān)管的有序有效執(zhí)行，促進貿(mào)易便利和發(fā)展，保障安全和經(jīng)濟發(fā)展的平衡。筆者建議該程序大致有以下幾個步驟：

1.信息收集

信息收集指農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商的報檢文件和檢疫機構(gòu)及時收集的國內(nèi)外病蟲害相關(guān)信息。前者的目的在于根據(jù)報檢文件農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商進行分類，主要包括貨物種類、來源地，對來源地的分類應(yīng)特別注意將《SPS協(xié)議》所規(guī)定的無瘟疫或疾病地區(qū)、瘟疫或疾病低流行地區(qū)等概念和我國與相關(guān)地區(qū)單獨簽署的協(xié)議和該地區(qū)的具體情況相結(jié)合；收集國內(nèi)外病蟲害相關(guān)信息則是為保證檢疫措施的靈活性，即根據(jù)突發(fā)狀況實施及時調(diào)整，以保障安全和檢疫措施效率。

2.根據(jù)信息收集建立分類監(jiān)管

根據(jù)信息收集，對不同的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商進行分類，進而依據(jù)分類采取不同的檢疫措施。例如，可以依據(jù)《SPS協(xié)議》第四條規(guī)定的等同性，對出口國的衛(wèi)生檢疫措施進行一定程度的認可，避免重復(fù)檢疫，從而節(jié)省時間；根據(jù)地區(qū)的瘟疫和疾病流行情況進行分類，據(jù)以采取不同種類和不同程度的檢疫措施，例如不同的抽查比例等。

3.檢疫措施的執(zhí)行

根據(jù)分類監(jiān)管采取相應(yīng)的檢疫措施，并嚴格執(zhí)行檢疫標準體系。檢疫應(yīng)當及時，在合理的地點檢疫并且給予貿(mào)易商相關(guān)的補救權(quán)利。此種補救包括，即時通知其與檢疫不符之處、是否能夠通過措施進行處理、通過何種措施予以處理。

4.事中事后監(jiān)管

檢疫完成之后還需進行后續(xù)追蹤，才能使之前所提供的檢驗檢疫便利化措施和生命健康安全保持平衡。事中事后的目的在于如果之前的檢驗檢疫存在疏漏，能夠及時補救；其二根據(jù)事中事后監(jiān)管為分類監(jiān)管提供補充信息，這是指，根據(jù)事中事后監(jiān)管所獲得的信息對簽發(fā)檢驗檢疫證書的出口國和貿(mào)易商建立信用體系，根據(jù)該種信用體系即使調(diào)整針對貿(mào)易商的檢疫措施，保證檢驗檢疫措施的時效性。

五、結(jié)語

施行高效高質(zhì)的檢驗檢疫措施以推動通關(guān)便利化，建設(shè)國際化營商環(huán)境的重點就在于法律法規(guī)的完善、接軌國際以及透明穩(wěn)定。惟其如此才能依憑法治化促進跨境貿(mào)易和投資，切實發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的試驗田功能，推動我國對外開放的進一步深化改革，提升我國在國際貿(mào)易體系中的話語權(quán)，推動全球和我國的經(jīng)濟發(fā)展。

[1]吳新華，廖太林，沈毅誠，崔平福，楊光，陳集翰.特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)嵤┻M出境動植物檢疫的若干思考[J].植物檢疫，2014(4).

[2]梁啟東.營商環(huán)境的世界銀行標準與國際化內(nèi)涵[N].沈陽日報，2017-2-06.

[3]世界銀行2017年營商環(huán)境報告[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/gzzd/201610/20161001481959.shtml.

[4]讓通關(guān)更便利——深圳檢驗檢疫局推行“區(qū)港一體化”成效顯著[EB/OL].http：//www.aqsiq.gov.cn/zjxw/dfzjxw/dfftpxw/201707/t20170712_492942.htm.

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2095-4379-(2017)31-0068-02

杜玉瓊(1965-)，女，四川南充人，國際法學(xué)博士，四川大學(xué)法學(xué)院，教授，研究方向：國際經(jīng)濟法學(xué)；鄭睆雨(1993-)，女，四川雅安人，四川大學(xué)法學(xué)院，國際法專業(yè)研究生，研究方向：國際經(jīng)濟法學(xué)。